原載：《行政執(zhí)法與行政審判》第70集，該課題系南通市中級人民法院重點調研課題。課題主持人：高鴻，課題負責人楊德華，執(zhí)筆人：張祺煒、金保陽。

該文獲第五屆全國行政審判優(yōu)秀業(yè)務成果報告類調研成果三等獎

第 引言

工傷認定案件是行政訴訟的熱點和難點之一，作為工傷賠償救濟的必經(jīng)程序，工傷認定扮演著重要角色，近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，機動車輛增加，加之機動車屬高速運動的機器，道路交通事故顯著增多，特別是對上下班職工的事故傷害風險劇增，導致通勤事故工傷的發(fā)生率占工傷案件的很大比例。雖然最高法院及人社部對通勤事故認定工傷的理解和適用均作出不少解釋和復函，理論界及實務界就此亦不乏著述，但工傷事故成因與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、主要產(chǎn)業(yè)類型等息息相關，且新類型疑難、復雜工傷行政案件層出不窮。因此，在準確適用法律的基礎上，還有必要對當?shù)厥鹿实氖聦嵰蛩刈鞯胤叫钥疾?。本文在對南通近年來通勤事故工傷行政案件運行的現(xiàn)狀作調查研究的基礎上，總結通勤事故發(fā)生的特點和成因，進而指出此類案件的事實認定和法律適用，并就我市預防減少通勤事故、化解工傷爭議，維護社會穩(wěn)定提出建議。

一、2015-2017年南通法院工傷認定案件基本情況

2015-2017年3月，南通全市法院共受理一審工傷認定案件340件，占案件總量的10.3%，其中，涉及通勤事故143件，占工傷案件的42.1%，人社部門予以認定工傷122件，不予認定工傷19件，不予受理工傷申請2件。

（一）用人單位基本信息

1.按行業(yè)門類劃分：

根據(jù)上圖可見，南通工傷事故多發(fā)于服裝紡織、建筑建材、機械機電、安保物業(yè)等領域。

2.按企業(yè)性質劃分：

根據(jù)上表可見，私營企業(yè)占絕大多數(shù)，約為71.3%，

3.按用人單位所屬地區(qū)劃分：

（二）受傷職工基本信息

1.按職工籍貫劃分：

根據(jù)上表可見，受傷職工仍以本地居多，這與南通經(jīng)濟比較發(fā)達，勞動者不需要去異地打工有關。

2.按職工性別和年齡劃分：

（三）被告人社部門基本信息

根據(jù)上表可見，人社部門行政機關負責人出庭率較高，敗訴率較低，表明人社部門對工傷認定的把握相對較準，對工傷行政訴訟的重視程度較高。

（四）交通事故基本信息

1.受傷職工采用交通工具：

根據(jù)上表可見，受傷職工采用電動自行車和摩托車發(fā)生交通事故的幾率最大，這與受傷職工的經(jīng)濟條件有一定關系。

2.發(fā)生交通事故時間：

根據(jù)上表可見，交通事故主要發(fā)生于上班早高峰和下班晚高峰，基本符合我國勞動者上下班規(guī)律。

3.受傷職工責任：

根據(jù)上表可見，受傷職工對交通事故負有一定責任的占較大比例，表明職工交通安全意識也是影響通勤事故的因素之一。

（五）工傷保險基本信息

1.用人單位參保情況：         2.人社部門認定工傷情況：

根據(jù)表1.2可見，企業(yè)未參保情況較為普遍，而人社部門認定工傷率較高，因為在認定工傷且企業(yè)參保的情況下，企業(yè)無需負擔工傷賠償，不會進入訴訟程序。

（六）行政案件裁判基本信息

2015年-2017年3月的143件通勤事故工傷認定案件中，用人單位為原告124件，受傷職工為原告19件，法院判決駁回原告訴訟請求70件，通過協(xié)調撤訴或者被告改變行政行為后原告撤訴51件，判決撤銷工傷認定或者確認工傷認定違法7件，裁定駁回原告起訴9件，移送等其他處理方式6件。

