水源保護(hù)區(qū)內(nèi)可能影響水體的建設(shè)項(xiàng)目

應(yīng)當(dāng)關(guān)閉

陳振宇  上海市高級(jí)人民法院行政庭法官  

裁判要旨

公司成立之后其所在區(qū)域被劃為飲用水水源二級(jí)水源保護(hù)區(qū)，該公司從事生產(chǎn)所排放的粉塵等污染物可能會(huì)對(duì)水體產(chǎn)生影響的，縣級(jí)以上政府有權(quán)責(zé)令關(guān)閉該建設(shè)項(xiàng)目。因環(huán)保政策調(diào)整關(guān)閉企業(yè)的不屬于行政處罰，對(duì)被關(guān)閉企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

案 情

上訴人（原審原告）：上海勤輝混凝土有限公司。

被上訴人（原審被告）：上海市奉賢區(qū)人民政府。

上海勤輝混凝土有限公司（以下簡(jiǎn)稱勤輝公司）成立于2006年2月13日，經(jīng)營(yíng)范圍包括混凝土生產(chǎn)、加工、銷售，位于黃浦江上游沿岸，該企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中有一定量的粉塵排放。2010年3月23日，勤輝公司住所地暨實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地被劃入上海市黃浦江上游飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)。2014年7月24日，上海市奉賢區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱奉賢環(huán)保局）對(duì)勤輝公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)勤輝公司正在進(jìn)行混凝土生產(chǎn)。2014年8月18日，奉賢環(huán)保局向上海市奉賢區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱奉賢區(qū)政府）作出請(qǐng)示，報(bào)請(qǐng)責(zé)令勤輝公司拆除關(guān)閉。2014年12月24日，奉賢區(qū)政府召開聽證會(huì)，聽取勤輝公司的意見。2015年2月9日，奉賢區(qū)政府以勤輝公司在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)從事混凝土制品制造，生產(chǎn)過(guò)程中排放粉塵、噪聲等污染物為由，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱水污染防治法）第五十九條第一款的規(guī)定，作出責(zé)令該公司關(guān)閉的行政處罰決定。

勤輝公司不服訴至法院，要求撤銷該行政處罰決定。上海市第一中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，勤輝公司從事的利用混凝土攪拌站生產(chǎn)、加工、銷售混凝土的建設(shè)項(xiàng)目具有排放廢氣等污染物的特征。屬于水污染防治法第五十九條第一款規(guī)定的在二級(jí)飲用水水源保護(hù)區(qū)已建成排放污染物建設(shè)項(xiàng)目，奉賢區(qū)政府責(zé)令其關(guān)閉，事實(shí)認(rèn)定清楚，適用法律正確，判決駁回勤輝公司的訴訟請(qǐng)求。勤輝公司不服，向上海市高級(jí)人民法院提上訴。

上訴人勤輝公司上訴稱：水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”是指向水體排放廢水、廢氣、廢渣等污染物可能對(duì)水體產(chǎn)生影響的建設(shè)項(xiàng)目，上訴人不存在向水體排放污染物的行為，不屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；被上訴人對(duì)關(guān)閉勤輝公司執(zhí)法目的不適當(dāng)，具有選擇性執(zhí)法，因?yàn)樵搮^(qū)域的其他建設(shè)項(xiàng)目尚在正常生產(chǎn)；上訴人勤輝公司成立于水污染防治法以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地被劃為飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)之前，不應(yīng)適用相關(guān)的水源保護(hù)規(guī)范予以關(guān)閉。

被上訴人奉賢區(qū)政府辯稱：勤輝公司生產(chǎn)混凝土過(guò)程中排放粉塵、噪音屬于水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”，此處的污染物沒有特指向水體排放的水污染物。勤輝公司屬于飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)已建成項(xiàng)目，按照水污染防治法第五十九條的規(guī)定，已建成項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)閉。

