作者信息：

劉繼華：中規(guī)院（北京）公司規(guī)劃二所所長(zhǎng)

胡章：中規(guī)院（北京）公司規(guī)劃二所高級(jí)規(guī)劃師

王新峰：中規(guī)院（北京）公司規(guī)劃二所副所長(zhǎng)

本文刊發(fā)在《規(guī)劃師》2017第12期，感謝作者授權(quán)發(fā)布。

引 言

城市總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“總規(guī)”)改革一直是學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)，在近期的相關(guān)研究中，基于明晰中央和地方政府事權(quán)的“編審督”制度聯(lián)動(dòng)改革逐漸成為研究熱點(diǎn)。例如，石楠提出，總規(guī)應(yīng)該是政策性的，政策性的核心是協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，首當(dāng)其沖的便是中央與地方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)；趙燕菁提出，根據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)，將總規(guī)分為國(guó)家、省和地方三個(gè)部分，分別由中央政府、省政府和地方政府審批；鄭德高提出，總規(guī)減負(fù)不能完全解決當(dāng)前的困境，其改革核心是明晰事權(quán)邊界，涉及中央事權(quán)的規(guī)劃需上報(bào)中央政府審批；楊保軍提出，新版總規(guī)編審辦法改革的一個(gè)重點(diǎn)方向就是明晰規(guī)劃法理、尊重政府事權(quán)，要管住城市發(fā)展的底線，合理把控剛性控制的邊界，區(qū)分不同規(guī)劃層次、不同城市地區(qū)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的表達(dá)深度和表達(dá)方式等。

2016年9月在全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出了推動(dòng)總規(guī)“編審督”制度系統(tǒng)改革的思路和要求，并發(fā)布了《關(guān)于改革創(chuàng)新城市總體規(guī)劃工作方案的說明》以及“編審督”方面管理辦法修改的征求意見稿。相關(guān)會(huì)議文件順應(yīng)了改革要求、指明了改革方向，但要盡快落地并轉(zhuǎn)化為正式的管理要求，還需要各地在新一版總規(guī)編制過程中進(jìn)行探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。成都作為較早啟動(dòng)總規(guī)編制改革的試點(diǎn)城市，在新一版總規(guī)修編中，按照會(huì)議精神，著力探討了新理念下總規(guī)編制重點(diǎn)的調(diào)整，明晰規(guī)劃管理事權(quán)的成果編制創(chuàng)新，本文將以《成都市城市總體規(guī)劃(2016—2035年)》為例，詳細(xì)介紹成都所做的探索。

1 總規(guī)“編審督”制度改革的背景和意義

1.1 “編審督”制度改革的必要性

我國(guó)總規(guī)制度建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，至今仍延續(xù)著很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，表現(xiàn)為編制層次較多、技術(shù)內(nèi)容繁雜，強(qiáng)調(diào)詳細(xì)的藍(lán)圖式布局、系統(tǒng)全面的技術(shù)細(xì)節(jié)，規(guī)劃編制與規(guī)劃審批、規(guī)劃管理、規(guī)劃實(shí)施等過程脫節(jié)。過多的編制內(nèi)容疊加上繁雜的修改申請(qǐng)、技術(shù)論證和征求意見程序，使總規(guī)編審的周期十分漫長(zhǎng)，部分由國(guó)務(wù)院審批的總規(guī)的編審周期竟達(dá)10年以上。當(dāng)前規(guī)劃督察的主要手段是按照總規(guī)確定的強(qiáng)制性內(nèi)容“按圖索驥”，這就要求以指導(dǎo)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略為主要目標(biāo)的總規(guī)必須一次性達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)的落地深度。按《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，對(duì)于總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整，必須報(bào)原審批機(jī)關(guān)同意，并重啟周期漫長(zhǎng)的修編程序。“編審督”的整個(gè)過程事實(shí)上已經(jīng)“結(jié)成”了一個(gè)互相制衡、難以解開的“死結(jié)”。

實(shí)踐中，地方政府對(duì)于總規(guī)的重視程度越來越高，但為了規(guī)避編審程序和督察風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了很多不合理的做法。例如，有的城市高度重視總規(guī)編制的深度，使之成為匯總控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的大拼盤，忽視了總規(guī)戰(zhàn)略引領(lǐng)的作用，造成城市布局的碎片化；有的城市規(guī)劃過期也不提出修編申請(qǐng)，或者總規(guī)一直處于動(dòng)態(tài)編制過程中卻遲遲不提交審批，通過專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃等方式“架空”或替代總規(guī)，嚴(yán)重影響了總規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在對(duì)管理事權(quán)缺乏合理界定以及對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)機(jī)制缺乏合理設(shè)計(jì)的情況下，過于龐雜的編制要求、過于僵化的審批機(jī)制和過于剛性的督察機(jī)制，事實(shí)上已經(jīng)封死了總規(guī)由藍(lán)圖式規(guī)劃向政策性規(guī)劃改革創(chuàng)新的路徑。

