——“房票”安置在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償中的合法性

關(guān)鍵詞

房屋征收與補(bǔ)償 貨幣補(bǔ)償 房票安置 合法性 選擇權(quán)

裁判要點(diǎn)

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十一條規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，那么，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府以“房票”的形式進(jìn)行安置，是否符合上述關(guān)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的行政法規(guī)的規(guī)定，被征收人的選擇權(quán)及其他合法權(quán)益是否收到侵害？

相關(guān)法條

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十一條

基本案情

為改善老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境,被告宜春市袁州區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱袁州區(qū)政府）于2017年4月作出《關(guān)于對(duì)中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋實(shí)施征收與補(bǔ)償安置實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》,并以公告的形式在征收范圍內(nèi)進(jìn)行了公布并征求意見(jiàn),同時(shí)作了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2017年6月6日,袁州區(qū)政府作出《關(guān)于對(duì)中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋實(shí)施征收的決定》(附補(bǔ)償安置實(shí)施方案),實(shí)施方案涉及征收房屋建筑面積約51萬(wàn)平方米,涉及住戶約5124戶,征收補(bǔ)償政策為貨幣補(bǔ)償和“房票”安置。原告張某的房屋位于被征收范圍之內(nèi),因雙方無(wú)法達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議,原告遂以被告作出以“房票”安置的方式違反《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定為由提起行政訴訟,要求撤銷該征收決定并對(duì)原告就地或就近進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置。

裁判結(jié)果

江西省宜春市中級(jí)人民法院于2017年12月13日作出了（2017）贛09行初242號(hào)行政判決書：駁回原告張某要求撤銷被告宜春市袁州區(qū)人民政府作出的袁府字[2017]22號(hào)《關(guān)于對(duì)中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋實(shí)施征收的決定》以及要求對(duì)其進(jìn)行就地或就近產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的訴訟請(qǐng)求。宣判后，張某提出上訴。江西省高級(jí)人民法院于2018年7月10日作出了(2018)贛行終611號(hào)行政判決，駁回張上訴,維持原判。

裁判理由

法院生效判決認(rèn)為：原告主張被告安置補(bǔ)償方案中只有貨幣補(bǔ)償和“房票”安置，沒(méi)有提供改建地段或者就近地段的房屋的問(wèn)題。根據(jù)《條例》第二十一條之規(guī)定，被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)；因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，除貨幣補(bǔ)償外，被告袁州區(qū)政府根據(jù)城市總體規(guī)劃，沒(méi)有在改建地段建設(shè)安置住房，而是通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)被征收人提供安置房源，實(shí)行“房票”安置?！胺科薄陛d明被征收人房屋征收補(bǔ)償價(jià)值，且允許轉(zhuǎn)讓，持有人在購(gòu)買商品住房時(shí)以“房票”票面金額進(jìn)行結(jié)算，剩余“房票”仍可結(jié)算現(xiàn)金。由此，袁州區(qū)政府實(shí)行的“房票”安置補(bǔ)償政策既可以滿足包括原告在內(nèi)的被征收人實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的需要，又能實(shí)現(xiàn)行政管理之目標(biāo)，且并不違反《條例》關(guān)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的規(guī)定，故原告要求被告袁州區(qū)政府另外對(duì)其進(jìn)行就地或就近安置的訴訟理由本院亦不予支持。

綜上，被告袁州區(qū)政府作出的袁府字[2017]22號(hào)《關(guān)于對(duì)中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋實(shí)施征收的決定》事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。

案例注釋

本案原告雖然起訴的是國(guó)有土地上房屋征收決定，但從其實(shí)際訴求來(lái)看，是對(duì)該“征收決定”所附補(bǔ)償安置實(shí)施方案不服，屬被征收人對(duì)行政機(jī)關(guān)征收決定及其補(bǔ)償方案不服的典型案例。實(shí)際生活中，根據(jù)城市建設(shè)的總體規(guī)劃，城市建設(shè)涉及的房屋征收和安置工作中，除貨幣補(bǔ)償外，征收部門逐漸以“房票”安置的方式替代以往通過(guò)在改建地段建設(shè)安置住房的方式實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，同時(shí)引發(fā)對(duì)該類安置方式合法性的考量。本案的裁判表明，實(shí)行的“房票”安置補(bǔ)償政策既可以滿足包括原告在內(nèi)的被征收人實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的需要，又能實(shí)現(xiàn)行政管理之目標(biāo)，且并不違反《條例》關(guān)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的規(guī)定。本案主要涉及以下兩方面的問(wèn)題：