審 判

上海市高級(jí)人民法院經(jīng)二審認(rèn)為：奉賢區(qū)政府接到區(qū)環(huán)保部門請(qǐng)示后召開聽證會(huì)，在聽取上訴人的陳述申辯后，作出被訴責(zé)令關(guān)閉決定并將決定書送達(dá)上訴人，行政程序正當(dāng)、合法。 上訴人勤輝公司是從事混凝土生產(chǎn)、加工的企業(yè)，具備一定規(guī)模，上訴人所從事的預(yù)拌混凝土生產(chǎn)系水泥制品生產(chǎn)，具有粉塵排放的特征；在一般區(qū)域內(nèi)，粉塵排放關(guān)涉大氣污染，但上訴人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地所在區(qū)域被劃入飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)，處于水源附近，難以排除大氣粉塵落入水體并對(duì)水體產(chǎn)生影響的可能性。結(jié)合水污染防治法第一條有關(guān)保障飲用水安全的立法目的，排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)包括排放大氣污染物等可能對(duì)水體產(chǎn)生影響的其他污染物的建設(shè)項(xiàng)目。上訴人認(rèn)為“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”僅指向水體排放污染物的觀點(diǎn)難以成立。奉賢區(qū)政府認(rèn)定勤輝公司從事的混凝土制品制造屬于“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”，并無(wú)不當(dāng)。  

上訴人勤輝公司雖在水污染防治法修訂并實(shí)施前即已存在，但其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所被劃為飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)后，奉賢區(qū)政府按照水污染防治法第五十九條第一款對(duì)處于黃浦江上游飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目作出被訴行政行為，于法無(wú)悖，符合保護(hù)環(huán)境資源，防治水污染，保障飲用水安全和人民群眾生命健康的法律基本精神。被上訴人應(yīng)依據(jù)水污染防治法規(guī)定，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排放污染物建設(shè)項(xiàng)目的處理和整治工作，既能有效保護(hù)人民群眾的飲用水安全，亦可避免因水源保護(hù)需要而被先行關(guān)閉的企業(yè)對(duì)于行政執(zhí)法目的的質(zhì)疑。至于上訴人勤輝公司認(rèn)為奉賢區(qū)政府執(zhí)法目的不適當(dāng)，具有選擇性執(zhí)法的情形，該主張缺乏證據(jù)，不予支持。遂判決駁回上訴，維持原判。

評(píng) 析

2008年修訂的水污染防治法明確國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，該法第五十九條第一款規(guī)定：“禁止在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉?！睂?duì)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)已建排污項(xiàng)目的整治管理，一方面關(guān)系到水源保護(hù)，人民群眾的飲用水安全；另一方面又涉及相關(guān)企業(yè)的切身利益以及企業(yè)員工的生計(jì)問(wèn)題。法院在審理相關(guān)案件時(shí)需要依法處理平衡這兩方面關(guān)系，兩者的合法利益都要依法予以保護(hù)。

本案中，奉賢區(qū)政府將本案所涉因國(guó)家采取新的水源保護(hù)政策而關(guān)閉企業(yè)的行為，視為一種行政處罰。行政處罰的首要特點(diǎn)是被處罰對(duì)象的行為要有違法性，本案中勤輝公司被關(guān)閉不是因?yàn)槠渖a(chǎn)過(guò)程中違反了國(guó)家規(guī)定的混凝土行業(yè)的一般排放標(biāo)準(zhǔn)，而是由于該公司所在地被劃為飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致了相關(guān)區(qū)域不允許存在任何排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目。勤輝公司被關(guān)閉，是因?yàn)榄h(huán)保政策所導(dǎo)致，并且這一水源保護(hù)的環(huán)保政策在其設(shè)立企業(yè)當(dāng)時(shí)是無(wú)法預(yù)見的，我國(guó)水源保護(hù)區(qū)制度建立是在該公司成立兩年之后的2008年。據(jù)此，二審法院對(duì)于被訴行政行為的定性作出調(diào)整，認(rèn)為對(duì)于飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)已建成的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行關(guān)閉，是出于環(huán)境保護(hù)目的作出的行政決定，不屬于行政處罰，這為該企業(yè)日后獲得補(bǔ)償提供了可能。該案例在2016年3月30日被評(píng)為全國(guó)環(huán)境保護(hù)行政案件十大典型案例（第二批），最高法院在總結(jié)本案的典型意義時(shí)專門提到“政府其后對(duì)因環(huán)保搬遷的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予合理補(bǔ)償?！弊罡叻ㄔ旱倪@一表態(tài)也從側(cè)面說(shuō)明了本案中的“責(zé)令關(guān)閉”不是行政處罰，因?yàn)樾姓幜P中被責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)是不可能獲得補(bǔ)償?shù)摹?/p>

