信訪終結(jié)制度作為信訪工作制度的必要組成部分，是新形勢(shì)下推動(dòng)信訪工作法治化、規(guī)范化建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，因缺乏完善的信訪終結(jié)制度，民眾將信訪救濟(jì)功能無(wú)限放大，甚至濫用信訪權(quán)，導(dǎo)致重復(fù)信訪、纏訪鬧訪、進(jìn)京非訪等現(xiàn)象突出，消耗巨大社會(huì)資源的同時(shí)，更影響社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。如何建立完善信訪事項(xiàng)終結(jié)退出機(jī)制是當(dāng)前信訪工作法治化進(jìn)程中亟待解決的一道難題。

一、必要意義

  （一）信訪終結(jié)制度是維護(hù)群眾合法權(quán)益的重要保障。一是發(fā)揮強(qiáng)制作用，提高依法信訪意識(shí)。信訪終結(jié)制度的強(qiáng)制性旨在促使信訪人明確既定的信訪程序，在準(zhǔn)備啟動(dòng)信訪程序時(shí)認(rèn)真權(quán)衡自身信訪權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性，必須慎重地對(duì)待權(quán)利和義務(wù)。三是發(fā)揮預(yù)警作用，珍惜行使救濟(jì)權(quán)利。信訪終結(jié)制度的預(yù)警意義促使信訪人自始至終珍惜并正當(dāng)行使信訪權(quán)利。三是發(fā)揮邊界作用，雙向促進(jìn)公正高效。信訪終結(jié)制度為信訪權(quán)的用盡設(shè)定了邊界。信訪一方面是政府在制度上賦予公民的意見(jiàn)、建議、申訴權(quán)利，另一方面也是政府運(yùn)用行政權(quán)力解決公民意見(jiàn)、訴求的渠道。

  （二）信訪終結(jié)制度是維持正常信訪秩序的有效舉措。一是信訪總量仍然比較龐大，亟需疏導(dǎo)。近年來(lái)信訪總量雖逐年下降，但仍高位運(yùn)行，疑難案件呈累積態(tài)勢(shì)，地方各級(jí)信訪部門承受的壓力越來(lái)越重。二是老戶活動(dòng)仍然比較頻繁，亟需約束。因信訪制度缺乏有效的終結(jié)性，制造了大批老訪戶，有的老訪戶因多次信訪未達(dá)目的，導(dǎo)致思想偏激、行為過(guò)激，在信訪中采取的手段也不斷升級(jí)。三是群體信訪仍然比較活躍，亟需遏制。一些人群因同一訴求而結(jié)成信訪群體，有的跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)，有的網(wǎng)上串聯(lián)，信訪活動(dòng)組織化趨勢(shì)明顯，呈現(xiàn)內(nèi)問(wèn)題社會(huì)化、相關(guān)問(wèn)題連鎖化等特點(diǎn)，“制造事端、尋求關(guān)注、放大效應(yīng)”成為他們達(dá)成目的的主要途徑。

二、現(xiàn)實(shí)困境

 （一）法律效力權(quán)威存在不足。信訪終結(jié)制度相關(guān)規(guī)定缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性，與之配套的法律法規(guī)尚不健全，在操作層面缺乏統(tǒng)一程序規(guī)則，還未形成具有普遍指導(dǎo)意義的辦法。

 （二）復(fù)查復(fù)核制度存在局限。從湖州市復(fù)查復(fù)核工作的實(shí)際看，因制度規(guī)定和實(shí)際操作層面的不完善，使得復(fù)查復(fù)核工作對(duì)信訪事項(xiàng)的終結(jié)作用存在較大局限性。一是復(fù)核占比低，終結(jié)數(shù)量有限。二是自由裁量大，受理范圍模糊。三是審查要求高，效力落實(shí)困難。

 （三）信訪聽(tīng)證制度存在弊病。一是聽(tīng)證功能定位有所偏差。聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)決定時(shí)的一項(xiàng)調(diào)查程序。二是部分制度設(shè)計(jì)有違法理。聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的法律程序，核心在于充分聽(tīng)取雙方意見(jiàn)、接納證據(jù)，保障公民合法權(quán)益。三是政府主導(dǎo)機(jī)制有失公允。信訪聽(tīng)證會(huì)一般由信訪工作機(jī)構(gòu)或事權(quán)部門啟動(dòng)，聽(tīng)證主持人也由信訪部門有關(guān)負(fù)責(zé)人主持，而最為關(guān)鍵的聽(tīng)證員，更是由聽(tīng)證機(jī)關(guān)根據(jù)案件需要指定人員。

  （四）部分機(jī)關(guān)行政存在偏差。一是認(rèn)識(shí)上“不夠準(zhǔn)”。一方面，因有處理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)程序的存在，部分基層單位不同程度地存在“甩包袱”思想，輕視本級(jí)的工作責(zé)任；另一方面，迫于非訪考核壓力， 將信訪終結(jié)視為打擊非訪的利器，強(qiáng)行啟動(dòng)終結(jié)程序。二是業(yè)務(wù)上“不夠精”。一方面，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、涉獵范圍廣的信訪復(fù)查復(fù)核工作， 對(duì)于專業(yè)要求較高的問(wèn)題顯得力不從心。另一方面，由于缺乏一定業(yè)務(wù)和法律知識(shí)儲(chǔ)備，在“告知救濟(jì)途徑”時(shí)，往往出現(xiàn)該告知不告知、不應(yīng)告知而告知以及告知錯(cuò)誤機(jī)關(guān)等問(wèn)題。三是作風(fēng)上“不夠?qū)崱?。一方面，由于主觀疏忽大意，在信訪受理、辦理、答復(fù)、送達(dá)、信息錄入等環(huán)節(jié)存在辦理不夠精準(zhǔn)、程序不夠規(guī)范等問(wèn)題。另一方面，一些干部對(duì)解決信訪事項(xiàng)缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，面對(duì)上訪群眾態(tài)度冷漠，激化矛盾，不利問(wèn)題化解、程序終結(jié)。