1.2 “編審督”制度改革的緊迫性

中共中央十八屆三中全會(huì)提出，要全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨后，中央對(duì)城鎮(zhèn)化、城市工作和生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列的戰(zhàn)略部署和任務(wù)要求，建立國(guó)家空間規(guī)劃體系、推進(jìn)規(guī)劃體制改革的要求越來越緊迫，也越來越具體。加快推進(jìn)總規(guī)“編審督”制度系統(tǒng)改革，既是破解當(dāng)前城市規(guī)劃突出問題的現(xiàn)實(shí)需要，更是建立我國(guó)空間規(guī)劃體系的必然要求。目前，國(guó)務(wù)院審批的2020年總規(guī)即將到期，全國(guó)新一輪總規(guī)編制工作正在陸續(xù)啟動(dòng)，必須加快推動(dòng)總規(guī)編制、審查審批和實(shí)施監(jiān)督等方面的系統(tǒng)性改革。

根據(jù)2016年全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會(huì)明確的“編審督”制度系統(tǒng)改革思路和原則，各地在新一版總規(guī)編制中積極探索和創(chuàng)新。例如，上海在新一版總規(guī)中提出了“1+3”的成果框架，強(qiáng)調(diào)總規(guī)向戰(zhàn)略性和結(jié)構(gòu)性層面的轉(zhuǎn)型；北京在新一版總規(guī)中圍繞明晰“四個(gè)中心”的戰(zhàn)略定位，強(qiáng)調(diào)非首都功能的疏解，強(qiáng)調(diào)對(duì)大城市病問題的綜合治理，凸顯了總規(guī)的操作性和政策性。然而，既有的實(shí)踐雖探索了規(guī)劃改革的方向，但更多還局限在規(guī)劃編制領(lǐng)域，無法涉及“編審督”制度聯(lián)動(dòng)改革的全局性設(shè)計(jì)。隨著各地現(xiàn)行總規(guī)即將到期，制度改革和設(shè)計(jì)的窗口期即將關(guān)閉，如果不能在新一版總規(guī)審批前完成相關(guān)制度設(shè)計(jì)和調(diào)整，總規(guī)將不僅失去解決當(dāng)前突出問題的重要機(jī)會(huì)，還有可能錯(cuò)過在國(guó)家空間規(guī)劃體系改革創(chuàng)新中發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值的歷史機(jī)遇。

2 總規(guī)“編審督”制度改革的思路和重點(diǎn)

2.1 規(guī)劃編制內(nèi)容的優(yōu)化

根據(jù)現(xiàn)行總規(guī)編制辦法的要求，規(guī)劃編制的工作內(nèi)容繁雜、空間層次較多、專項(xiàng)規(guī)劃和用地布局要求十分具體。《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法(征求意見稿)》對(duì)以上工作要求進(jìn)行了較大調(diào)整，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

① 改進(jìn)規(guī)劃編制理念和方法。按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，通過明確規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和空間管控要求，落實(shí)以人為本、尊重自然、傳承歷史等規(guī)劃理念。

② 突出規(guī)劃編制重點(diǎn)。重點(diǎn)圍繞強(qiáng)化總規(guī)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線控制作用，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局和要素配置，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多規(guī)合一，使總規(guī)真正成為落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段。

③ 明晰規(guī)劃事權(quán)，加強(qiáng)規(guī)劃“編審督”的銜接。通過明晰政府與市場(chǎng)的邊界、中央與地方政府的事權(quán)邊界，調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃編制內(nèi)容，改變強(qiáng)制性內(nèi)容的表達(dá)方式，加強(qiáng)規(guī)劃審批與監(jiān)管的有效銜接，使總規(guī)成為統(tǒng)籌各類發(fā)展空間需求和優(yōu)化資源配置的平臺(tái)。此外，該征求意見稿還明確了規(guī)劃層次、空間規(guī)劃、指標(biāo)體系和成果框架等具體要求，體現(xiàn)了總規(guī)戰(zhàn)略地位的提升，符合新理念新要求的編制改革要求。但在明晰規(guī)劃事權(quán)方面，只提出了要區(qū)分總規(guī)層面表達(dá)的內(nèi)容和下位規(guī)劃落實(shí)的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的指標(biāo)量化和分解落實(shí)，對(duì)于如何進(jìn)行內(nèi)容區(qū)分和事權(quán)界定并沒有給出明確的指導(dǎo)意見。

2.2 規(guī)劃審查方式的調(diào)整

《城市總體規(guī)劃審查和修改工作規(guī)則(征求意見稿)》，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，提高總規(guī)審查和審批效率的要求，提出的改革內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：

