論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

王留一

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【摘    要】行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分是關(guān)系到依法行政原理得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要問題。當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)務(wù)所采取的實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即以是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)來(lái)區(qū)分行政立法與行政規(guī)范性文件的思路面臨著邏輯上的困境。因?yàn)樵跈?quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)與權(quán)利義務(wù)的具體化之間并不存在一道清晰的界限?；谖覈?guó)立法法所確立的立法制度框架，對(duì)行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序標(biāo)準(zhǔn)。即認(rèn)為只要沒有經(jīng)過行政立法程序的規(guī)則就是行政規(guī)范性文件。而由于行政規(guī)范性文件不是法，對(duì)司法沒有法律上的約束力。因此無(wú)論其規(guī)定任何內(nèi)容都不可能創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。當(dāng)然，為了破除行政規(guī)范性文件對(duì)法院形成的事實(shí)約束力，法院應(yīng)當(dāng)給予行政規(guī)范性文件低于行政立法的尊重，因而應(yīng)當(dāng)將合理性審查納入行政規(guī)范性文件附帶審查的范圍。

引言：?jiǎn)栴}的提出

從概念來(lái)看，行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分似乎總是清晰的。通常認(rèn)為，靜態(tài)意義的行政立法即指行政法規(guī)和規(guī)章。而規(guī)范性文件是指行政主體為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政立法以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱，俗稱“紅頭文件”。但在實(shí)踐中，二者的界限卻總是引發(fā)難題。 一項(xiàng)本來(lái)應(yīng)當(dāng)通過行政立法發(fā)布的規(guī)則最后采取了規(guī)范性文件的形式，此時(shí)其在性質(zhì)上屬于無(wú)效的行政立法還是規(guī)范性文件，在理論上并非沒有疑問。關(guān)于行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分，理論上存在實(shí)體與程序兩種標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)看來(lái)，行政立法與規(guī)范性文件在實(shí)體內(nèi)容上存在區(qū)別，因此如果一項(xiàng)規(guī)范性文件規(guī)定了行政立法才能規(guī)定的內(nèi)容，那么該項(xiàng)規(guī)范性文件就是實(shí)質(zhì)上的行政立法，只不過由于沒有通過立法程序而無(wú)效。而根據(jù)程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，行政立法與規(guī)范性文件在內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，二者僅在制定程序上有所不同。因此，無(wú)論規(guī)范性文件規(guī)定了什么內(nèi)容，它都是規(guī)范性文件，而不可能是實(shí)質(zhì)的行政立法。因而也就不需要對(duì)其內(nèi)容是否涉及行政立法進(jìn)行審查。

已有的案例顯示，對(duì)于規(guī)范性文件，法院會(huì)將權(quán)限審查作為合法性審查的內(nèi)容之一。而且這一審查路徑已經(jīng)得到了2018年2月7日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的確認(rèn)。而權(quán)限審查的邏輯起點(diǎn)即行政立法與規(guī)范性文件在內(nèi)容上存在差別。這種差別具體表現(xiàn)為公民權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)屬于立法范疇，只有行政立法才能作出規(guī)定，規(guī)范性文件只能是對(duì)權(quán)利義務(wù)的具體化，不得創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。權(quán)限審查的要求表明我國(guó)司法實(shí)際上是采納了實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而且將實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)具體化為是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。但什么是創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)？什么是權(quán)利義務(wù)的具體化？二者是否真的可以區(qū)分開來(lái)？對(duì)于這些問題理論與實(shí)務(wù)都沒有作出很好的回答。

然而，依照前文提及的程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定，規(guī)范性文件不是法。而所謂權(quán)利義務(wù)是指法律上的權(quán)利義務(wù)，既然規(guī)范性文件不是法，它就永遠(yuǎn)不可能創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。換言之，規(guī)范性文件不是由于規(guī)定了專屬于規(guī)范性文件的內(nèi)容（上位法的具體化）才構(gòu)成規(guī)范性文件，而是因?yàn)闆]有適用行政立法程序才成為了規(guī)范性文件。因而也就無(wú)須對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容是對(duì)權(quán)利義務(wù)的具體化還是對(duì)權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)進(jìn)行判斷。由此可見，在程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)之下，對(duì)規(guī)范性文件的權(quán)限審查，即是否創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)進(jìn)行審查是沒有意義的，是應(yīng)當(dāng)拋棄的。但程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)同樣面臨著一個(gè)質(zhì)疑，即如果不對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行限定，行政機(jī)關(guān)豈不是可以利用規(guī)范性文件的形式發(fā)布大量的政策決定，在事實(shí)上對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)造成影響？

由此可見，實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)各自都面臨著一些需要回應(yīng)的問題。但從邏輯上來(lái)講，二者只能選擇其一。那么，我國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)選擇何種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，下文筆者將以法解釋學(xué)為基本立場(chǎng)，結(jié)合我國(guó)制度框架與域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)兩種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的利弊展開詳細(xì)分析，以期對(duì)當(dāng)前的司法實(shí)踐作出回應(yīng)。

一、“依文件行政”的風(fēng)險(xiǎn)與理論回應(yīng)

一個(gè)不可忽略的事實(shí)是，當(dāng)前世界各國(guó)的公共行政都進(jìn)入了一個(gè)文件爆炸的時(shí)代。這幾乎可以說(shuō)是官僚社會(huì)的一個(gè)基本特征。因?yàn)楣倭胖茮Q定了行政機(jī)關(guān)需要一層一層地向下傳達(dá)意志。而從效果上講，書面?zhèn)鬟_(dá)顯然要好于口頭傳達(dá)，于是就形成了大量的文件。由于行政立法的成本高、耗時(shí)長(zhǎng)等缺點(diǎn)，而規(guī)范性文件則具有成本低、靈活性等優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)開始越來(lái)越多的轉(zhuǎn)向規(guī)范性文件。導(dǎo)致規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政立法。對(duì)于行政人員而言，很多時(shí)候，是這些文件而不是法律文本構(gòu)成了他們執(zhí)法的依據(jù)。

這種狀況逐漸引發(fā)了人們的擔(dān)憂。由于規(guī)范性文件在事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人通常也具有強(qiáng)制力。因而對(duì)于所要實(shí)現(xiàn)的行政目的而言，規(guī)范性文件同樣是一種有效的途徑，但卻更為便利。因此從理論上講就存在著一種風(fēng)險(xiǎn)：行政機(jī)關(guān)可能會(huì)逃避立法程序，利用規(guī)范性文件的形式發(fā)布實(shí)質(zhì)上的行政立法。原本需要通過行政立法制定的規(guī)則可能會(huì)被寫入規(guī)范性文件之中。從頻頻見諸報(bào)端的規(guī)范性文件所引發(fā)的爭(zhēng)議來(lái)看，這種風(fēng)險(xiǎn)也許是確實(shí)存在的。

由于規(guī)范性文件的制定不需要通過立法程序，其制定程序要求遠(yuǎn)低于行政法規(guī)和規(guī)章。因此，如果這種既沒有立法授權(quán)的民主基礎(chǔ)，也沒有公眾參與的規(guī)范性文件在許多案件中成為了行政行為的依據(jù)，這確實(shí)是行政法治的一大隱憂。正如時(shí)任英國(guó)大法官在一個(gè)規(guī)范性文件的審查案件中所發(fā)出的感慨：“此處以‘部長(zhǎng)的話重于國(guó)家的法律’為基礎(chǔ)來(lái)處理此案，就我而言，我坦承，這是令人不安的基礎(chǔ)?！笨紤]到我國(guó)的立法授權(quán)一直欠缺明確性，法律中存在著大量的空白授權(quán)和通過不確定法律概念的間接授權(quán)。規(guī)范性文件或許承載著更多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在這種背景下，依法行政的話語(yǔ)在實(shí)踐中很可能將會(huì)被“依文件行政”所替代，“令依法行政被架空”，“讓法治國(guó)家陷入形骸化乃至空心化的境地”。