二、南通市通勤事故工傷案件的主要特點及成因

（一）通勤事故工傷是工傷案件的多發(fā)領域

相比工作原因工傷案件而言，我市通勤事故工傷案件占全部工傷案件的42.1%，接近一半。主要成因在于：一是用人單位對工作環(huán)境的保護強于工作場所外保護，用人單位對職工生產(chǎn)過程中的安全保障容易控制，而上下班途中受職工本人及交通條件的影響較大；二是用人單位對通勤事故屬于工傷的接受度不足，以小企業(yè)、個體工商戶尤甚，認為通勤事故與用人單位無關，或者認為職工發(fā)生交通事故后有“訛詐”用人單位的嫌疑，遂提起訴訟；三是經(jīng)濟社會發(fā)展增加了通勤事故工傷的風險，隨著我市機動車保有量不斷上升，加之機動車屬高速運動的機器，容易發(fā)生交通事故，而上下班又是機動車數(shù)量高峰期，導致通勤事故風險劇增。

（二）電動自行車引發(fā)通勤事故比例較大

電動自行車引發(fā)的通勤事故占全部通勤事故的62.2%，幾乎每3起通勤事故就有2起涉及電動自行車，必須引起足夠重視。截止2016年6月，南通僅市區(qū)電瓶車保有量便超過90萬輛，2015年，南通市區(qū)70%以上的交通事故與電動自行車有關，涉電動自行車事故死亡人數(shù)占交通事故死亡人數(shù)的32%。根據(jù)《電動自行車通用技術條件》（GB17761-1999）的規(guī)定，電動自行車的最高車速應不大于20KM/H,這一技術要求屬于國家強制性規(guī)定。然而，在現(xiàn)實生活中卻存在大量的最高車速遠遠大于20KM/H的電動自行車,有的肇事車輛最高時速達到50KM/H，安全風險性上與機動車并無區(qū)別。此類事故的頻發(fā)暴露出當前對電動自行車行業(yè)在生產(chǎn)、流通、使用等領域管理上的缺位。

（三）通勤事故的高發(fā)行業(yè)較為集中

我市通勤事故從行業(yè)類型來看，建筑建材、服裝紡織、機械機電三行業(yè)占比較高，共占全部案件的59.4%，從性質來看，民營企業(yè)占比較高，私營、個體工商戶及合伙企業(yè)共占全部案件的85.7%，主要成因在于：一是工傷事故發(fā)生率與當?shù)刂饕еa(chǎn)業(yè)息息相關。南通是中國近代民族工業(yè)發(fā)祥地之一，目前形成了以輕紡為主體，機械、電子、化工、醫(yī)藥、建材、船舶、電力等相配套的現(xiàn)代工業(yè)體系，是全國船舶、精細化工、電子信息、紡織服裝等產(chǎn)品的重要出口基地。企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大，不可避免的伴生工傷事故多發(fā)，如我市特色產(chǎn)業(yè)船舶工業(yè)便有7起通勤事故。二是工作場所偏遠增加通勤事故風險。制造業(yè)、紡織業(yè)等企業(yè)一般均設立于城郊或鄉(xiāng)村，導致職工上下班的路線延長，途中的不可控因素也隨之增加。三是用人單位參保率低。在124 件單位提起訴訟的案件中，用人單位未投保為118件，占比95.2%，另外，涉建設工程的25起案件中，共有22起系違法轉包，在違法轉包案件中用人單位參保率幾乎為0。

（四）受傷職工年齡高、學歷低問題比較突出

涉及工傷的139名職工中，40歲以上的共100人，占比71.9%，其中超過法定退休年齡的竟達25人。主要特點為：一是學歷較低，工傷事故多發(fā)行業(yè)需要大量從事一線工作的體力勞動者，這些體力勞動者多來自鄉(xiāng)村，學歷較低，交通安全意識較差，受傷職工負同等責任和次要責任的共102件，占71.3%，足見職工的交通安全意識也是通勤事故多發(fā)的重要因素；二是年齡較大，年齡相對較大的職工，交通安全意識、對突發(fā)事件的應變能力均低于年輕人，導致通勤事故多于年輕人；三是男女職工比例較小，受傷的職工中男性75名，女性64名，男性略多于女性，但總體差別不大，考慮到體力勞動者以男性居多，故通勤事故的發(fā)生率受性別因素影響較小。