① 按管理事權(quán)明確審查重點(diǎn)。按照中央和地方各級(jí)政府的規(guī)劃事權(quán)，分級(jí)把握審查審批的重點(diǎn)，中央政府重點(diǎn)把握涉及城市全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，減少對(duì)具體建設(shè)、具體項(xiàng)目的規(guī)定。

② 簡(jiǎn)化和規(guī)范審查程序，提高審查審批效率。要精簡(jiǎn)前期工作和審查程序，改進(jìn)部門聯(lián)席會(huì)議審查方式，明確相關(guān)部門審查程序和時(shí)限要求。

③ 區(qū)分強(qiáng)制性內(nèi)容的修改和非強(qiáng)制性內(nèi)容的修改。強(qiáng)化對(duì)修改強(qiáng)制性內(nèi)容的審查，簡(jiǎn)化修改非強(qiáng)制性內(nèi)容的審查，給予地方更大的自主權(quán)。

該征求意見稿對(duì)簡(jiǎn)化審查審批程序、改進(jìn)部級(jí)聯(lián)席會(huì)制度做出了較大的改進(jìn)，但筆者認(rèn)為還存在三個(gè)方面的不足：

① 與編審辦法征求意見稿一樣，對(duì)于規(guī)劃管理事權(quán)的區(qū)分和界定不夠具體，過于原則性的要求難以轉(zhuǎn)化為具體的操作手段。

② 繼續(xù)以是否調(diào)整強(qiáng)制性內(nèi)容作為是否簡(jiǎn)化修改程序的前提條件，事實(shí)上這并沒有達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目的，因?yàn)榘凑招碌木帉忁k法，強(qiáng)制性內(nèi)容的廣度和深度都大幅度增加了，很多強(qiáng)制性內(nèi)容要達(dá)到落地的精度，若非涉及到強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整，地方政府基本上不會(huì)提出調(diào)整規(guī)劃的請(qǐng)求。

③ 對(duì)于建立并逐步完善總規(guī)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制考慮不足。總規(guī)審批的本質(zhì)是上級(jí)政府對(duì)城市政府的行政許可，體現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)城市政府和市場(chǎng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)層面上的管制，考慮到我國(guó)各地城市千差萬別的發(fā)展實(shí)際和發(fā)展環(huán)境，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編審過程中給予地方更大的自主權(quán)。

2.3 規(guī)劃督察重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

在規(guī)劃監(jiān)管和督察方面，《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督檢查工作辦法(征求意見稿)》提出的主要內(nèi)容包括：

① 明確規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管形式和監(jiān)管重點(diǎn)，將第三方開展的總規(guī)實(shí)施評(píng)估與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部實(shí)施的督察相結(jié)合。

② 建立規(guī)劃評(píng)估公開制度，開展年度評(píng)估和五年階段評(píng)估，與政府績(jī)效考核和人大監(jiān)督工作相結(jié)合，并定期向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。

③ 建立上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查制度，將結(jié)構(gòu)性空間布局要求、下位規(guī)劃制定及歷史文化保護(hù)要求等作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部派駐督察員等監(jiān)督檢查的工作重點(diǎn)。

該征求意見稿對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作內(nèi)容表述較多，建立了規(guī)劃評(píng)估與實(shí)施督察的結(jié)合機(jī)制，但對(duì)于如何改變目前督察“越位”和“缺位”的狀況，如何調(diào)整“過于剛性、按圖索驥”的督察方式，如何落實(shí)“彈性內(nèi)容可引導(dǎo)、可調(diào)控”的改革要求沒有做出回應(yīng)；同時(shí)，也沒有對(duì)應(yīng)《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法(征求意見稿)》和《城市總體規(guī)劃審查和修改工作規(guī)則(征求意見稿)》中界定規(guī)劃事權(quán)的要求，明確各級(jí)政府的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管方式，也沒有提出如何發(fā)揮人大、媒體的監(jiān)督作用，特別是突出公眾參與作用，建立多層級(jí)、立體式實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。

按照“編審督”聯(lián)動(dòng)改革的要求，中央政府應(yīng)著力于對(duì)總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)和傳導(dǎo)過程的督察，重點(diǎn)督察總規(guī)與詳細(xì)規(guī)劃的銜接是否有效貫徹總規(guī)要求；應(yīng)完善多渠道監(jiān)督機(jī)制，明確各層級(jí)政府的規(guī)劃管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)各層級(jí)政府履行監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)督檢查；對(duì)于非審批部門監(jiān)管的強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)賦予地方政府合理優(yōu)化調(diào)整、動(dòng)態(tài)增補(bǔ)的職權(quán)，并通過公開公示、審批備案制度予以確認(rèn)，完善強(qiáng)制性內(nèi)容編制、審批、監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為總規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立創(chuàng)造條件。