就理論而言，對(duì)以上問題作出回應(yīng)的關(guān)鍵在于劃分行政立法與規(guī)范性文件的界限。因?yàn)樾姓⒎▽儆诜ǖ姆懂?，根?jù)行政立法行政仍然沒有超出依法行政的范圍。但規(guī)范性文件不是法，根據(jù)規(guī)范性文件行政是應(yīng)當(dāng)被禁止的。關(guān)于行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分，林林總總有許多標(biāo)準(zhǔn)，但總體而言可以劃分為實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)兩種類別。實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)試圖從實(shí)體內(nèi)容上劃定行政立法與規(guī)范性文件的界限，從而劃分依法行政與“依文件行政”的范圍，進(jìn)而通過權(quán)限審查路徑對(duì)“依文件行政”進(jìn)行控制。而程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)則主張放棄對(duì)模糊的實(shí)體界限的探尋，而采用是否采用立法程序這一簡(jiǎn)單、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而從規(guī)范性文件的權(quán)限審查轉(zhuǎn)入更有實(shí)質(zhì)意義的合理性審查。

關(guān)于區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的問題，域外國(guó)家有較多探討。例如，德國(guó)關(guān)于法規(guī)命令與行政規(guī)則的界限，有形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的劃分，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)又包括收件人、內(nèi)容、法律效果以及法律授權(quán)等具體判斷標(biāo)準(zhǔn)；日本在形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的框架之下，發(fā)展出了“私人權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”、“效力標(biāo)準(zhǔn)”以及“審判基準(zhǔn)效力說(shuō)”等具體標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)司法關(guān)于立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的區(qū)分自20世紀(jì)50年代開始經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)60多年的嬗變，至今仍未達(dá)成司法共識(shí)。理論上關(guān)于二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論也是經(jīng)久不休，并且在晚近二十年達(dá)到高潮。

盡管各國(guó)稱謂并不一致，但問題都是聚焦于在行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則中，具有法律地位的規(guī)則與不具有法律地位的規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分的問題。這一問題對(duì)應(yīng)于我國(guó)行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分。我國(guó)理論上專門探討行政立法與規(guī)范性文件區(qū)分問題的研究并不多。就本人閱讀所及，目前只有兩位學(xué)者做過專門研究。其中一位學(xué)者采用實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的規(guī)范性文件進(jìn)行了劃分。另一位學(xué)者雖然提出了應(yīng)當(dāng)采用程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，但對(duì)于程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的繼發(fā)風(fēng)險(xiǎn)并沒有分析。 綜合兩篇文章可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)學(xué)界雖然已經(jīng)注意到了實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，但對(duì)于二者的內(nèi)涵以及各自的利弊并沒有展開深入分析。

理論上的忽視并沒有妨礙實(shí)務(wù)的探索。雖然理論上的研究不多，但案例顯示，我國(guó)法院在案例中已然探索出了一種實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。而且這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到司法解釋的確認(rèn)。那么這一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是什么？其是否能夠完成區(qū)分行政立法與規(guī)范性文件的任務(wù)呢？以下筆者將首先對(duì)此展開分析。

二、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的審查邏輯

實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是與程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)的。實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的基本觀點(diǎn)是行政立法與規(guī)范性文件在實(shí)體內(nèi)容上存在區(qū)別，因此對(duì)行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分不能僅考察其制定程序，還要對(duì)該規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行考察，以確定其是行政立法還是規(guī)范性文件。當(dāng)然，就實(shí)體內(nèi)容滿足什么樣的條件，該項(xiàng)規(guī)則會(huì)構(gòu)成行政立法，理論上又有諸多觀點(diǎn)。

（一）權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的理論演進(jìn)

我國(guó)理論通說(shuō)認(rèn)為行政立法與規(guī)范性文件是法與非法的區(qū)別。但究竟這種區(qū)別在哪里，又有兩種理解視角，進(jìn)而形成了兩種不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。一種是效力判斷標(biāo)準(zhǔn)，一種是權(quán)利義務(wù)判斷標(biāo)準(zhǔn)。在大陸法系行政法理論中，一般以內(nèi)外部效力為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分法規(guī)命令與行政規(guī)則。認(rèn)為法規(guī)命令是對(duì)外具有約束力的規(guī)則，而行政規(guī)則不具有外部法律效果，對(duì)外不具有約束力。在我國(guó)，也有學(xué)者持這一觀點(diǎn)。但從通用教材關(guān)于規(guī)范性文件的定義來(lái)看，我國(guó)學(xué)界似乎并沒有接受內(nèi)外部效力的劃分標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)通說(shuō)，規(guī)范性文件一直被認(rèn)為“具有普遍約束力”。這也就意味著規(guī)范性文件對(duì)外具有約束力，這顯然與大陸法系國(guó)家所理解的法規(guī)命令與行政規(guī)則的區(qū)分不一致。而且即使是主張內(nèi)外部效力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家，其行政法理論中又提出了內(nèi)部效力外部化的理論，由此法規(guī)命令與行政規(guī)則的邊界又變得模糊。由此可見，內(nèi)部外效力標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法將行政立法與規(guī)范性文件區(qū)分開來(lái)，我國(guó)理論通說(shuō)也并未采納這一標(biāo)準(zhǔn)。

通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，早在1992年湛中樂教授就在文章中提到，行政立法與規(guī)范性文件之間的最重要的區(qū)別在于規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作出涉及公民、 法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。此后，有學(xué)者對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了發(fā)展，認(rèn)為規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。或許是學(xué)者們開始認(rèn)識(shí)到，規(guī)范性文件可以對(duì)上位法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)具體化，而這種具體化也涉及到權(quán)利義務(wù)，只不過不是對(duì)權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)。此后，學(xué)界開始普遍接受了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為行政立法與規(guī)范性文件在內(nèi)容上存在區(qū)別。二者的區(qū)別在于行政立法可以創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，而規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。這種觀點(diǎn)通常有兩種表述方式。一種是“如果地方文件只在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)具體規(guī)定公民行使權(quán)利履行義務(wù)的條件、方式，就不屬于創(chuàng)制新規(guī)則。”另一種是“沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)，規(guī)范性文件不得有減損公民、法人和其他組織法定權(quán)利，增加其法定義務(wù)的規(guī)定?！庇捎谶@里的“依據(jù)”通常被理解為在上位法的立法內(nèi)容、范圍、幅度之下作出規(guī)定。因此，這兩種表述的內(nèi)涵實(shí)際上是一致的。其核心觀點(diǎn)都是認(rèn)為權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)屬于行政立法才能規(guī)定的內(nèi)容，而規(guī)范性文件只能是對(duì)權(quán)利義務(wù)的具體化。這實(shí)際上就是主張對(duì)行政立法與規(guī)范性文件采取權(quán)利義務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

或許是得益于學(xué)界的高度一致，也或許是由于這種理論滿足了治理“紅頭文件”的現(xiàn)實(shí)需求。近年來(lái)，權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)開始逐漸被官方所接受，出現(xiàn)在了中央與地方的文件之中。中央層面，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》首次規(guī)定，規(guī)范性文件不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確規(guī)定了“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！焙苊黠@，這一表述即反映我國(guó)中央政府在制度層面上接受了以權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分思路，因?yàn)樗^立法性質(zhì)即是指規(guī)范性文件在內(nèi)容上涉及到立法。這一表述就是要將規(guī)范性文件的內(nèi)容限定在非立法事項(xiàng)范圍。2015年的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》延續(xù)了這一思路，規(guī)定規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)。”