一、以“房票”安置的方式對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓袨榈暮戏ㄐ?/strong>

“房票”是近年來(lái)各地進(jìn)行棚區(qū)改造而“發(fā)明”的新事物，是房屋征收過(guò)程中貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換的衍生品，是介于貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換之間的一種補(bǔ)償方式，同時(shí)具有兩者的功能，既可以充當(dāng)貨幣進(jìn)行流通使用，又可以抵扣安置面積完成產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！稐l例》二十一條規(guī)定了貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式，這兩種方式在實(shí)際生活中存在著一定的缺陷，采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人往往會(huì)將補(bǔ)償款用于消費(fèi)甚至揮霍掉，最后被征收人往往難以支付購(gòu)房款，從而實(shí)現(xiàn)不了安置的目的；采用房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進(jìn)行補(bǔ)償，給被征收人帶來(lái)過(guò)渡周期長(zhǎng)的困擾，且不能滿足被征收人對(duì)樓盤個(gè)性化的需求。兩種補(bǔ)償方式的弊端在實(shí)際生活中容易激發(fā)政府與拆遷戶之間的矛盾，為了更好地解決房屋征收中的難題，“房票”安置作為一種全新的補(bǔ)償方式便孕育而生，兼顧前兩者的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)凸顯了自身的特色。“房票”作為一種可以流通轉(zhuǎn)讓的有價(jià)證券，載明被征收人房屋征收補(bǔ)償價(jià)值，且允許轉(zhuǎn)讓，持有人在購(gòu)買商品住房時(shí)以“房票”票面金額進(jìn)行結(jié)算，剩余“房票”仍可結(jié)算現(xiàn)金。以“房票”的方式對(duì)被征收人進(jìn)行安置，作為進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式之一，通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)被征收人提供安置房源，給予公平的補(bǔ)償，符合《條例》的目的。

本案中，張某以袁州區(qū)政府的安置補(bǔ)償方案中只有貨幣補(bǔ)償和“房票”安置，未提供改建地段或就近地段的房屋為起訴理由提起訴訟，不予支持。行政機(jī)關(guān)雖未提供直接的產(chǎn)權(quán)調(diào)換供被征收人選擇，但是“房票”安置以提供安置房源的方式進(jìn)行安置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換，不違反《條例》關(guān)于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的規(guī)定。

二、政府以購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)行“房票”安置不侵犯被征收人選擇權(quán)

《條例》規(guī)定，被征收人可以選擇選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)被征收人提供安置房源，實(shí)行“房票”安置，是否侵犯了被征收人對(duì)補(bǔ)償方式的自由選擇權(quán)，司法實(shí)踐中，存在著兩種不同的意見(jiàn)，一種意見(jiàn)是，“房票”安置的方式侵犯了被征收人對(duì)補(bǔ)償方式的自主選擇權(quán)，因“房票”安置使得被征收人失去了改建地段或就近地段房屋的產(chǎn)權(quán)調(diào)換；另一種意見(jiàn)是，“房票”安置的方式并未侵犯被征收人對(duì)補(bǔ)償方式的自主選擇權(quán)，反而增加了自主選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，被征收人可以根據(jù)自己的個(gè)人需要在提供的房源中購(gòu)買商品房。筆者同意第二種觀點(diǎn)，“房票”安置作為一種創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方式，不但提高了房屋征收安置的效率，而且滿足了被征收人的多元化安置需求，并未侵犯被征收人的自主選擇權(quán)。

本案中，袁州區(qū)政府的實(shí)施方案中為被征收人提供了貨幣補(bǔ)償與“房票”安置的兩種選擇，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)為被征收人提供房源的方式完成征收安置，被征收人可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及生活便利情況，選擇不同區(qū)位、戶型、品質(zhì)的住房，對(duì)于不需要“房票”安置的被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，未侵犯被征收人的自主選擇權(quán)。需要指出的是，行政機(jī)關(guān)以“房票”代替改建地段或就近地段房屋的產(chǎn)權(quán)調(diào)換進(jìn)行安置的，不能損害被征收人的合法權(quán)益，換言之，如果當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格短期內(nèi)出現(xiàn)明顯快速上漲的，“房票”價(jià)值不足以購(gòu)買相類似居住房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

一審合議庭成員：吳建平、潘麗平、黃 禮

二審合議庭成員：葛 偉、王麗君、萬(wàn) 菁

作者單位：江西省宜春市中級(jí)人民法院