2.4 “編審督”管理制度的聯(lián)動(dòng)調(diào)整

總規(guī)“編審督”制度聯(lián)動(dòng)改革的前提是相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的聯(lián)動(dòng)調(diào)整。按照改革思路，既要強(qiáng)化總規(guī)的嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、底線控制，又要提升總規(guī)的適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)事權(quán)明晰、剛彈結(jié)合。加強(qiáng)總規(guī)的嚴(yán)肅性，需要提高強(qiáng)制性內(nèi)容的約束力；而提升總規(guī)的適應(yīng)性，則需要重點(diǎn)解決強(qiáng)制性內(nèi)容剛性過剛、彈性不足的問題?？梢姡瑥?qiáng)制性內(nèi)容事權(quán)的合理界定和把握是決定總規(guī)“編審督”制度改革的關(guān)鍵所在。而目前提出的管理辦法征求意見稿缺少對(duì)于強(qiáng)制性內(nèi)容管理事權(quán)分級(jí)的具體意見，也沒有改變目前規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整的審查程序和實(shí)施監(jiān)管要求，“簡(jiǎn)政放權(quán)”“按事權(quán)明確審查重點(diǎn)”“誰審批、誰監(jiān)管、誰有權(quán)同意修改”等改革思路仍沒有落實(shí)到位。

為更好地推進(jìn)改革，需要總規(guī)編制、審查審批、批后監(jiān)管等部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)相應(yīng)制度和程序設(shè)計(jì)；需要同步推進(jìn)總規(guī)信息平臺(tái)的建立，整合規(guī)劃、審批、開發(fā)和督察等數(shù)據(jù)信息，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃編制、審批和管理信息化平臺(tái)；需要建立常態(tài)化的總規(guī)聯(lián)合評(píng)估和審查工作機(jī)制，針對(duì)問題聯(lián)合施策，為科學(xué)編制規(guī)劃和調(diào)整管理要求提供依據(jù)。

3 成都總規(guī)落實(shí)改革要求的編制探索

成都新一版總規(guī)編制工作不局限于上述各管理辦法征求意見稿的要求，而是結(jié)合成都作為特大中心城市的特點(diǎn)和管理需要，按照“編審督”制度聯(lián)動(dòng)改革的要求圍繞三個(gè)方面展開探索：

① 搭建政策導(dǎo)向的目標(biāo)框架體系，推動(dòng)總規(guī)戰(zhàn)略引領(lǐng)地位的提升；

② 按照綠色發(fā)展要求，明確城市發(fā)展的剛性約束條件，強(qiáng)化總規(guī)的底線管控作用；

③ 明晰規(guī)劃管理事權(quán)，對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容管理層級(jí)進(jìn)行細(xì)分，搭建權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的管理框架。

3.1 聚焦目標(biāo)框架，提升總規(guī)的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位

基于國(guó)家戰(zhàn)略要求和城市發(fā)展階段特征，規(guī)劃提出以建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市為目標(biāo)，重點(diǎn)增強(qiáng)成都的西部經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和綜合交通通信樞紐的六大核心職能，提升成都的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，支撐城市遠(yuǎn)景向繁榮、幸福、可持續(xù)發(fā)展的世界城市目標(biāo)邁進(jìn)。圍繞目標(biāo)定位，規(guī)劃制定了國(guó)際開放、創(chuàng)新引領(lǐng)、生態(tài)集約、便捷高效、幸福宜居和文化包容六個(gè)方面的目標(biāo)內(nèi)涵要求，以目標(biāo)為引領(lǐng)，建立了目標(biāo)—戰(zhàn)略—舉措—指標(biāo)的政策性目標(biāo)框架體系(圖1)，強(qiáng)化總規(guī)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。圍繞著推進(jìn)雙向開放、強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)、建設(shè)洲際樞紐、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、打造宜居天府和提升文化魅力六方面戰(zhàn)略舉措，形成圍繞目標(biāo)內(nèi)涵、戰(zhàn)略舉措的分階段目標(biāo)指標(biāo)考核體系，推動(dòng)目標(biāo)框架體系成為指引成都發(fā)展的總綱領(lǐng)。

圖1 目標(biāo)—戰(zhàn)略—舉措—指標(biāo)框架示例圖

例如，圍繞著從休閑之都到宜居天府這一戰(zhàn)略，規(guī)劃提出以水環(huán)境治理和大氣治理為核心改善宜居環(huán)境品質(zhì)、圍繞人才引進(jìn)和人口結(jié)構(gòu)變化完善住房和公共服務(wù)體系等系列策略。其中，在大氣環(huán)境治理行動(dòng)計(jì)劃方面，提出在中心城區(qū)劃定六條一級(jí)通風(fēng)廊道和若干條二級(jí)通風(fēng)廊道(圖2)，明確管控邊界，制定管控措施，并細(xì)化落實(shí)到分區(qū)指引，以指導(dǎo)下位規(guī)劃落實(shí)；同時(shí)，針對(duì)該行動(dòng)提出了系列考核指標(biāo)，如環(huán)境控制質(zhì)量?jī)?yōu)良率從現(xiàn)狀的58.6％提高到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；全市PM2.5濃度要從現(xiàn)狀的64ug/m3下降到35ug/m3。