從近年來(lái)各地方頒布的規(guī)范性文件制定程序規(guī)定來(lái)看，在地方層面，這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)開始被多個(gè)地方政府所接受。由此可見，權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不僅成為了我國(guó)學(xué)界的通說(shuō)。同時(shí)也已經(jīng)開始制度化，對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生影響。  

（二）權(quán)限審查：權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的司法映射

在新行政訴訟法實(shí)施后的首例規(guī)范性文件附帶審查案件——華源醫(yī)藥股份有限公司訴國(guó)家工商總局商標(biāo)局等商標(biāo)行政糾紛案中，法院非常鮮明地表明了其關(guān)于區(qū)分行政立法與規(guī)范性文件的司法態(tài)度。在論述案件所涉的規(guī)范性文件是否超越權(quán)限時(shí)，法院詳細(xì)地闡述了其所堅(jiān)持的權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為：

“首先，立法行為與行政主體對(duì)法律如何具體應(yīng)用的解釋存在著本質(zhì)的區(qū)別?！读⒎ǚā穼?duì)于可‘設(shè)定’公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)的立法行為、立法規(guī)則等作了嚴(yán)格的限定，行政主體對(duì)法律如何具體應(yīng)用的解釋不屬于《立法法》規(guī)定的立法行為。從本質(zhì)上而言，行政主體對(duì)法律如何具體應(yīng)用的解釋屬于對(duì)法律的應(yīng)用、執(zhí)行行為，其權(quán)限僅在于如何將依法設(shè)定的權(quán)利義務(wù)及其實(shí)施方式等進(jìn)行具體化，而不得‘設(shè)定’新的權(quán)利義務(wù)?！备鶕?jù)這一觀點(diǎn)，法院認(rèn)為，同一天在法律上有著確定的含義，商標(biāo)局對(duì)“同一天“進(jìn)行重新定義的行為，“超越了具體應(yīng)用的解釋的范疇”、“實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了‘創(chuàng)設(shè)’”，“超越了其法定權(quán)限”。

從這段話可以看出，這里法院明確地表明了其觀點(diǎn)：規(guī)范性文件屬于行政解釋，而且是具體應(yīng)用的解釋，規(guī)范性文件與法律法規(guī)及規(guī)章的區(qū)別是立法行為與解釋行為的區(qū)別。這種區(qū)別具體應(yīng)當(dāng)理解為是否可以創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。行政立法屬于立法行為，因此其可以規(guī)定權(quán)利義務(wù)創(chuàng)設(shè)的內(nèi)容，但規(guī)范性文件屬于行政解釋，因此其內(nèi)容只能是對(duì)依法設(shè)定的權(quán)利義務(wù)及其實(shí)施方式等進(jìn)行具體化。規(guī)范性文件如果創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，就構(gòu)成了行政立法。因而也就超越了權(quán)限范圍。

總之，歸納當(dāng)前的理論與實(shí)務(wù)可以得出這樣的結(jié)論：權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)試圖以是否有上位法依據(jù)來(lái)判斷什么是創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，主張創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的規(guī)范屬于行政立法，而規(guī)范性文件只能是對(duì)上位法的具體化。如果規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，就侵犯了行政立法的權(quán)限。

三、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的困境與改進(jìn)的設(shè)想

盡管權(quán)限審查在一定程度上對(duì)限制行政權(quán)的恣意，防止行政機(jī)關(guān)利用規(guī)范性文件對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)造成負(fù)擔(dān)具有一定的積極意義。但是仔細(xì)分析即可發(fā)現(xiàn)，其實(shí)際上存在著無(wú)法克服的困境。

（一）權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的困境

由上可知，權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)試圖以是否有上位法依據(jù)來(lái)判斷是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，認(rèn)為只要有上位法依據(jù)的規(guī)范性文件就是對(duì)權(quán)利義務(wù)的具體化，而不是創(chuàng)設(shè)。那么事實(shí)真的如此嗎？在有上位法的依據(jù)的情況下，規(guī)范性文件就不會(huì)創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)嗎？筆者認(rèn)為，答案或者并沒有那么簡(jiǎn)單。具體化的規(guī)范性文件對(duì)公民權(quán)利義務(wù)造成的影響與創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)或許并沒有什么差別。下文筆者將結(jié)合實(shí)踐展開具體分析：

第一，規(guī)范性文件通過解釋賦予權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)內(nèi)容。對(duì)上位法進(jìn)行解釋的解釋性規(guī)則是規(guī)范性文件的一種主要類型。根據(jù)權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件可以對(duì)上位法進(jìn)行具體化。一般認(rèn)為，這種具體化包括了對(duì)上位法中不確定法律概念的解釋。從字面上看，對(duì)不確定法律概念的具體化如果沒有突破上位法的框架，似乎確實(shí)沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。但事實(shí)上，具體化與制定新的規(guī)范真的區(qū)分得開嗎？實(shí)際上當(dāng)上位法中使用的是內(nèi)涵極為開放的不確定法律概念時(shí)，規(guī)范性文件將獲得巨大的解釋空間?？梢哉f(shuō)，此時(shí)許多答案都可能成為符合上位法的解釋結(jié)論。例如，當(dāng)上位法使用的是“危害公共利益”、“身體健康危險(xiǎn)”、“采取必要的調(diào)節(jié)措施”、“影響市容市貌”、“按照規(guī)定”等概念，規(guī)范性文件的解釋空間是非常大的。此時(shí)很難說(shuō)這些解釋性的規(guī)范性文件沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)規(guī)范性文件對(duì)上位法中的不確定概念進(jìn)行具體化時(shí)，上位法的規(guī)定往往不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)的約束。通常反而是具體化的規(guī)范性文件賦予了法律規(guī)范實(shí)質(zhì)含義。例如當(dāng)行政立法規(guī)定“從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員，應(yīng)當(dāng)符合城市人民政府規(guī)定的其他條件。”規(guī)范性文件將其細(xì)化為“具有本市戶籍”等其它具體條件。對(duì)于網(wǎng)約車駕駛證的申請(qǐng)而言，究竟是作為上位法的規(guī)章還是規(guī)范性文件設(shè)定了許可的條件呢？很顯然，對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)而言，規(guī)范性文件的規(guī)定才具有決定意義。在這種情況下，仍然堅(jiān)持是上位法而不是規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)除了為行政機(jī)關(guān)運(yùn)用規(guī)范性文件進(jìn)行重大政策決定提供背書之外，并不具有任何其它意義。

第二，規(guī)范性文件通過依據(jù)組織法創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。在規(guī)范性文件中，有一部分政策性文件規(guī)定的是行政給付的規(guī)則，如補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這種規(guī)則一般并不存在明確的上位法依據(jù)。因?yàn)槲覈?guó)學(xué)理通常認(rèn)為，給付行政只需要組織法上的依據(jù)，而并不需要行為法上的依據(jù)。由于沒有明確的上位法依據(jù)，法院通常根據(jù)組織法上的依據(jù)或者不與上位法抵觸認(rèn)定該規(guī)范性文件沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。但實(shí)際上，考慮到行政行為的復(fù)效性，很難嚴(yán)格區(qū)分出授益行為與損益行為。而且如果承認(rèn)福利權(quán)的權(quán)利屬性的話，對(duì)給付的克減實(shí)際上也構(gòu)成對(duì)權(quán)利的損害。但這種規(guī)則的創(chuàng)設(shè)性在權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之下，基本上被忽視了。