（五）部分用人單位存在惡意提起訴訟的可能性

雖然起訴是作為行政相對人的用人單位的法定權利，但是，無利益即無訴權，保障權利也同時意味著對權利濫用的限制，對于任何訴訟案件，都必須滿足“對司法救濟有著需要”這樣的要求或要件。事實上，部分用人單位存在惡意提起訴訟之嫌，多表現(xiàn)為：用人單位提起行政訴訟的理由大多明顯不能推翻工傷認定，用人單位窮盡勞動關系仲裁、行政復議、行政訴訟、民事訴訟等一系列程序，故意拖延賠償時間，并企圖通過行政協(xié)調達到少賠償?shù)哪康?。此類訴訟增加了職工依法獲取工傷賠償?shù)某杀荆菀讓е旅芗せ?，影響社會穩(wěn)定。

三、通勤事故認定工傷的事實因素和法律要件分析

工傷保險制度肇始于德國，1838年的普魯士已經(jīng)確立了雇主責任法，不過對員工的工傷認定和賠償條件還是很苛刻，只有勞動者無過失，雇主對工傷事故負有責任時，雇主才承擔賠償責任。從19世紀末期開始，逐漸完成了從雇主責任制向職業(yè)傷害社會保險制度的演變，并從單純的工作事故，逐漸拓寬認定工傷和視同工傷的范圍。從我國有關上下班途中法律規(guī)范的演變看，原《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》、2003年《工傷保險條例》、原勞動和社會保障部《關于實施<工傷保險條例>若干問題的意見》（勞社部函 [2004]256號）規(guī)定、2010年《工傷保險條例》先后對上下班途中的范圍和標準作了規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第六條對“上下班途中”作了列舉，主要包括：一是在合理時間內往返于工作地與住所地、經(jīng)常居住地、單位宿舍的合理路線的上下班途中；二是在合理時間內往返于工作地與配偶、父母、子女居住地的合理路線的上下班途中；三是從事屬于日常工作生活所需要的活動，且在合理時間和合理路線的上下班途中；四是在合理時間內其他合理路線的上下班途中。此外，最高法院及人社部對通勤事故認定工傷的理解和適用均作出不少解釋和復函。由于通勤事故本身極其復雜、內容極其豐富，為此需要更加復雜的法律適用方法相互配合、共同作用。

（一）關于“上下班途中”的認定

“上下班途中”屬不確定法律概念，不確定法律概念之法律功能，在于使法院能適應社會經(jīng)濟及倫理道德價值之變遷，而使法律能與時俱進，以實踐其規(guī)范功能。法院和人社部門在作出判斷時，應當根據(jù)所掌握的證據(jù)，結合以下三個因素進行綜合判斷。

1.時間因素

顧名思義，通勤事故顯然發(fā)生于上下班的時間段，但實踐中就以下幾個問題容易產(chǎn)生爭議：

一是遲到、早退發(fā)生交通事故的問題。遲到、早退對于企業(yè)而言，系單位內部對于本單位規(guī)章制度落實情況的監(jiān)督管理是否到位，對違反單位規(guī)章制度行為的監(jiān)管措施是否得力，與社會保險行政部門依照職權審查認定申請工傷認定的職工是否屬于在上下班的規(guī)定時間發(fā)生交通事故的執(zhí)法行為無關，對于職工而言，屬于違反勞動紀律的行為，應當受到勞動紀律的制約，但這種違反勞動紀律的過錯不足以導致其喪失工傷保險的資格，因為這種過錯和失去工傷保險的資格這一后果相比嚴重不合比例。遲到、早退的合理時間應當有不同的判斷標準，只要職工到了單位，即使提前數(shù)小時離開單位，也屬于下班，但如果職工“遲到”數(shù)小時，則不能簡單認為上班，而應當結合其他因素綜合判斷。

二是不固定上下班的判斷問題。對于不固定上下班時間的職工而言，認定其是否屬于上下班應當結合證據(jù)以及行業(yè)特點進行綜合判斷。如如皋市東陳鎮(zhèn)丁北磚瓦廠訴如皋人社局一案中，雖然職工張某的上下班時間一般為凌晨2點至早上8點，張某發(fā)生交通事故的時間為12時30分左右，但張某從事碼磚工作，單位對碼磚工人的上下班時間并無成文規(guī)章制度，且下班時間的早晚受工作量及工作進度等諸多因素的影響，故張某下班時間并不固定，符合工傷認定的條件。