3.2 限定發(fā)展前提，強(qiáng)化總規(guī)的底線管控作用

針對(duì)近年來成都在快速城鎮(zhèn)化過程中累積的人口不斷膨脹、用地低效拓展、生態(tài)體系侵蝕退化及環(huán)境質(zhì)量改善壓力加大等突出問題，規(guī)劃堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，以成都資源本底環(huán)境的短板作為約束城市發(fā)展的前提條件，明確了“四定”的發(fā)展前提。其中，“以水定人”是選取多要素綜合評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力，最終確定以水環(huán)境短板為約束性門檻，限定常住人口規(guī)模上限和建設(shè)用地規(guī)模上限；“以能定業(yè)”是基于資源環(huán)境稟賦和能源結(jié)構(gòu)特征，確定成都應(yīng)當(dāng)以服務(wù)業(yè)高級(jí)化和制造業(yè)高端化為發(fā)展方向，進(jìn)而限定產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單；“以底定城”是根據(jù)全域的用地條件適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，劃定生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間底線，推動(dòng)城市發(fā)展方向調(diào)整和城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化；“以氣定形”是強(qiáng)調(diào)大氣通風(fēng)環(huán)境對(duì)發(fā)展布局和建設(shè)形態(tài)的約束力，結(jié)合城市通風(fēng)環(huán)境與熱島效應(yīng)的改善要求，劃定兩級(jí)通風(fēng)廊道控制線，制定廊道內(nèi)的用地發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、建筑高度及建筑形態(tài)等管控要求。

例如，按照“以底定城”的原則，規(guī)劃基于成都市域資源稟賦特征，以交通和功能組織網(wǎng)絡(luò)調(diào)整為切入點(diǎn)，打破圈層式布局模式，提出“東進(jìn)、南拓、北改、西控、中優(yōu)”的全域空間策略分區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間格局的調(diào)整，并制定五個(gè)分區(qū)的規(guī)劃導(dǎo)則以及各個(gè)區(qū)縣的規(guī)劃指引，推動(dòng)底線管控的向下貫徹(圖3)。其中，在“西控”地區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)高敏感地區(qū)和都江堰精華灌區(qū)，嚴(yán)控城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)類型，建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)；規(guī)劃期末，“西控”地區(qū)生態(tài)紅線面積應(yīng)占全市95％以上，城市建設(shè)用地應(yīng)比上輪規(guī)劃減量20％左右(過程稿的要求)；制定負(fù)面清單，逐步退出與資源稟賦不協(xié)調(diào)的污染型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)發(fā)展綠色科技產(chǎn)業(yè)。以郫都區(qū)為例，屬于“西控”范圍內(nèi)的城市建設(shè)用地比上輪衛(wèi)星城總規(guī)縮減20％，縮減后郫都區(qū)(繞城高速公路外)城市建設(shè)用地規(guī)模由102km2下降到95km2。

圖2 成都市中心城區(qū)大氣通風(fēng)廊道規(guī)劃圖

圖3-1 “以底定城”原則自上而下貫徹路徑示意——郫都區(qū)規(guī)劃指引圖

圖3-2 “以底定城”原則自上而下貫徹路徑示意——市域底線管控圖

圖3-3 “以底定城”原則自上而下貫徹路徑示意——市域空間策略分區(qū)圖

圖3-4 “以底定城”原則自上而下貫徹路徑示意——西控地區(qū)生態(tài)管控圖

3.3 明晰規(guī)劃事權(quán)，搭建權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的管理框架

結(jié)合國(guó)內(nèi)相關(guān)研究，規(guī)劃管理事權(quán)劃分的共識(shí)是中央政府應(yīng)重點(diǎn)把握涉及全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略要求等內(nèi)容，省級(jí)政府應(yīng)著力統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)和資源環(huán)境監(jiān)管等內(nèi)容，地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)具體的公共服務(wù)供給和建設(shè)用地布局等內(nèi)容。在《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法(征求意見稿)》中，規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容在現(xiàn)行總規(guī)編審辦法規(guī)定的建設(shè)用地規(guī)模、城市四線等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，新增了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、核心約束性指標(biāo)和生態(tài)隔離地區(qū)管理要求等內(nèi)容，同時(shí)中心城區(qū)要覆蓋市區(qū)所有的新城區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，強(qiáng)制性內(nèi)容的深度和廣度都有所增加。

