一、公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)的識別

在自然資源法律制度中，自然資源產(chǎn)權(quán)制度是最為重要的制度內(nèi)容，而自然資源產(chǎn)權(quán)制度的核心和重點(diǎn)是自然資源的所有權(quán)制度和自然資源的使用權(quán)制度。

在理論和實(shí)踐中，自然資源使用權(quán)是廣泛使用、但其涵義并不明確、內(nèi)涵與外延都很模糊的一個概念，它不是一個法律概念，而是各類開發(fā)利用自然資源權(quán)利的統(tǒng)稱。在性質(zhì)上，學(xué)界都將自然資源使用權(quán)定性為民法上的物權(quán)，稱之為自然資源用益物權(quán)。但是，自然資源使用權(quán)特別是國有自然資源使用權(quán)都是私法上的物權(quán)嗎？是否存在有別于私法的公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)？

在存在公私法劃分的大陸法系國家和地區(qū)，公法權(quán)利是不言而喻的，公、私權(quán)利通常以設(shè)定權(quán)利的法律的性質(zhì)以及權(quán)利的取得方式為依據(jù)進(jìn)行識別或劃分的。將法律上的權(quán)利區(qū)分為公法性質(zhì)權(quán)利（公權(quán)）與私法性質(zhì)權(quán)利（私權(quán)）的實(shí)踐意義在于：首先，是權(quán)利行使規(guī)則的不同。私權(quán)的行使遵循當(dāng)事人意思自治原則，通常不會附加公法上的特別義務(wù)，非有法律的明確規(guī)定，公權(quán)力不得介入，亦不受限制；而公權(quán)則附載著公法上的特別義務(wù)，權(quán)利行使受到主管行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)管。其次，是識別爭議性質(zhì)和解決爭議糾紛的需要。大陸法系國家和地區(qū)在民事訴訟之外都普遍設(shè)有專門解決行政爭議的行政法院和行政訴訟制度，權(quán)利人因公權(quán)的授予、取消而與主管行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議客觀上需要明確其性質(zhì)，才能確定爭議解決的路徑。

如果以設(shè)定權(quán)利的法律性質(zhì)以及權(quán)利的取得方式作為自然資源使用權(quán)法律性質(zhì)的識別標(biāo)準(zhǔn)，那么，我國的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、無線電頻率使用權(quán)、無居民海島使用權(quán)、使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等都是具有公法性質(zhì)的權(quán)利。這些權(quán)利都是資源法設(shè)定的權(quán)利，而資源法為具有公法性質(zhì)的法律；這些權(quán)利都是依公法取得的，使用權(quán)人與主管行政機(jī)關(guān)之間因權(quán)利的授予、變更、限制、延續(xù)、取消、停止引起的爭議都是行政爭議，都只能通過行政復(fù)議和行政訴訟解決雙方之間的爭議。因此，公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)在我國是客觀存在的一類資源使用權(quán)。

二、公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)外延與內(nèi)涵界定

若將公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)界定為由公法設(shè)定并以公法方式從國家取得的自然資源使用權(quán)，那么，公法上的自然資源使用權(quán)在外延方面應(yīng)排除以下三類資源使用權(quán)：

（一）公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)排除集體所有自然資源使用權(quán)

集體所有自然資源使用權(quán)屬于私法性質(zhì)的用益物權(quán)，為土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分，公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)排除集體所有自然資源使用權(quán)。在排除了集體所有自然資源使用權(quán)后，公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)在范圍上限于國有自然資源使用權(quán)。

（二）公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)排除國有土地使用權(quán)

在權(quán)利設(shè)定上，我國對土地和土地外自然資源采取了分別立法、分別設(shè)定權(quán)利的模式。物權(quán)法上的用益物權(quán)都是以土地使用權(quán)（包括國有和集體所有土地的使用權(quán)）為內(nèi)容設(shè)定的，國有土地使用權(quán)構(gòu)成用益物權(quán)的重要內(nèi)容，為完全意義上的私法物權(quán)。土地外自然資源使用權(quán)異于土地使用權(quán)的法律特征使得物權(quán)法無法直接將它們設(shè)定為物權(quán)，無論在域外還是我國，土地外自然資源使用權(quán)都是由資源單行立法設(shè)定的。因此，在法律上，土地使用權(quán)與土地外自然資源使用權(quán)已完全分離開來。鑒于國有土地使用權(quán)已作為私法上用益物權(quán)的主要內(nèi)容規(guī)定到物權(quán)法之中，故公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)排除國有土地使用權(quán)。

（三）公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)排除權(quán)利人以私法方式取得的國有自然資源使用權(quán)

以私法方式取得的使用權(quán)是指對于國家所有、依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國有自然資源，權(quán)利人通過承包經(jīng)營合同從集體經(jīng)濟(jì)組織取得的國有自然資源使用權(quán)。在權(quán)利屬性方面，權(quán)利人以私法方式取得的國有自然資源使用權(quán)在法律上非一類獨(dú)立的物權(quán)，在物權(quán)法上，這類資源使用權(quán)被土地承包經(jīng)營權(quán)所吸收，成為土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分，它們也不屬于公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)的范圍。

在內(nèi)涵上，公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)有廣義與狹義之分。

廣義上公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)包括一切依公法使用國有自然資源的權(quán)利，無論是基于自由使用還是許可使用，也不論是基于一般的許可使用還是特許使用，而狹義上公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)僅是指自然資源特許使用權(quán)，即權(quán)利人基于行政特許所取得的自然資源使用權(quán)。

三、公法性質(zhì)自然資源使用權(quán)的法律適用與保護(hù)

公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)是由公法設(shè)定的資源使用權(quán)，適用公法自不待言，但在公法規(guī)制特別是權(quán)利保護(hù)規(guī)則缺失的情形下，這些公法性質(zhì)的權(quán)利能否適用私法物權(quán)法予以保護(hù)？這是公法性質(zhì)自然資源權(quán)在法律適用與法律保護(hù)方面需要明晰的基本問題。

總體上說，公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)能否適用物權(quán)法予以保護(hù)取決于各該權(quán)利是否具有類似民法物權(quán)的法律屬性。在公法性質(zhì)的資源使用權(quán)中，具有類似民法物權(quán)屬性的使用權(quán)是自然資源特許使用權(quán)，因而，在不違反公法規(guī)則的前提下，可以適用物權(quán)法予以保護(hù)。