2.路線因素

司法解釋之所以規(guī)定“合理路線”，其旨趣在于，職工上下班并不一定是直線距離，還有可能因為客觀原因繞道，是否屬于“上下班途中”應當視繞道的原因而定。對于繞道的原因，實踐中有因客觀原因（突發(fā)事件、交通堵塞、天氣惡劣等）而繞道，也有因私事而繞道等多種情形。因客觀原因繞道的，原則上要認定為“上下班途中”。而因私事而繞道的，不能一刀切，如職工在上下班途中從事屬于日常工作生活所必須的活動，且在合理時間內未改變以上下班為目的的合理路線的途中，應當視為“上下班途中”，其他原則上不宜認定為“上下班途中”。前者如接送孩子上學、去菜市場買菜等繞道，后者為下班后朋友聚會等等。當然，前述接送孩子上學、買菜、朋友聚會等只是提示性列舉，具體是否屬于日常生活必須，還是應當結合個案認定。如如東天一勞務公司訴如東人社局一案中，職工李某下班途中繞道蠶繭收購站打聽蠶繭價格的途中發(fā)生交通事故，結合當時正是蠶繭收購季節(jié)，且李某確實從事桑蠶養(yǎng)殖，因此該繞道屬于日常生活必須。又如，聚會應當區(qū)分朋友聚會和商務宴請，后者具有工作性質，下班參加商務宴請后回家途中發(fā)生交通事故屬于工傷。如孫某等訴通州區(qū)人社局一案中，死者吳某系茜莎紡織品公司職工，下班后參加聚餐，參與聚餐雖有送貨人陸某，公司老板宋某、職工吳某、俞某、黃某等人，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)不能證明聚餐與工作有關，故吳某聚餐后途中發(fā)生交通事故不屬于工傷。此外，繞道距離的長短也應作為是否上下班合理途徑的考量因素。至于繞道距離多遠才屬合理范疇，亦應以社會普遍認識為基礎加以判斷，不可一概而論。

關于非固定居所到用人單位之間的路線是否屬于“上下班途中”的問題。主要涉及兩個方面，一是用人單位提供宿舍時，“單位宿舍”不是認定“上下班途中”的唯一標準。如南通森惠公司訴通州區(qū)人社局一案中，公司為職工吳某提供了宿舍，但吳某事發(fā)當日因故回家，途中發(fā)生交通事故屬于工傷，因為對于單位宿舍和住所地，職工有選擇的權利；二是職工到節(jié)假日居住的處所途中發(fā)生事故如何處理，對于這一點，最高人民法院[2008]行他字第2號給山東省高級法院的答復已明確，即：如鄒平確系下班直接回其在濟南的住所途中受到機動車事故傷害，應當適用《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規(guī)定。

另外，路線的長短與是否“合理路線”無關。雖然傳統(tǒng)意義上的通勤都是往返于同一地區(qū)，但跨省市通勤實踐中也傾向于認定工傷，如南通眾藝建筑安裝工程公司訴通州區(qū)人社局一案中，職工葛某在眾藝公司承建的濟南某工地工作，春節(jié)放假次日，葛某從濟南乘坐火車至南通，又從南通火車站回家途中發(fā)生交通事故死亡，雖然葛某平時上下班的路線為工地至宿舍，但因春節(jié)放假的客觀情況，葛某從濟南回南通家中的途中，也應視為上下班途中。