成都新一版總規(guī)編制按照改革要求對(duì)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行了事權(quán)細(xì)分，中央政府事權(quán)的強(qiáng)制性內(nèi)容主要包括規(guī)劃區(qū)范圍、城市建設(shè)用地規(guī)模、總規(guī)核心約束性指標(biāo)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)紅線及管控要求、各專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和配置標(biāo)準(zhǔn)等；省級(jí)政府事權(quán)的強(qiáng)制性內(nèi)容主要包括區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域生態(tài)廊道管理要求等；市級(jí)政府事權(quán)的強(qiáng)制性內(nèi)容主要包括城市公共服務(wù)設(shè)施用地布局、交通和基礎(chǔ)設(shè)施布局、城市特色和城市風(fēng)貌、近期建設(shè)規(guī)劃等。

規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城市四線等空間邊界類強(qiáng)制性內(nèi)容，難以簡(jiǎn)單地界定為國(guó)家級(jí)、省級(jí)或者市級(jí)事權(quán)，需要根據(jù)管控對(duì)象級(jí)別、規(guī)模、作用和影響的不同探索性地進(jìn)行分級(jí)界定(表1)。例如，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方面，規(guī)劃將需要上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界列入國(guó)家級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容；將由省人民政府審批總規(guī)的設(shè)市城市的開發(fā)邊界列入省級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容；將由市人民政府審批城鎮(zhèn)總規(guī)的縣城、鎮(zhèn)的開發(fā)邊界列入市級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容。在城市綠線方面，規(guī)劃將主要河道兩側(cè)綠地及5hm2以上的大型綠地等系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性綠地的綠線列入國(guó)家級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容，將2～5hm2的塊狀綠地等城市綠線列入省級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容，將2hm2以下的塊狀綠地的城市綠線列入市級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容。在城市藍(lán)線方面，規(guī)劃將都江堰精華灌區(qū)涉及河道以及城市內(nèi)重要湖泊等藍(lán)線列入國(guó)家級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容(圖4)，將其他省管河道藍(lán)線列入省級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容，將省管河道以下藍(lán)線列入市級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容。

圖4 成都市中心城區(qū)國(guó)家級(jí)管控五線圖

依據(jù)以上強(qiáng)制性內(nèi)容管理層級(jí)劃分，項(xiàng)目組建議將強(qiáng)制性內(nèi)容劃分為國(guó)家級(jí)管控、省級(jí)管控和市級(jí)管控三類，按照“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的原則，明確相應(yīng)層級(jí)強(qiáng)制性內(nèi)容的管理職責(zé)，包括審批權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)和調(diào)整權(quán)。按照由誰審批，則由誰監(jiān)督管理、由誰負(fù)責(zé)調(diào)整審批的管理規(guī)則，項(xiàng)目組提出國(guó)家級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)劃主管部門進(jìn)行管理和督察，其修改應(yīng)上報(bào)原總規(guī)審批機(jī)關(guān)審批同意，并通過重啟總規(guī)修編程序來實(shí)現(xiàn)；省級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)由省級(jí)政府進(jìn)行管理和督察，其修改應(yīng)上報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案；市級(jí)管控強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)由市人大進(jìn)行管理和督察，其修改應(yīng)報(bào)市人大批準(zhǔn)，并報(bào)省人民政府和國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。以上相應(yīng)管理要求，建議通過納入總規(guī)成果的方式來落實(shí)，即在總規(guī)文本中結(jié)合規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的劃定逐條明確，并將相應(yīng)條款作為總規(guī)審批、評(píng)估和督察的重點(diǎn)內(nèi)容。

表1 成都總規(guī)邊界類強(qiáng)制性內(nèi)容管理層級(jí)劃分一覽表

4 對(duì)總規(guī)“編審督”制度改革路徑的思考

在成都總規(guī)編制過程中，項(xiàng)目組以規(guī)劃管理事權(quán)的界定和強(qiáng)制性內(nèi)容分級(jí)方案為基礎(chǔ)，重點(diǎn)比較了“編審分離”和“分級(jí)管理”兩種規(guī)劃成果的“編審督”方式。二者差異的核心在于非審批部門管理事權(quán)的規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容是否上報(bào)審批，以及相應(yīng)的規(guī)劃編制、審批、監(jiān)管等程序調(diào)整和制度建設(shè)問題。

4.1 “編審分離”的方式

“編審分離”是指總規(guī)的編制和審批內(nèi)容相分離，編制仍按照相對(duì)完整的技術(shù)內(nèi)容要求進(jìn)行，但是上報(bào)的成果需突出審批部門的管理重點(diǎn)，只上報(bào)審批部門事權(quán)和重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。按照“編審分離”的思路，總規(guī)需要按照審批部門和地方事權(quán)，將成果梳理為上報(bào)版和完整版兩套技術(shù)成果。其中，上報(bào)版技術(shù)成果重點(diǎn)關(guān)注涉及國(guó)家和區(qū)域利益的相關(guān)內(nèi)容，如城市發(fā)展戰(zhàn)略、重要自然資源的保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、空間開發(fā)管制、重大基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域協(xié)調(diào)等戰(zhàn)略框架性內(nèi)容；完整版技術(shù)成果在上報(bào)版技術(shù)成果的基礎(chǔ)上，還需包括城市發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)用地布局、地方事權(quán)的規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容以及分區(qū)規(guī)劃指引等地方管理需要的建設(shè)性規(guī)劃內(nèi)容。