第三，規(guī)范性文件通過限縮裁量變更權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。規(guī)定裁量權(quán)行使的規(guī)范性文件通常被認(rèn)為是對(duì)上位法的細(xì)化，根據(jù)權(quán)力義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)則并不構(gòu)成對(duì)權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)。法院一般也以有上位法依據(jù)或者不與上位法抵觸而予以認(rèn)可。但事實(shí)上，這類規(guī)范性文件對(duì)公民權(quán)利義務(wù)造成的影響有時(shí)候比“創(chuàng)制”一個(gè)新規(guī)范還要大。例如，當(dāng)規(guī)范性文件規(guī)定：“新建、搬遷、整體改建煙花爆竹項(xiàng)目一律停止審批”時(shí)，相對(duì)人到工商局辦理煙花爆竹經(jīng)營(yíng)許可當(dāng)然會(huì)被拒絕。此時(shí)，行政相對(duì)人從事煙花爆竹行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)即受到了限制。在沒有該規(guī)范性文件的情況下，原本工商機(jī)關(guān)可以根據(jù)職權(quán)審批申請(qǐng)人是否符合條件而給予許可。此時(shí)，申請(qǐng)人的許可仍有獲得批準(zhǔn)的可能。但在該規(guī)范性文件發(fā)布后，申請(qǐng)人的許可直接變得不可能。很明顯，權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了變化。

再如，規(guī)范性文件中的裁量基準(zhǔn)，通常以情節(jié)細(xì)化與效果格化的技術(shù)對(duì)裁量權(quán)的運(yùn)行作出指引。這類規(guī)則實(shí)際上也會(huì)使上位法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生變更。例如，當(dāng)行政法規(guī)規(guī)定“打架斗毆者，處以罰款或拘留”，而規(guī)范性文件將這一規(guī)定細(xì)化為“10人以上打架斗毆者，處以拘留”。這里，原本制定該項(xiàng)行政法規(guī)的立法者授予行政人員裁量權(quán)的目的是要行政人員綜合行為人打架斗毆的所有情節(jié)，進(jìn)行綜合權(quán)衡，從而做出一個(gè)公正合理的決定。根據(jù)該行政法規(guī)，即使是10人以上打架斗毆，如果其行為動(dòng)機(jī)并不十分惡劣，行為后果并不嚴(yán)重，或者有事后采取補(bǔ)救措施等情節(jié)，當(dāng)事人仍然有可能被處以罰款的處罰。但在該規(guī)范性文件發(fā)布之后，10人以上的打架斗毆行為的法律效果就確定為只有拘留一種。行政法規(guī)確定的一種較輕的處罰就這樣被規(guī)范性文件排除出去了。于是，10人以上打架斗毆行為的法律責(zé)任也就相應(yīng)地被提高了。由此可見，裁量基準(zhǔn)通過限制行政人員的裁量權(quán)，同樣能夠達(dá)到變更法律義務(wù)的效果，而這種變更與創(chuàng)設(shè)幾無(wú)兩樣。

以上這些規(guī)范性文件可以說(shuō)都是有上位法依據(jù)的。但是它們卻實(shí)實(shí)在在地會(huì)對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重要影響，而且這種影響與創(chuàng)設(shè)的效果幾乎沒有差別。這說(shuō)明權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)根本不可能將行政立法與規(guī)范性文件區(qū)分開來(lái)，權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)注定是會(huì)失敗的。

（二）實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)論是否可能？

也許是注意到了以上問題，有學(xué)者開始對(duì)權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反思。歸納起來(lái)，有兩種改進(jìn)的思路：

第一種思路是進(jìn)一步完善權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，有學(xué)者主張按照重要性標(biāo)準(zhǔn)，將重要性的事項(xiàng)劃入到規(guī)章的立法范圍，將那些對(duì)公民權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生重要影響的事項(xiàng)劃入規(guī)范性文件的制定權(quán)限范圍。還有學(xué)者建議借鑒美國(guó)的法律效力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善我國(guó)的權(quán)利義務(wù)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，從而確立只有行政立法才可以“創(chuàng)制”公民義務(wù)，規(guī)范性文件只能解釋立法的區(qū)分框架。

這些方案從根本上來(lái)說(shuō)是要堅(jiān)持立法與解釋存在實(shí)質(zhì)區(qū)別的迷思，因而也就不可能破解權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)所面臨的根本問題：即行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分具有相對(duì)性，是形式的，二者在內(nèi)容上并沒有本質(zhì)的不同。正如法理學(xué)上長(zhǎng)期存在的一種試圖基于“條文本身需要進(jìn)一步明確含義”與“具體應(yīng)用解釋” 的不同劃分立法解釋與行政解釋的觀點(diǎn)一樣，其注定是會(huì)失敗的。因?yàn)楦鶕?jù)法律解釋的原理，在‘條文本身’和‘具體應(yīng)用’之間，并不存在一種真實(shí)的區(qū)分。如果說(shuō)對(duì)條文本身含義的明確屬于立法范疇，那么對(duì)具體應(yīng)用的解釋也屬于立法范疇。因?yàn)槊恳环N“具體應(yīng)用”的解釋，實(shí)際上都是針對(duì)“條文本身”作出的。

“華源公司案”中法院雖然提出了權(quán)利義務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于什么是創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，又語(yǔ)焉不詳。在具體運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，只好將不與上位法相抵觸作為是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)際上，不與上位法相抵觸是判斷規(guī)范性文件內(nèi)容是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。而且不與上位法抵觸是任何位階的法規(guī)范都應(yīng)當(dāng)遵循的要求，不僅僅是規(guī)范性文件，規(guī)章與行政法規(guī)也不得與上位法相抵觸。因此這一標(biāo)準(zhǔn)顯然不足以將行政立法與規(guī)范性文件區(qū)分開來(lái)。可以說(shuō)，“華源公司案”中法官將不與上位法相抵觸作為是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)反映出了權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自身邏輯上存在的問題。

第二種思路是引入另一種實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：效力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，有學(xué)者提出，以強(qiáng)制的方式發(fā)布規(guī)則是行政立法“保留“的方式，由于規(guī)范性文件不是法，其不得采用這種方式。這就提出了一種以規(guī)范方式是否具有強(qiáng)制性來(lái)區(qū)分行政立法與規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。由于這種標(biāo)準(zhǔn)仍然是從規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容角度對(duì)行政立法與規(guī)范性文件進(jìn)行區(qū)分，因此仍然可以將其歸入實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的范疇。正因?yàn)槿绱耍涿\(yùn)也將與權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一樣，注定會(huì)面臨失敗。因?yàn)樵谛姓?shí)踐中，即使不以強(qiáng)制的方式發(fā)布，規(guī)范性文件仍然能夠在事實(shí)上獲得強(qiáng)制性。這是因?yàn)橐环矫?，由于我?guó)科層制的行政管理體制，絕大多數(shù)情況下，即使規(guī)范性文件表明自身不具有強(qiáng)制性，下級(jí)行政機(jī)關(guān)仍然會(huì)按照規(guī)范性文件的要求執(zhí)法。另一方面，基于行政權(quán)的權(quán)威性，公眾為了避免在行政過程中面臨的不利，通常也會(huì)按照規(guī)范性文件的要求來(lái)調(diào)整自己的行為。如果說(shuō)以強(qiáng)制力方式發(fā)布的規(guī)則屬于行政立法，那么所有的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)歸入立法范疇。按照這種思路，那么行政機(jī)關(guān)就不能發(fā)布規(guī)范性文件了。因?yàn)樗械囊?guī)則都要通過行政立法程序發(fā)布。這就要從根本上取消規(guī)范性文件。這顯然也是不合理的。因?yàn)榘l(fā)布政策被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)固有職權(quán)，同時(shí)也具有憲法依據(jù)。由此可見，所謂效力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)同樣是不可取的。