3.目的因素

關于通勤事故目的因素的判斷，可以參考日本行政法理論中的中斷和脫離理論，日本認定上下班事故的條件是：屬于公司從業(yè)人員、目的是為到公司上班或工作結束后回家、以住宅和公司就業(yè)場所為起終點、采用合理的路線和上下班辦法且上下班途中沒有中斷和脫離現(xiàn)象。因日常生活需要而不得不中斷或脫離時，只把中斷和脫離期間不視為上下班，但回到合理路線后部分依然視為上下班：如買菜、理發(fā)、看病、選舉等公共活動、職業(yè)培訓，但上下班途中看電影、打麻將、喝酒約會等屬于日常生活所必須之外的行為，不僅該中斷或脫離期間不算上下班且之后回到上下班線路的行為也不視為上下班。如南通陳橋安樂并線織帶廠訴南通人社局一案中，職工錢某在單位辦理退工手續(xù)后，先回家取電瓶車，后去社保所辦理失業(yè)登記手續(xù)的途中發(fā)生交通事故，由于錢某辦理退工手續(xù)后已回到家中，目的已經(jīng)達到，此后再從事其他行為，不應再認定為上下班途中。

（二）關于舉證責任的分配

《工傷保險條例》第十九條第二款規(guī)定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。該規(guī)定主要是工作時間工作原因發(fā)生工傷的基本舉證責任，而通勤事故與工作原因聯(lián)系并不十分緊密，由于職工脫離了用人單位的控制，要考慮到用人單位的舉證能力，證明責任與證明標準應采取適度從緊的原則。首先，受傷職工提出工傷認定申請的，應當對其在上下班途中、在合理路線上、發(fā)生交通事故且非本人主要責任等基礎事實承擔初步的舉證責任，其次，由用人單位就上述事項不成立承擔舉證責任，且必須達到排除合理懷疑的證明標準，否則用人單位仍應承擔不利之后果。當然，由于上下班途中的情況特別復雜，舉證責任完全由職工或者用人單位承擔都有失公允，為此，人社部門必要時可以向交警部門或者有關企業(yè)和職工調查情況。

關于用人單位對職工受傷原因、時間等作出對職工有利的說明。無論基于何種原因，只要無足以推翻的相反證據(jù)的情況下，應當視為用人單位的自認。此種情形多見于職工在為交通事故理賠過程中，用人單位出具證明職工上下班的事實，如海門先鋒鞋業(yè)公司訴海門人社局一案中，先鋒鞋業(yè)公司基于交通事故理賠的需要，出具了內容為“茲有樊某，于2014年8月3日18時05分，在下班途中發(fā)生交通事故，至今未來公司上班，每月工資3000元”的《證明書》一份，后成為認定工傷的重要證據(jù)之一。

關于交警部門的調查筆錄。交警部門筆錄一般在事故發(fā)生后第一時間制作，職工一般不會考慮到工傷保險的因素而刻意作虛假陳述，其中關于是否上下班、上下班目的地的陳述相對比較可靠，而進入工傷程序后，職工可能會作出對己有利的陳述，真實性相對較弱。如南通鑫馳汽車服務公司訴海門市人社局一案中，鑫馳公司主張事故發(fā)生前一天職工楊某已口頭請假，事發(fā)當天目的地并非單位，而楊某在交警部門陳述“早上7時多點，我一個人駕駛一輛小型電動三輪車從望海臺村家里出來，準備去海門貨隆廠里上班……”，該詢問筆錄是發(fā)生事故后第一時間楊某的客觀描述，證明力較高。

（三）關于超過法定退休年齡農(nóng)民工是否適用通勤事故工傷

最高法院行政審判庭(2010)行他字第10號《關于超過法定退休年齡的進城務工農(nóng)民因工傷亡的，應否適用<工傷保險條例>請示的答復》（以下簡稱《答復》）明確，用人單位聘用的超過法定退休年齡的務工農(nóng)民，在工作時間內、因工作原因傷亡的，應當適用《工傷保險條例》的有關規(guī)定進行工傷認定。雖然最高法院《答復》內容針對的是工作時間內、因工作原因傷亡的，但《答復》針對的是特定請示事項，不可能涵蓋上述所有的認定工傷情形，但該《答復》中體現(xiàn)的超過法定退休年齡的務工農(nóng)民應當納入《工傷保險條例》保護范圍的法律適用原則對于同類情形均應予以適用。通勤事故工傷與《工傷保險條例》第14條第1項工作原因工傷屬于并列情形，沒有理由排除在《答復》的適用范圍之外。綜上，用人單位招用超過法定退休年齡且未享受養(yǎng)老保險待遇人員，在上下班途中發(fā)生非本人主要責任的交通事故，應當認定為工傷。