此外，按照事權(quán)對(duì)應(yīng)的原則，由國(guó)務(wù)院審批的總規(guī)成果還可分解為三個(gè)版本，分別是國(guó)批版、省批版和市批版。“編審分離”可以簡(jiǎn)化總規(guī)上報(bào)內(nèi)容，明晰審批重點(diǎn)，提高審批效率。上報(bào)版和完整版兩套技術(shù)成果的審批與修改程序?qū)嵭蟹珠_管理，上報(bào)版由上級(jí)部門審批，是上級(jí)部門督察地方規(guī)劃實(shí)施的重要依據(jù)，其修改和調(diào)整需上報(bào)上級(jí)部門審批；完整版則由地方人大審批，是地方規(guī)劃主管部門指導(dǎo)下位規(guī)劃編制、督察下位規(guī)劃實(shí)施的重要依據(jù)，其中不涉及上報(bào)版強(qiáng)制性內(nèi)容的修改和調(diào)整由地方人大審批。

需要注意的是，“編審分離”也會(huì)帶來新的問題：首先，上報(bào)版技術(shù)成果和完整版技術(shù)成果分別報(bào)批，是否還屬于一個(gè)規(guī)劃，二者是否具有同等的法律效力？其次，地方政府為了規(guī)避督察和規(guī)劃調(diào)整的壓力，會(huì)減少或“虛化”上報(bào)版技術(shù)成果中強(qiáng)制性內(nèi)容條款，是否會(huì)弱化上級(jí)政府對(duì)地方政府規(guī)劃管理調(diào)控的約束力？最后，兩套成果的審批部門和程序不同，編審周期很容易脫節(jié)，未來是否會(huì)逐步演變?yōu)閮蓚€(gè)規(guī)劃，一個(gè)是中央政府審批的城市戰(zhàn)略性總規(guī)，另一個(gè)是地方政府審批的城市建設(shè)性總規(guī)？

4.2 “分級(jí)管理”的方式

“分級(jí)管理”是指總規(guī)只形成一套成果，同時(shí)上報(bào)審批，但在規(guī)劃成果中對(duì)規(guī)劃事權(quán)，特別是規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容管理事權(quán)進(jìn)行分級(jí)表達(dá)，明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)行使的規(guī)劃管理權(quán)限，明確強(qiáng)制性內(nèi)容分級(jí)管理要求和調(diào)整程序。由此，總規(guī)審批部門不僅要把握規(guī)劃內(nèi)容的技術(shù)合理性，還要審查強(qiáng)制性內(nèi)容分級(jí)界定和管理要求的合理性，在審批規(guī)劃內(nèi)容的同時(shí)，對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容的管理要求和修改程序一并進(jìn)行審批。在總規(guī)批復(fù)后，相應(yīng)管理要求也得到賦權(quán)，地方政府承擔(dān)起相應(yīng)管理事權(quán)強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)和監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)獲得在相應(yīng)賦權(quán)范圍內(nèi)對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行維護(hù)和修改的權(quán)利，通過簡(jiǎn)化程序上報(bào)原審批部門批準(zhǔn)或備案，規(guī)劃審批部門按照規(guī)劃成果要求對(duì)地方政府履行職責(zé)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。“分級(jí)管理”的核心是在保證總規(guī)約束力不降低的同時(shí)，將部分規(guī)劃審批和監(jiān)管的責(zé)任和權(quán)利下放，簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整的程序，可實(shí)現(xiàn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)，增強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性。同時(shí)，由于規(guī)劃成果由上級(jí)部門審批，意味著所有強(qiáng)制性內(nèi)容的管理要求均需上級(jí)審批部門最終審核確定，可以降低地方政府隨意虛化或更改強(qiáng)制性內(nèi)容的可能性。

需要注意的是，影響“分級(jí)管理”實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵問題就是關(guān)于強(qiáng)制性內(nèi)容修改的簡(jiǎn)化程序設(shè)定與既有法律法規(guī)要求不符，特別是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市總體規(guī)劃修改工作》都規(guī)定了總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的修改必須重啟總規(guī)修編程序。只有國(guó)務(wù)院主管部門自上而下地推動(dòng)才有可能實(shí)現(xiàn)“分級(jí)管理”，可以是啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法的修訂，也可以是在既有框架下重新界定強(qiáng)制性內(nèi)容的概念內(nèi)涵，用“地方性強(qiáng)制性內(nèi)容”或“準(zhǔn)強(qiáng)制性內(nèi)容”等概念來替代。