  （五）民眾思想意識(shí)存在誤區(qū)。一是青天思想嚴(yán)重，過(guò)度依賴信訪。在我國(guó)，老百姓長(zhǎng)期以來(lái)有著“清官情節(jié)”和“政府萬(wàn)能”的思想，加上司法救濟(jì)成本高、實(shí)效差，使得信訪被視為權(quán)利保障的最后一種救濟(jì)方式。二是信訪目的強(qiáng)烈，無(wú)視終結(jié)效力。部分信訪人往往抱有“不達(dá)目的， 誓不罷休”的心態(tài)，不愿走三級(jí)終結(jié)程序，一旦“為民作主”的信訪部門不受理或終結(jié)訴求，或是未滿足條件，他們會(huì)想方設(shè)法找上級(jí)“告狀”。三是誠(chéng)信意識(shí)缺失，任意背棄承諾。對(duì)于一些程序上和實(shí)體上均已終結(jié)的信訪事項(xiàng)，仍隨時(shí)面臨被任意撕毀息訪承諾書(shū)重新踏上信訪之路的風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策建議

 （一）準(zhǔn)確把握信訪功能定位，漸歸本位。一是厘清法定職責(zé)邊界。落實(shí)法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求工作，保障合理合法訴求按照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。二是健全民意征集機(jī)制。整合“省信訪信息平臺(tái)”、“省長(zhǎng)信箱”、“省統(tǒng)一互動(dòng)平臺(tái)”、“重要網(wǎng)站留言”、“12345”陽(yáng)光熱線等， 統(tǒng)一建立人民建議征集平臺(tái)，成立專門處室，配備專門人員。三是完善司法救濟(jì)制度。擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，盡量使大部分爭(zhēng)議通過(guò)司法途徑得以解決。

 （二）及時(shí)妥善處理信訪事項(xiàng)，促進(jìn)息訪。一是注重初信初訪辦理質(zhì)量。充分貫徹落實(shí)《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》，強(qiáng)化初信初訪辦理工作，規(guī)范工作程序，壓實(shí)首辦責(zé)任，提高辦理質(zhì)量和效率，實(shí)行“天天交、月月清、季季結(jié)”。二是加大督查督辦糾錯(cuò)力度。對(duì)于尚在程序中，還未終結(jié)的信訪事項(xiàng)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)督查督辦、及時(shí)糾正改進(jìn)。三是發(fā)揮公示制度監(jiān)督功效。公示制度是信訪的內(nèi)在需要，對(duì)信訪終結(jié)起到促進(jìn)作用。

 （三）大力組織社會(huì)力量參與，化解矛盾。一是建立律師代理信訪制度。大力完善法律援助制度，修訂相關(guān)法律法規(guī)，為律師代理信訪設(shè)立明確的法律依據(jù)。二是發(fā)揮民間調(diào)解平臺(tái)作用。積極發(fā)揮“群眾說(shuō)事室”、“百姓講堂”、“老娘舅”等民間調(diào)解平臺(tái)作用，在調(diào)解糾紛宣傳政策的同時(shí)，通過(guò)情理法的有機(jī)結(jié)合。三是完善社會(huì)福利救助體系。對(duì)于生活困難的信訪人，做到幫扶救助到位。將信訪救助納入社會(huì)救助體系，加快社會(huì)救助法治進(jìn)程，規(guī)范社會(huì)組織和公民在社會(huì)救助中的義務(wù)。

 （四）不斷優(yōu)化信訪干部隊(duì)伍，提升效能。一是嚴(yán)把準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。積極拓寬用人視野和選人渠道，注重從基層一線和綜合部門選拔年輕信訪干部，逐步優(yōu)化信訪干部隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)。二是健全培訓(xùn)機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)與信訪工作緊密相關(guān)的新知識(shí)新技能培訓(xùn)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律等方面知識(shí)。三是深化作風(fēng)建設(shè)。以開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)為契機(jī)，認(rèn)真查擺“不嚴(yán)不實(shí)”問(wèn)題，深刻剖析根源，及時(shí)整改落實(shí)到位。

 （五）培育提高法治道德觀念，理性維權(quán)。一是培育法律忠誠(chéng)信仰。堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。二是加強(qiáng)公民道德建設(shè)。建立健全社會(huì)誠(chéng)信體系，將“誠(chéng)信信訪”納入其中，建立個(gè)人失信懲罰制度，根據(jù)不同違約情節(jié)相應(yīng)采取不用程度懲罰措施。三是堅(jiān)決處理違法行為。真正貫徹“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法治原則，堅(jiān)決遏制“以鬧求決、以訪謀利”等不正?，F(xiàn)象，彰顯法律的強(qiáng)制性與權(quán)威性，震懾倒逼民眾依法信訪、理性維權(quán)。