（四）關于單方事故是否應當認定工傷

關于單方事故應否認定工傷的問題，理論及實踐頗有爭議。就此筆者認為，之所以有學者就單方事故是否構成工傷形成爭議，在于把責任主體和責任大小混為一談。實際上，單方事故是否應當認定為工傷根本不應形成爭議，理由在于：

從法律規(guī)范的構成要件分析，通勤事故工傷的構成要件是，上下班途中、非本人主要責任、交通事故或者其他城市軌道交通等傷害。交通事故領域的單方事故則是指，不涉及第三方人員傷（亡）或財物損失的單方交通事故，即碰撞外界物體，自身車輛損壞，但外界物體無損壞或者無需賠償。單方事故亦屬交通事故的一種，《工傷保險條例》對交通事故的類型并未作限制性規(guī)定，僅僅是對責任的大小進行了劃分，沒有理由將單方事故劃入工傷認定范圍之外。因此，對于發(fā)生單方事故的，還是應當回歸到認定受傷職工是否存在“非本人主要責任”的情形，而不應糾結于是單方事故還是雙方或多方事故。如南通邁騰新能源科技有限公司訴南通人社局一案中，職工黃某下班途中撞上被臺風刮到的樹干，交警部門認定黃某無責任，故黃某的事故屬于工傷。需要注意的是，2017年初，眾多微信公眾號盛傳的《人社部推薦的經(jīng)典工傷認定案例（單方事故不認工傷）》，該文主要內容是，人社部作出人社工險便函[2016]13號函，向各級人社部門推薦蘇州中院（2015）蘇中行終字第00372號行政判決，該判決認可了太倉市人社局對葉某單方事故不予認定工傷的決定。該文章被眾多學者和人社部門工作人員解讀為“單方事故不認工傷”。筆者認為，蘇州中院的判決明確了爭議焦點在于“葉某是否受到非本人主要責任交通事故傷害”，同時，認定葉某對“事故承擔全部責任”，因此不屬于工傷，法院仍是從事故責任的角度，而非事故性質的角度作出判決。因此，微信公眾號實際上存在斷章取義之嫌，系對法院判決的誤讀。

（五）關于交通事故責任無法查清的處理

《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定了認定是否存在 “本人主要責任”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。前述法律文書不存在或者內容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據(jù)依法進行審查。該條規(guī)定明確了兩個原則，即人社部門有權在交警部門對交通事故責任無法查清時對受傷職工是否存在“本人主要責任”進行認定，以及事故責任認定書并非無條件適用，有可能被推翻。

在窮盡調查手段仍無法確定事故責任的情況下，應當按照保障受傷勞動者救濟與補償優(yōu)先的立法目的，作出有利于勞動者的推斷。況且，《工傷保險條例》規(guī)定非本人主要責任，即是將受傷職工負主要責任、全部責任的交通事故排除在工傷之外，其余包括同等責任、次要責任、無責任及事故成因無法查清的交通事故，均不在排除之列，都應視為屬于非本人主要責任的交通事故。如林某、顧某訴南通人社局一案中，因交警部門對林某、顧某之子在上班途中發(fā)生的交通事故未作出責任認定，人社局不予認定工傷，法院基于前述理論認為，在沒有充足的證據(jù)證明林某、顧某之子應負事故主要以上責任的情況下，應視為非其本人主要責任，并認定為工傷，遂撤銷了南通人社局的不予認定工傷決定。

四、對預防和減少我市通勤事故工傷、妥善化解工傷糾紛的建議

預防和減少工傷事故，切實維護受傷職工的基本權益是一個系統(tǒng)工程，不僅需要人社部門及法院就是否屬于工傷作出及時而準確的認定和判決，還有賴于全社會的參與，尤其是用人單位和職工在繳納工傷保險、加強安全防護、提高交通安全意識等方面承擔各自的責任和義務，為此，筆者提出以下建議。