四、美國(guó)法上的啟示

那么，對(duì)于行政立法與規(guī)范性文件究竟應(yīng)當(dāng)采取什么樣的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)？比較法上的考察或許能夠?yàn)槲覀兲峁┮恍﹩⑹尽Ｔ诿绹?guó)，立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的區(qū)分一直是司法上的一個(gè)難題。盡管自20世紀(jì)60年代開始，法院就已經(jīng)開始了關(guān)于這一問題的探索。在此過程中，出現(xiàn)過法律效力標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際影響力標(biāo)準(zhǔn)、約束力標(biāo)準(zhǔn)等各種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)過近30年的探索，仍未找到一個(gè)能另各方都接受的方案。在這個(gè)過程中，就連法院也不得不承認(rèn)，立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的界限是“模糊的”、“脆弱的”、“含糊不清的”、“令人困惑的”和“籠罩在煙霧中的?！痹?993年的美國(guó)采礦協(xié)會(huì)訴礦山安全與健康管理局案中，法院試圖徹底清除立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則區(qū)分的迷霧。在判決理由部分總結(jié)了區(qū)分立法性規(guī)則與解釋性規(guī)則的四部制標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)充分表達(dá)了權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，即以規(guī)則是否創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)來(lái)區(qū)分立法性規(guī)則與解釋性規(guī)則。在此后的數(shù)年中，聯(lián)邦各巡回法院在多個(gè)案件中都引用了這一案例，一時(shí)間儼然形成一副問題已經(jīng)得到解決的景象。在之后的太平洋天然氣與電力公司訴聯(lián)邦電力委員會(huì)一案中，法院又闡發(fā)了立法性規(guī)則與政策聲明的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：約束力標(biāo)準(zhǔn)。即以規(guī)則是否表達(dá)了拘束行政機(jī)關(guān)和公眾的意圖作為區(qū)分立法性規(guī)則與政策聲明的標(biāo)準(zhǔn)。至此，非立法性規(guī)則與立法性規(guī)則的區(qū)分框架開始正式形成。在司法層面，分歧似乎逐漸在縮小。

然而另一邊，理論的爭(zhēng)論卻從未停止。許多學(xué)者對(duì)司法實(shí)務(wù)中的區(qū)分框架展開了激烈的批評(píng)。作為回應(yīng)，也有一些學(xué)者站出來(lái)為法院的做法進(jìn)行辯護(hù)。于是，對(duì)司法處理路徑的支持派與反對(duì)派展開了長(zhǎng)達(dá)十余年的論爭(zhēng)。反對(duì)派的主要理由有兩點(diǎn)：其一，所謂實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)都是模糊的，不可能劃清立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的界限；其二，所謂實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》的誤讀。如哈佛大學(xué)法學(xué)院的桑斯坦教授就明確指出：在政策層面，要求具有約束力的非立法性規(guī)則遵循立法程序是否合理也許是不明確的。但是從法律層面上來(lái)講，所謂約束力標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》的背離。沒有通過立法程序的政策聲明就只能是政策聲明，而不可能由于具有約束力而成為立法性規(guī)則。基于以上理由，反對(duì)派主張采用程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。如哈佛大學(xué)法學(xué)院的雅各布?E?格森教授指出：“法院應(yīng)當(dāng)徑直審查某項(xiàng)規(guī)則是否適用了通告評(píng)論程序，而不是在對(duì)某項(xiàng)規(guī)則是不是立法性規(guī)則做出判斷之后，再去審查其是否適用了通告評(píng)論程序。如果適用了通告評(píng)論程序，那么該規(guī)則就是立法性規(guī)則并且具有約束力。如果沒有，那么該規(guī)則就是非立法性規(guī)則。當(dāng)事人就可以在之后的行政執(zhí)法程序中對(duì)該規(guī)則的效力提出質(zhì)疑。如果是立法性規(guī)則，行政機(jī)關(guān)就可以在之后的行政執(zhí)法程序中將其作為依據(jù)，而不需要對(duì)該規(guī)則進(jìn)行辯護(hù)?！?/p>

盡管學(xué)界陸續(xù)發(fā)表了激烈的批評(píng)。但聯(lián)邦法院始終沒有改變自己的立場(chǎng)，似乎表現(xiàn)出極大的自信。在2013年的一個(gè)案例中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院仍然堅(jiān)持了實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。但令人始料未及的是，在2015年的Perez訴Mortg. Bankers Ass'n一案中，聯(lián)邦最高法院突然改變了各巡回法院的看法，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)則解釋的修改，無(wú)須采用立法程序。并且明確指出，實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)明顯違背了《聯(lián)邦行政程序法》。根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》，只要沒有經(jīng)過立法程序規(guī)則的就是非立法性規(guī)則，而不可能成為立法性規(guī)則。這就改變了聯(lián)邦法院一直以來(lái)堅(jiān)持的實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。斯卡利亞大法官在本案中指出，非立法性規(guī)則之所以會(huì)取得約束力的關(guān)鍵在于法院給予其過高的尊重。這是對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》的偏離。正是由于法院對(duì)非立法性規(guī)則給予了過高的尊重（只要法律是不明確的而行政解釋又是合理的，法院一般予以尊重），才使得非立法性規(guī)則具有實(shí)際拘束力。因?yàn)樵谶@種情況下，被規(guī)制的對(duì)象一般不會(huì)愿意到法院發(fā)起挑戰(zhàn)。

這里，斯卡利亞大法官實(shí)際上提出了通過確立對(duì)立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則不同的尊重原則來(lái)解決二者區(qū)分難題的思路。這一觀點(diǎn)實(shí)際上并不新鮮。在此前很久，程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)支持者陣營(yíng)中的一個(gè)代表性人物唐納德·艾略特教授就已經(jīng)有過論述。艾略特教授的這一論述被概括為“交易理論”。這種理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在規(guī)則制定中采用立法程序而付出的成本與未來(lái)行政機(jī)關(guān)在每個(gè)案件中向法院證明其規(guī)則是有效、合法、合理的成本是具有替代性的。在兩種成本中，行政機(jī)關(guān)可擇一選擇。如果選擇后者，除非行政機(jī)關(guān)在每個(gè)案件中讓法院相信其解釋性規(guī)則或者政策聲明是最正確的、最合理的，才有可能得到法院的認(rèn)可。但是，如果選擇前者，行政機(jī)關(guān)則免去了如此繁重的論證任務(wù)，因?yàn)榱⒎ㄐ砸?guī)則對(duì)于司法是有約束力的。艾略特教授將行政機(jī)關(guān)在規(guī)則制定中所面臨的這種處境形象地比喻為一句經(jīng)典的汽車廣告：“現(xiàn)在付款，或者以后再付款?！边@里的“付款”即是指行政機(jī)關(guān)付出的代價(jià)。