本案中，雙方當(dāng)事人對(duì)于勤輝公司系上海市黃浦江上游飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)已建成的建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)項(xiàng)目包含混凝土攪拌站，生產(chǎn)過(guò)程中有相應(yīng)粉塵排放,這兩節(jié)事實(shí)沒有異議。雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于勤輝公司是否屬于水污染防治法第五十九條第一款規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”，對(duì)此勤輝公司認(rèn)為，該公司不存在向水體排放污染物的行為，不屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；奉賢區(qū)政府則認(rèn)為，此處的污染物沒有特指向水體排放的水污染物，勤輝公司生產(chǎn)混凝土過(guò)程中排放粉塵、噪音的事實(shí)屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目。

二審法院從水污染防治法的立法目的出發(fā)，綜合考慮了國(guó)家環(huán)保部門所作的一些解釋性的復(fù)函以及十三五規(guī)劃中明確要求“推進(jìn)多污染綜合防治和環(huán)境治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”的精神，對(duì)水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”認(rèn)定把握兩個(gè)要點(diǎn)：第一、排放的污染物不僅限于直接向水體排放污染物的項(xiàng)目；第二、排放的污染物具有對(duì)水體產(chǎn)生影響的可能性。從這兩個(gè)要點(diǎn)出發(fā)，二審法院認(rèn)為，上訴人所從事的預(yù)拌混凝土生產(chǎn)系水泥制品生產(chǎn)，具有粉塵排放的特征，處于水源附近，按常理大氣粉塵具有落入水體并對(duì)水體產(chǎn)生影響的可能性，從現(xiàn)有證據(jù)看，這種可能性也難以排除。據(jù)此，二審法院認(rèn)為奉賢區(qū)政府認(rèn)定勤輝公司從事的混凝土制品制造屬于“排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目”，并無(wú)不當(dāng)。同時(shí)，對(duì)于奉賢區(qū)政府將“噪音”作為污染物，是不予支持的，依據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)和常識(shí)，不能得出噪音會(huì)對(duì)水體產(chǎn)生污染的可能性，“噪音”不屬于水污染防治法第五十九條規(guī)定的“污染物”。

勤輝公司利益保護(hù)有兩個(gè)方面：一是程序性利益，二是實(shí)體性權(quán)利。就程序性利益，水污染防治法沒有規(guī)定關(guān)閉的程序。行政機(jī)關(guān)參照行政處罰法的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查，召開聽證會(huì)，保障了當(dāng)事人的程序性權(quán)利。所以法院認(rèn)為勤輝公司的程序性權(quán)利已經(jīng)得以保護(hù)，被上訴人的執(zhí)法程序合法、正當(dāng)。

就實(shí)體性權(quán)利，有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：一是繼續(xù)生產(chǎn)的問(wèn)題。對(duì)此，水污染防治法并沒有留給行政機(jī)關(guān)多少選擇的空間，水污染防治法第五十九條明確，對(duì)于已建成的排放污染物有的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以關(guān)閉，法院也支持了行政機(jī)關(guān)的關(guān)閉決定。二是補(bǔ)償問(wèn)題。在無(wú)法繼續(xù)生產(chǎn)的情況下就涉及補(bǔ)償了，因勤輝公司在本案中沒有提及補(bǔ)償要求，法院未予處理，但勤輝公司因環(huán)保政策被關(guān)閉與因違法被關(guān)閉的情形不一致，應(yīng)當(dāng)獲得合理的補(bǔ)償。

案例索引

一審：（2015）滬一中行初字第36號(hào)

二審：（2016）滬行終47號(hào)