（一）認定工傷過程中體現(xiàn)適度向勞動者傾斜的原則

傾斜保護原則已成為國際通行的工傷保險制度的基本原則之一，工傷保險畢竟不同于商業(yè)保險，其本質上是一種社會保障，工傷保險的立法目的核心要義在于工傷救濟與補償，保障因工作受到傷害的勞動者救濟與補償優(yōu)先。國家的基本權利保護義務體現(xiàn)要求國家通過提供人民生存的必要條件，減輕人民在面臨疾病、年老、事故和失業(yè)等的經(jīng)濟困境，并實現(xiàn)國家對人民的生存照顧。工傷認定中的傾斜保護原則具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是法律條款適用以勞動者為出發(fā)點。正如黃學賢教授所言，“途中工傷”條款是一個內涵和外延極具不確定性的法律概念，從積極方面而言，其不確定不僅能夠較好地適應復雜多變的客觀情況，從而增強了法律適用的生命力，而且給予有關部門自由裁量權，使其準確靈活地適用行政法律規(guī)范。對于事實認定和法律適用方面存有爭議的案件，在作出最終抉擇時，應當以對勞動者的傾斜保護作為出發(fā)點。如果勞動保障規(guī)范的內容因其抽象性和模糊性而有多種解釋結論時，則應作有利于保護基本權利的解釋，而不是相反；當出現(xiàn)基本權利中的社會保障權與其他基本權相沖突時，則優(yōu)先保護社會保障權。當然，這里適度傾斜并非無原則的，不能因強調保護弱勢群體利益，而對用人單位科以過分的責任或義務，使用類推或目的性擴張應當保持謹慎。

二是依法開展行政協(xié)調。對工傷行政案件進行協(xié)調應當堅持公平原則，不能因行政協(xié)調而迫使受傷職工在賠償金額上作過多的讓步，使用人單位獲益，形成不良訴訟導向。實踐中，確實存在職工維權周期長、經(jīng)濟下行企業(yè)隨時可能倒閉、法院執(zhí)行難等諸多因素，有時職工不得不在賠償金額上作出一定讓步而及時取得實際的賠償，因此，協(xié)調的過程需要法官的智慧。此外，律師、法律工作者應當承擔化解社會矛盾的職責，對明顯敗訴的案件，多做息訴工作，并建議用人單位通過非訴渠道解決。

三是法院和人社部門構建交流機制，共同解決法律難題。工傷認定作為一種行政確認行為，與法院的裁判均具有裁決的性質，因此，通過人社部門和法院對事實認定和法律適用以及其他前瞻性問題定期研討，逐步形成相對統(tǒng)一、規(guī)范的傾向性意見，有助于及時解決工傷爭議，同時給用人單位及職工合理的預期。通過開展庭審觀摩活動，組織部分工傷高風險企業(yè)的管理人員和職工，旁聽法院審理的工傷案件，切實體會提高安全生產(chǎn)制度和交通安全意識的重要性。

（二）簡化工傷認定和訴訟程序，縮短職工維權周期

目前我國工傷責任認定程序太過繁瑣，據(jù)相關法律、法規(guī)之規(guī)定，一個工傷認定案走完全部程序需要13個步驟。即使不經(jīng)勞動關系仲裁或訴訟，也需要10個步驟，一旦涉及第三人侵權，勞動者為了獲得賠償而走完全部工傷認定程序則需要21個步驟。復雜的程序極大的增加了受傷職工維權的成本，間接制造社會不穩(wěn)定因素。雖然以違反法定程序為代價縮短工傷程序斷不可行，但人社部門及法院完全可以通過技術性處理，實現(xiàn)工傷程序的快認、快審、快結。

一是縮短工傷認定流程。人社部門應在受理窗口切實履行“教示義務”，對工傷認定申請的條件、材料、辦事期限等作充分告知，盡可能實現(xiàn)一站式辦理，減少申請人麻煩，縮短事實清楚、爭議不大的工傷認定辦理期限，主動就相關事實進行調查，減少受傷職工舉證成本。

二是適用簡易程序審理工傷確認案件。推進對事實清楚、爭議不大的工傷行政確認案件的簡易程序審理，促進案件快審快結。有觀點建議將工傷認定的行政訴訟程序和工傷賠償?shù)拿袷略V訟程序在某些方面予以合并，在行政訴訟中吸收民庭法官，待工傷責任確定后一并解決民事賠償問題。這有待司法實踐中的嘗試和探索。