總之，美國(guó)法院關(guān)于非立法性規(guī)則與立法性規(guī)則的區(qū)分也經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)幾十年的司法嬗變，各巡回法院各自探索了許多區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。但聯(lián)邦最高法院在很長(zhǎng)一段時(shí)間里都沒有發(fā)表態(tài)度。直至2015年，也許是注意到了實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)所引發(fā)的問題，聯(lián)邦最高法院首次明確闡明了立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。如果說(shuō)在此前，關(guān)于立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則的區(qū)分問題在美國(guó)一直處于模糊狀態(tài)的話。那么現(xiàn)在這一問題應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)非常明確了，那就是程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)照我國(guó)現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的情況與我國(guó)的情況有著高度的類似。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法在法律地位上相當(dāng)于我國(guó)的立法法，其同樣劃定了立法的范圍。從美國(guó)立法性規(guī)則與非立法性規(guī)則區(qū)分的曲折演變過程來(lái)看，我國(guó)法院正在堅(jiān)持的解決方案正是美國(guó)已經(jīng)拋棄的方案。而且這種方案在理論上是站不住腳的。來(lái)自比較法的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，應(yīng)當(dāng)放棄對(duì)所謂是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的探索，邁向程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

五、邁向程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

（一）程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)

就成文法范疇來(lái)講，在西方國(guó)家，法律的范圍是較為容易識(shí)別的。除立法機(jī)關(guān)制定的法律，就只有行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法授權(quán)制定的規(guī)范。但是在我國(guó)，由于理論上一直存在著職權(quán)立法的爭(zhēng)議，因此，行政立法的權(quán)限一度模糊不清。但是，應(yīng)當(dāng)來(lái)說(shuō)，這一問題在立法法制定之后已經(jīng)得到了解決。《立法法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動(dòng)…制定本法?！薄蛾P(guān)于<中華人民共和國(guó)立法法（草案）>的說(shuō)明》也特別強(qiáng)調(diào)了立法法是規(guī)范立法活動(dòng)的法律。這兩個(gè)條文表明，只要是屬于立法的范疇就要受到立法法的調(diào)整，反之，如果不受立法法的調(diào)整，那就不屬于立法的范疇。而立法法中只規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章，沒有規(guī)定規(guī)范性文件。由此可以得出一個(gè)結(jié)論，即規(guī)范性文件不屬于立法。這種解讀應(yīng)該來(lái)說(shuō)已經(jīng)被接受為理論通說(shuō)，不存在什么疑問。

既然規(guī)范性文件不是立法，那么無(wú)論規(guī)范性文件規(guī)定了什么內(nèi)容，它都應(yīng)當(dāng)不是立法。既如此，就不需要去考察它是否規(guī)定了立法才能規(guī)定的內(nèi)容。因?yàn)槲覀儾荒苷J(rèn)為某個(gè)規(guī)則在內(nèi)容上規(guī)定了立法事項(xiàng)，其性質(zhì)就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?。這就好比我們不能認(rèn)為某個(gè)社會(huì)團(tuán)體或者企業(yè)在內(nèi)部章程中規(guī)定了一項(xiàng)涉及立法事項(xiàng)的規(guī)則，其就是創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的立法。同樣的道理，我們也不能認(rèn)為由于某個(gè)規(guī)則采用了立法才能運(yùn)用的規(guī)定方式（強(qiáng)制性方式），就認(rèn)為其屬于法律規(guī)范。由此可見，無(wú)論是權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還是效力區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，這些實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分邏輯都是不符合立法法的。

因此，如果我們承認(rèn)立法法所確立的制度框架，那就應(yīng)當(dāng)采取程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，只要沒有遵循立法法規(guī)定的行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為規(guī)范性文件。而不用管該規(guī)范性文件規(guī)定了什么內(nèi)容。因?yàn)榧词刮覀兂姓J(rèn)行政機(jī)關(guān)作為法的創(chuàng)制機(jī)關(guān)的主體地位，也應(yīng)當(dāng)明確“國(guó)家機(jī)關(guān)在創(chuàng)制法律時(shí)，也必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)按法定程序進(jìn)行”。沒有采用立法程序的，無(wú)論如何也不應(yīng)當(dāng)具有法律地位。

以程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)觀察，所謂“帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件”、“創(chuàng)設(shè)權(quán)力義務(wù)的規(guī)范性文件”、“減損公民權(quán)利、增設(shè)公民義務(wù)”等類似命題都是偽命題。因?yàn)椤坝行┥鐣?huì)規(guī)范（如黨章、團(tuán)章、工作章程等）雖然也規(guī)定其成員的某種權(quán)利義務(wù)，但在內(nèi)容、范圍和保障實(shí)施的方式等方面，與法律上的權(quán)利和義務(wù)有很大區(qū)別?！比绻覀冇懻摰氖欠缮系臋?quán)利義務(wù)，那么應(yīng)當(dāng)明確的是除了法規(guī)范，沒有其它任何規(guī)范可以創(chuàng)設(shè)，包括規(guī)范性文件。

（二）程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)面臨的詰問及其制度補(bǔ)充

當(dāng)然，對(duì)于程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，存在著一種可能的質(zhì)疑。即這一標(biāo)準(zhǔn)將所有沒有通過立法程序的規(guī)則都視為規(guī)范性文件，但規(guī)范性文件在行政實(shí)踐中對(duì)公民又有著事實(shí)上的約束力。那么，行政機(jī)關(guān)就完全可以采用規(guī)范性文件的形式發(fā)布政策，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。如此豈不是會(huì)為行政機(jī)關(guān)逃避立法程序敞開了司法的大門？這一問題涉及到規(guī)范性文件事實(shí)約束力與法律約束力的區(qū)分。而且事實(shí)約束力還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)分為對(duì)行政機(jī)關(guān)和公民的事實(shí)約束力以及對(duì)法院的事實(shí)約束力兩個(gè)層次加以分析。在這兩個(gè)不同層次中，其法律后果是不同的。以下分別加以分析：

1.規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)和公民的事實(shí)約束力

毋庸置疑，規(guī)范性文件可能會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的執(zhí)行而事實(shí)上對(duì)公民具有約束力。此外，規(guī)范性文件也可能由于公民的自愿服從而獲得事實(shí)上的約束力。但是這種效力是對(duì)行政機(jī)關(guān)和公民的事實(shí)約束力，與法律上的約束力是截然不同的。真正意義上的法律約束力指的是“只要一種規(guī)范屬于法規(guī)（擁有普遍約束力，那么行政機(jī)關(guān)、法院、公民三者都沒有差別地受到這種規(guī)范的絕對(duì)約束，更進(jìn)一步說(shuō)，就像行政機(jī)關(guān)沒有拒絕適用法規(guī)的權(quán)力一樣，法院同樣沒有拒絕適用的權(quán)力?！痹谶@里面，尤其重要的是對(duì)法院的約束力。在法理學(xué)上，存在一種學(xué)說(shuō)甚至將其作為定義法律的要素。例如，德國(guó)法學(xué)家坎特羅維其認(rèn)為: 法律是規(guī)范外部行為并可被法院適用于具體程序的社會(huì)規(guī)則的總和。我國(guó)也早有學(xué)者認(rèn)識(shí)到是否可以被法院適用是法律的一個(gè)重要特征。就這種規(guī)范意義上的約束力而言，規(guī)范性文件是不應(yīng)當(dāng)具有的。

正是由于規(guī)范性文件不具有法律上的約束力。當(dāng)行政機(jī)關(guān)單純依據(jù)規(guī)范性文件作出行政行為時(shí)，相對(duì)人就可以對(duì)該行為進(jìn)行質(zhì)疑，提出其沒有法律依據(jù)。此時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)仍然要強(qiáng)制執(zhí)行該規(guī)范性文件，那么相對(duì)人就可以將這種質(zhì)疑提交到法院。而由于根據(jù)程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件不是法，對(duì)法院不具有約束力。因此此時(shí)法院只需要審查行政機(jī)關(guān)的行為有沒有法律依據(jù)即可，而不用管規(guī)范性文件是否超越權(quán)限，規(guī)定了立法內(nèi)容等諸如此類的問題。