4.3 兩種“編審督”方式的比較與思考

比較以上兩種成果編審方式，從“編審分離”來講，“編”的內(nèi)容簡(jiǎn)化了，“審”的是上級(jí)政府事權(quán)的強(qiáng)制性內(nèi)容，而“督”的權(quán)責(zé)集中在負(fù)責(zé)總規(guī)審批的政府部門。對(duì)于上級(jí)審批部門來說，“編審督”的對(duì)象是內(nèi)容簡(jiǎn)化、固定不變的一張藍(lán)圖，規(guī)劃執(zhí)行過程中發(fā)生強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整的情況，必須按照原程序重啟總規(guī)修編過程。從“分級(jí)管理”來講，“編”的內(nèi)容是完整的，“審”的不僅是強(qiáng)制性內(nèi)容還有其分級(jí)要求及管理規(guī)則，“督”的權(quán)責(zé)分配給不同層級(jí)政府?！熬帉彾健钡膶?duì)象是內(nèi)容完整、動(dòng)態(tài)維護(hù)的一張藍(lán)圖，強(qiáng)制性內(nèi)容既可優(yōu)化又可增補(bǔ)，“編審督”將成為一個(gè)動(dòng)態(tài)并可持續(xù)的政策過程(圖5)。

圖5 “編審分離”和“分級(jí)管理”兩種編審督方式的比較

“編審分離”和“分級(jí)管理”體現(xiàn)了兩種改革思路，其中“編審分離”是激進(jìn)式分權(quán)改革，中央政府只審批最重要的、剛性的一張藍(lán)圖，并納入國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃體系，而將城市發(fā)展布局的主體內(nèi)容留給城市政府自己把握，城市規(guī)劃將逐步過渡為地方政府主導(dǎo)的管理事務(wù)。而“分級(jí)管理”則是漸進(jìn)式分權(quán)改革，中央政府整體把握一張動(dòng)態(tài)的、政策性的藍(lán)圖，將原來總規(guī)的編審過程由一次博弈轉(zhuǎn)化為多次博弈，在此過程中，中央政府繼續(xù)發(fā)揮對(duì)城市空間規(guī)劃的調(diào)控作用，并逐步提升地方政府的管理能力、管理責(zé)任和管理權(quán)限。兩種思路都符合總規(guī)改革的方向，如何選取則要綜合考慮未來國(guó)家空間規(guī)劃管理體制調(diào)整的方向、空間規(guī)劃體系中總規(guī)的定位以及各地規(guī)劃管理水平和自我監(jiān)管能力的差異(表2)。

表2 兩種方式對(duì)現(xiàn)有制度的調(diào)整要求及可能的改革方向

5 結(jié)語

總規(guī)“編審督”制度改革，重點(diǎn)要破解當(dāng)前總規(guī)管理事權(quán)界定不清、剛性約束不力、彈性應(yīng)對(duì)不足及審批效率低下等突出問題。按照國(guó)家空間規(guī)劃改革的要求，需提升總規(guī)的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和實(shí)效性，“總體規(guī)劃經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后就具有法定效力，要堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”“要把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)‘多規(guī)合一’形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。應(yīng)對(duì)我國(guó)發(fā)展環(huán)境的快速變化，以及各地城市發(fā)展的巨大差異，構(gòu)建和設(shè)計(jì)好這張藍(lán)圖并系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

總規(guī)經(jīng)過多年的實(shí)踐探索和各方努力，相應(yīng)管理制度日趨豐富并逐步固化，在此背景下，系統(tǒng)推進(jìn)“編審督”制度改革需要有關(guān)部門發(fā)揚(yáng)自我革命的精神，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求做好頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)謀劃城鄉(xiāng)規(guī)劃改革與空間規(guī)劃體系改革的匹配性問題，為差異化的改革方案和藍(lán)圖設(shè)計(jì)提供包容性的指導(dǎo)框架，鼓勵(lì)各地大膽嘗試、探索多元化改革路徑。總規(guī)的編制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有增有減，不宜要求各地按照統(tǒng)一的編制內(nèi)容和深度編制成果；總規(guī)的審批權(quán)力應(yīng)逐步下放，通過明晰規(guī)劃管理事權(quán)，推動(dòng)審批、評(píng)估、督察等制度的系統(tǒng)化完善。只有中央和地方政府合力，“編審督”相關(guān)主管部門聯(lián)動(dòng)，才能更好地推進(jìn)改革，促進(jìn)總規(guī)由“目標(biāo)藍(lán)圖式規(guī)劃”向“動(dòng)態(tài)政策性規(guī)劃”的范式轉(zhuǎn)變。

(感謝中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)楊保軍、副總規(guī)劃師尹強(qiáng)，成都市規(guī)劃管理局副局長(zhǎng)胡濱，成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)曾九利，以及《成都市城市總體規(guī)劃(2016—2035年)》編制項(xiàng)目組成員在技術(shù)創(chuàng)新思路形成過程中給予的幫助！)

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The End.