三是慎重處理工傷程序違法的行政案件。行政訴訟法第七十條雖然規(guī)定了行政行為違反法定程序的應當撤銷，但是，工傷糾紛更多的體現(xiàn)為受傷職工和用人單位之間的爭議，對于結論正確而程序違法的案件，一般不會對相對人的權益產(chǎn)生較大影響，反之，如行政行為因程序違法而被撤銷，勢必重走一遍行政程序及訴訟程序，拉長受傷職工維權周期。因此，并非實體正義優(yōu)于程序正義，而僅僅基于利益衡量的選擇，法院應慎重處理程序違法的工傷案件。

（三）用人單位建立有效制度切實承擔責任，減少通勤事故工傷的風險和成本

雖然職工上下班途中脫離了用人單位的控制，表面看用人單位對交通事故束手無策、難以預期，但用人單位可采取以下措施，降低通勤事故工傷發(fā)生后的責任和成本。

一是切實承擔工傷賠償責任。用人單位在發(fā)生工傷事故后，應當主動承擔起工傷賠償責任，而不應試圖通過走程序達到拖時間的目的，隨著勞動者平均工資逐年上升，用人單位拖時間只能得不償失。二是提高工傷保險參保率。對于“上下班途中”的寬松認定逐漸得到行政機關和司法機關的認同，其深層次的價值目標在于激勵和督促更多的企業(yè)購買工傷保險，實現(xiàn)工傷保險廣覆蓋。購買工傷保險是用人單位的法定義務，同時也可以降低用人單位的運行風險，還能營造良好生產(chǎn)經(jīng)營秩序，增強用人單位凝聚力。三是履行嚴格的請假制度。用人單位應形成請假規(guī)章制度，包括請年休假和平時有事請假，都必須書寫書面的請假條，一旦發(fā)生交通事故，有利于明確用人單位和職工之間的責任。四是合理安排加班時間。用人單位在生產(chǎn)或者銷售旺季安排職工加班加點時，應考慮職工身體承受能力，否則在連續(xù)疲勞工作的情況下，職工下班途中很容易發(fā)生交通事故。

需要關注的是，雖然建筑法明確禁止違法轉包，但實踐中，建筑企業(yè)違法轉包已成為了“潛規(guī)則”，這與當下的整個社會環(huán)境有關，短時間內不可能發(fā)生變化，諸如要求建筑企業(yè)為所有工人繳納工傷保險，或者禁止非法轉包的建議，顯然不切實際。目前多有建筑企業(yè)為建筑工人購買建筑工人購買人身意外傷害保險，一方面降低了企業(yè)成本，另一方面對職工發(fā)生工傷后提供了一定保障，是現(xiàn)階段可以推廣的權宜之計。

（四）加強對電動自行車從生產(chǎn)到通行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理

雖然電動自行車憑借其便捷、環(huán)保、經(jīng)濟以及操控簡單的特性成為眾多民眾、尤其是中低收入者首選的出行方式。然而，電動自行車的普及，也引發(fā)了一系列問題，對“電動車亂象”的治理，涉及標準修訂、生產(chǎn)管理、銷售管理和通行管理等多個環(huán)節(jié)，它們環(huán)環(huán)相扣，共同組合成一個完整的管理“鏈條”。第一，標準修訂環(huán)節(jié)，應當加快推進對現(xiàn)行國標的修訂進程，重點是在最高設計時速和整車質量方面做出放寬，同時通過引入超速斷電技術，確保電動自行車產(chǎn)品的速度要求獲得遵守；第二，生產(chǎn)管理和銷售管理環(huán)節(jié)，實行動態(tài)的產(chǎn)品目錄管理，只有列入目錄的產(chǎn)品方可銷售和上路。，明確產(chǎn)品缺陷責任，對不達標的車輛在道路上引發(fā)交通事故，造成人身和財產(chǎn)損失的，生產(chǎn)企業(yè)和銷售者應當承擔相應責任。督促廠商對不達標產(chǎn)品采取補救性措施。第三，通行管理環(huán)節(jié)，出臺具體的通行規(guī)則，強制佩戴安全頭盔，交警部門加大對電動自行車闖紅燈、逆行等行為的查處力度等。

（注釋略）

編輯：金保陽 審核：楊德華 主編：高鴻