至于規(guī)范性文件因公民自愿服從而獲得的事實(shí)約束力。筆者認(rèn)為，首先，不論事實(shí)上公民會(huì)在多大程度上自動(dòng)執(zhí)行規(guī)范性文件的規(guī)定，從法律上來(lái)講，公民不具有服從的義務(wù)。換句話說(shuō)，不服從規(guī)范性文件并不會(huì)導(dǎo)致其行為違法。其次，如果行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制公民履行規(guī)范性文件的義務(wù)，公民可以到法院去挑戰(zhàn)該規(guī)范性文件的效力。在訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)告訴他：你可以不必履行規(guī)范性文件所設(shè)定的義務(wù)。通過訴訟實(shí)踐，當(dāng)事人可以學(xué)習(xí)到規(guī)范性文件是不具有約束力的知識(shí)。長(zhǎng)此以往，公民最終會(huì)認(rèn)識(shí)到對(duì)于規(guī)范性文件，其可以選擇是否服從，從而瓦解規(guī)范性文件的事實(shí)約束力。當(dāng)然，在此之后，公民仍然可以選擇接受規(guī)范性文件的安排，但那將是基于他們認(rèn)為規(guī)范性文件是合法、合理的。就如同行政指導(dǎo)一般，對(duì)它的接受是公民經(jīng)過理性判斷后的自愿選擇，與約束力、強(qiáng)制力無(wú)關(guān)。由此可見，就規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)和公民的事實(shí)約束力而言，程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是可以解決的。

2.規(guī)范性文件對(duì)法院的事實(shí)約束力

實(shí)際上，真正存在危險(xiǎn)的是另一個(gè)層次的事實(shí)約束力，即規(guī)范性文件對(duì)法院的事實(shí)約束力。它是指法院在行政審判中將規(guī)范性文件的地位與效力與行政立法等同起來(lái)。這就會(huì)使得應(yīng)然意義上不具有法律約束力的規(guī)范性文件取得事實(shí)上的約束力。因?yàn)檫@種做法最終會(huì)通過判決的執(zhí)行使得相對(duì)人承擔(dān)規(guī)范性文件所設(shè)定的義務(wù)。那么，規(guī)范性文件對(duì)我國(guó)法院具有事實(shí)約束力嗎？對(duì)此問題的回答首先要考察行政立法與規(guī)范性文件在我國(guó)行政訴訟中的地位與效力是否有所差別。根據(jù)一般理解，二者肯定是有差別的。而且從理論上的闡述來(lái)看，這一問題似乎已經(jīng)在我國(guó)行政訴訟法中得到了很好地解決。

在我國(guó)學(xué)理上，一般以《行政訴訟法》和2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》為基礎(chǔ)，將行政法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件的地位分別區(qū)分為“依據(jù)”、“參照”與“引用”。理論上對(duì)三者的含義有著不同的解釋。其中，“依據(jù)”是指在行政法規(guī)有具體規(guī)定的情況下，法院應(yīng)當(dāng)直接適用，而不得拒絕適用。其適用的原則是不予審查，無(wú)條件適用?！皡⒄铡笔侵浮皩?duì)符合法律、 行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理。對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。”其適用的原則為有條件適用。而“引用”則是指以對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查為前提，對(duì)于合法有效的可以予以適用，違法無(wú)效的則不予適用。歸納上述三個(gè)概念的內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)，三者的根本區(qū)別在于法院有沒有對(duì)該規(guī)范進(jìn)行審查的權(quán)力以及能否選擇適用。就行政法規(guī)而言，法院不可以審查，也不可以選擇適用。對(duì)于規(guī)章，法院可以部分審查，選擇適用。而至于規(guī)范性文件，則可以完全審查，也可以選擇適用。但是，在實(shí)務(wù)中，三者之間的地位真如學(xué)者地闡述這般涇渭分明嗎？實(shí)踐告訴我們，答案或許不會(huì)如此簡(jiǎn)單。

一方面，從理論上來(lái)講，在行政訴訟中，法院對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件一樣，都要進(jìn)行審查，而且也都有選擇適用權(quán)。首先，行政訴訟必然會(huì)涉及對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的審查。在司法審查中，如果法院發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)或者規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)都作出了規(guī)定，法院當(dāng)然要判斷下位法是否符合上位法，從而選擇要適用的規(guī)范。而這種判斷實(shí)際上就是對(duì)其合法性的審查。其次，當(dāng)法院經(jīng)過審查后發(fā)現(xiàn)下位法與上位法相抵觸時(shí)，法院該如何處理？如果根據(jù)上述學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為法院沒有選擇使用權(quán)。那么就需要將問題逐級(jí)上報(bào)至全國(guó)人大及其常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院，待其作出裁決后再恢復(fù)審理。如果這樣，權(quán)力機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)將變成司法機(jī)關(guān)，行政訴訟也很可能將難以為繼。這顯然是不合理的。因此，“法官在裁判案件時(shí)，對(duì)于發(fā)生沖突的法律規(guī)范能夠按照法律適用規(guī)則直接決定如果取舍和適用的，當(dāng)然可以直接選擇應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)范，無(wú)需一概有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。”“對(duì)于法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)之間存在沖突的，法院可以依照上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則進(jìn)行適用。”這種處理路徑也得到最高法司法解釋和答復(fù)的肯定?？傊姓V訟是適用法對(duì)行政行為進(jìn)行審查的活動(dòng)，而“適用法必須首先審查法，司法審查不僅可以審查規(guī)章，而且可以審查法規(guī)。無(wú)論是地方性法規(guī)，還是行政法規(guī)，都必須與法律一致，不與法律相抵觸?！?/p>

另一方面，從實(shí)踐來(lái)看，法院也確實(shí)與對(duì)規(guī)范性文件一樣，對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行著審查并選擇適用。規(guī)章在司法中被法院審查并選擇適用則更自不待言，因?yàn)椤皡⒄铡北旧砭鸵馕吨ㄔ嚎梢詫彶椴⑦x擇適用。而且案例顯示，在絕大部分的案件中，法院都對(duì)規(guī)范性文件的合法性予以認(rèn)可并適用?？紤]到規(guī)范性文件數(shù)量比規(guī)章、行政法規(guī)要多得多。這種幾率幾乎表明，規(guī)范性文件在司法審查中的地位與行政立法實(shí)際上并沒有多大差別。即便有時(shí)法院也會(huì)對(duì)規(guī)范性文件合法性予以否定并不作為認(rèn)定行政行為合法性依據(jù)，但這種做法與法院經(jīng)審查后認(rèn)為規(guī)章與上位法抵觸而適用行政法規(guī)，在效果上是一致的。

綜上所述，在我國(guó)司法實(shí)務(wù)中，規(guī)范性文件可以說(shuō)與行政立法的地位幾乎是一樣的。理論上不具有約束力的規(guī)范性文件通常被法院作為支持行政行為合法性的依據(jù)。這就在事實(shí)上賦予了規(guī)范性文件約束力。這一局面的形成或許有多方面的原因。例如，從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，在科層化法院體制下，法官對(duì)判決被上級(jí)法院推翻的風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。從制度因素來(lái)考察，法院長(zhǎng)期以來(lái)將規(guī)范性文件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)理解為合法性審查也是一個(gè)重要成因。因?yàn)檫@就使得規(guī)范性文件與行政立法在司法中的地位同一了。由此觀之，《解釋》第149條的規(guī)定是值得反思的。根據(jù)《解釋》第149條之規(guī)定，“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)”。如上所述，這實(shí)際上就賦予了規(guī)范性文件與行政立法相同的司法地位。因?yàn)閷?duì)于規(guī)章或者行政法規(guī)，也是合法的才予以適用。這就會(huì)讓規(guī)范性文件取得事實(shí)上的司法約束力。進(jìn)而使公民陷于“依文件行政”的風(fēng)險(xiǎn)之中。

因此需要澄清的是，行政立法對(duì)司法具有約束力，意味著法院只有在該行政法規(guī)或者規(guī)章與上位法抵觸時(shí)才能不予適用，否則只能適用。但對(duì)于規(guī)范性文件，由于其不是法律規(guī)范，對(duì)司法沒有約束力。因此法院可以采用，也可以不予采用。即使不與上位法抵觸，法院也可以不予適用。理論上，法院只需要依法裁判，而并不需要依規(guī)范性文件裁判。在行政訴訟中，法院只需要審查行政行為符合法律或者行政立法即可。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在上位法不明確，規(guī)范性文件作出了具體規(guī)定的情況下，法院不可能對(duì)規(guī)范性文件置之不理。因此，就需要確立一種不同的尊重原則來(lái)體現(xiàn)行政立法與規(guī)范性文件不同的法律地位與效力。對(duì)法院有無(wú)約束力的區(qū)別實(shí)際上并不是是否可以審查的區(qū)別，也不是是否可以選擇適用的區(qū)別，而應(yīng)當(dāng)是尊重程度的區(qū)別。對(duì)于行政立法，由于具有法律約束力，法院應(yīng)當(dāng)高度尊重。只要不與上位法抵觸，就應(yīng)當(dāng)予以適用。但對(duì)于規(guī)范性文件，由于不具有法律約束力，因此，法院應(yīng)當(dāng)給予較低程度的尊重。這種較低程序的尊重只能通過確立一種更嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)體現(xiàn)。法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持只有在規(guī)范性文件符合一種比行政立法更高的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才會(huì)予以適用。

那么什么強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)是合適的呢？由于原則上，法院只能依據(jù)法律或行政立法作出裁判。因此，如果法院沒有單獨(dú)依據(jù)法律或者行政立法裁判，而是同時(shí)將規(guī)范性文件作為認(rèn)定行政行為合法性的依據(jù)。那么一定要是認(rèn)為該規(guī)范性文件對(duì)上位法的解釋是最正確的，或者對(duì)裁量權(quán)行使的指引是最合理的。這才是與規(guī)范性文件地位相適應(yīng)的尊重程度。而規(guī)范性文件對(duì)法律的解釋是否最正確以及對(duì)裁量權(quán)行使的規(guī)定是否最合理，當(dāng)然涉及到合理性審查。而且是一種嚴(yán)格的合理性標(biāo)準(zhǔn)。唯有如此才能真正破除規(guī)范性文件對(duì)司法可能產(chǎn)生的事實(shí)約束力，使規(guī)范性文件回歸到它在行政法規(guī)范體系（廣義）中的應(yīng)然位置。由此觀之，《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》所規(guī)定的“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力。”無(wú)疑是對(duì)規(guī)范性文件審查范圍的一種正確認(rèn)識(shí)。只不過在審查強(qiáng)度上，其理解仍然有所局限。因?yàn)閷?duì)于合理的規(guī)范性文件，法院也不是必須承認(rèn)其效力。而是只有達(dá)到最合理的程度，法院才應(yīng)當(dāng)予以適用。

六、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，公共行政一直是雙軌制的。一方面，行政人員需要依照法律行政；另一方面，行政人員也需要聽從規(guī)范性文件的安排。在立法授權(quán)寬泛化和行政授權(quán)概括化的背景之下，對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容而言，規(guī)范性文件扮演著重要的角色。可以說(shuō)在很多領(lǐng)域，是規(guī)范性文件而不是法律規(guī)定了法定權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。依法行政面臨著被“依文件行政”替代的危險(xiǎn)。

然而遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)司法所堅(jiān)持的所謂是否創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)以及理論上所提出的是否具有約束力等實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)根本不可能擔(dān)當(dāng)起區(qū)分行政立法與規(guī)范性文件的任務(wù)，也不符合我國(guó)立法法的規(guī)定。實(shí)際上，根據(jù)立法法所確認(rèn)的立法體制，沒有適用行政立法程序的規(guī)范性文件不論規(guī)定了什么內(nèi)容，都永遠(yuǎn)是規(guī)范性文件，而不可能構(gòu)成立法。由此可見，程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)給行政立法與規(guī)范性文件提供了一條“便捷途徑”。

程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的基本邏輯是：只有通過立法程序發(fā)布的政策才有可能獲得法院較高程度的尊重。沒有經(jīng)過立法程序的規(guī)則只能是規(guī)范性文件，相對(duì)人可以在行政執(zhí)法中提出挑戰(zhàn)，法院在司法審查中會(huì)給予其很低的尊重，進(jìn)行合理性審查。行政機(jī)關(guān)只有說(shuō)服法院相信其是最為合理的解釋時(shí)，才可能會(huì)獲得法院的認(rèn)可。因此，行政機(jī)關(guān)如果在規(guī)范性文件中發(fā)布政策，就需要在嗣后的的每個(gè)案例中去向法院證明它是最合理的。這將付出更多的應(yīng)訴成本。但這種成本也是有收益的。因?yàn)樗軌虼偈剐姓C(jī)關(guān)增進(jìn)一種這樣理念：對(duì)于重大的政策選擇，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過行政立法的形式發(fā)布。對(duì)于其它的政策決定，雖然可以通過規(guī)范性文件發(fā)布，但也應(yīng)當(dāng)盡可能的理性、省慎，以爭(zhēng)取更多的司法尊重。由此，既保留了行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件的空間，又能夠有效防范行政機(jī)關(guān)利用規(guī)范性文件進(jìn)行政策決定所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

然而在我國(guó)，建構(gòu)規(guī)范性文件的合理性審查必然會(huì)面臨著制度容許性以及可行性等方面的質(zhì)疑。因?yàn)槲覈?guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。學(xué)者們通常據(jù)此將規(guī)范性文件的審查范圍解釋為合法性審查。因此，建構(gòu)規(guī)范性文件的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)面臨著與我國(guó)行政訴訟法不兼容的批評(píng)。

同時(shí)也會(huì)引出法院是否有能力對(duì)規(guī)范性文件中所涉及到的政策問題進(jìn)行判斷的爭(zhēng)議。這些問題都非常復(fù)雜，因?yàn)閺母旧蟻?lái)講，它涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。當(dāng)然，對(duì)它們的回答超出了本文的論題范圍。本文只是想通過法解釋學(xué)的方法得出一個(gè)這樣的結(jié)論：當(dāng)前我國(guó)理論與實(shí)務(wù)所堅(jiān)持的試圖以限制事項(xiàng)范圍來(lái)規(guī)制規(guī)范性文件的努力是不合理的，也是行不通的?；谖覈?guó)立法法所確立的制度框架，對(duì)行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分應(yīng)當(dāng)采用程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。司法審查應(yīng)當(dāng)放棄權(quán)限審查的努力，轉(zhuǎn)向嚴(yán)格的合理性審查。從而破除規(guī)范性文件的事實(shí)約束力困境，讓規(guī)范性文件回歸到其本來(lái)的位置。如此，方能真正防止依法行政被“依文件行政”置換。

文章來(lái)源：《政治與法律》2018年第6期