摘要：可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制作為財政部PPP指南中三類回報機(jī)制的一種，隨著財辦金〔2017〕92號文的推廣，越來越具有發(fā)展動力。本文首先介紹可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的概念與發(fā)展趨勢，并對可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的項目適用性進(jìn)行說明，然后介紹可行性缺口補(bǔ)助計算模式的兩個基本要素，最后對PPP項目可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的計算方式進(jìn)行科學(xué)設(shè)計。

關(guān)鍵詞：可行性缺口補(bǔ)助 發(fā)展趨勢 基本要素 基本計算方式 收益調(diào)整機(jī)制

項目回報機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費等支付方式。根據(jù)財政部PPP指南（財金〔2014〕113號），可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

由于使用者付費類項目數(shù)量較少，同時，財辦金〔2017〕92號文要求審慎開展政府付費類項目，因此，可行性缺口補(bǔ)助項目越來越具有發(fā)展動力。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，截至2017年12月末，管理庫項目共計7137個，累計投資額10.8萬億元。其中，可行性缺口補(bǔ)助項目2930個、投資額5.9萬億元，分別占管理庫的41.1%和54.7%，高于其他兩類項目。

根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，2016年9月末至2017年12月末管理庫PPP項目三種回報機(jī)制項目數(shù)占比、投資額占比如圖3、圖4所示?？梢姡?strong>不管在數(shù)量還是在投資額占比上，可行性缺口補(bǔ)助項目的比重呈逐季度上升趨勢。隨著財辦金〔2017〕92號文的推廣，未來PPP項目將主要采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫信息，經(jīng)研究分析，可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制主要適用于綜合管廊、垃圾處理、垃圾發(fā)電、污水處理、供水、燃?xì)狻⑵瑓^(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、醫(yī)養(yǎng)綜合等領(lǐng)域。根據(jù)項目是否獨立運作可將可行性缺口補(bǔ)助項目劃分為單一經(jīng)營類可行性缺口補(bǔ)助項目與捆綁資源類可行性缺口補(bǔ)助項目。

單一經(jīng)營類可行性缺口補(bǔ)助項目適用于綜合管廊、垃圾處理、垃圾發(fā)電、污水處理、供水、燃?xì)獾阮I(lǐng)域。該類項目主要是因為項目本身的“市場化價格機(jī)制沒有完全實現(xiàn)”，因而需要缺口補(bǔ)助彌補(bǔ)其經(jīng)濟(jì)性，這是最具典型的缺口補(bǔ)助項目。從補(bǔ)貼機(jī)制上，補(bǔ)貼通常與價格形成緊密聯(lián)系，補(bǔ)貼比例通常不超過50%。

捆綁資源類可行性缺口補(bǔ)助項目適用于片區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)、醫(yī)養(yǎng)綜合等領(lǐng)域。該類項目基于項目運營延伸出來的資源捆綁，應(yīng)當(dāng)與項目本身形成良好的協(xié)同運營性，提升公共服務(wù)的效果。如在城市公園中，增加部分配套商業(yè)、廣場等，便于整體發(fā)揮效應(yīng)。但是若只是考慮財務(wù)上的缺口機(jī)制構(gòu)建，則會產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)，不物有所值情況。

可行性缺口補(bǔ)助作為PPP項目的主流回報機(jī)制，因其融合政府付費和使用者付費的基本特點，因此一般從項目產(chǎn)出單位計量可行性和使用者付費可測性兩個基本要素出發(fā)構(gòu)建清晰的可行性缺口補(bǔ)助的計算公式。

項目產(chǎn)出單位計量的可行性是公共服務(wù)產(chǎn)出能否實現(xiàn)市場化定價的基礎(chǔ)，以能夠明確單一消費者的使用量作為基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

針對收費公路、軌道交通、供水、污水處理、垃圾處理、污泥處置等公共服務(wù)產(chǎn)出類別單一的PPP項目，普遍能夠通過檢測手段實現(xiàn)單位計量且面向全部使用者提供平等公平的公共服務(wù)。

針對醫(yī)院、養(yǎng)老、片區(qū)開發(fā)等經(jīng)營業(yè)態(tài)復(fù)雜、產(chǎn)出類別不一的PPP項目，往往難以簡單的進(jìn)行單位計量，即使能夠?qū)崿F(xiàn)單位計量但面向不同使用者提供擁擠非均衡的準(zhǔn)公共服務(wù)。

項目使用者付費的可測性是PPP項目投資決策的關(guān)鍵評定要素，是社會資本參與PPP項目的風(fēng)險收益結(jié)構(gòu)匹配的核心識別指標(biāo)，可以影響可行性缺口補(bǔ)助的具體收益調(diào)整機(jī)制。

針對污水處理、垃圾處理等項目產(chǎn)出內(nèi)容單一、服務(wù)能力有限、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、使用者付費定價單一、定價受到嚴(yán)格管制的PPP項目，一般通過科學(xué)合理的財務(wù)模型可以相對準(zhǔn)確地測算整個合作期內(nèi)的使用者付費水平。

針對軌道交通、收費公路、綜合開發(fā)等項目產(chǎn)出內(nèi)容不一或服務(wù)能力充足或公共服務(wù)需求動態(tài)變化或使用者付費定價不一或服務(wù)定價完全市場化的PPP項目，一般通過科學(xué)合理的財務(wù)模型往往難以準(zhǔn)確地測算整個合作期內(nèi)的使用者付費水平。

為了便于科學(xué)確定政府可行性缺口補(bǔ)助，降低政府支出責(zé)任和優(yōu)化補(bǔ)助計量辦法，以兩個基本要素為決策因素進(jìn)行組合，構(gòu)成四種不同的計算辦法。

具體的公式如下：

適用范圍：產(chǎn)出可以單位計量但使用者付費難以準(zhǔn)確預(yù)測的項目，比如：收費高速公路、軌道交通等項目。

報價競爭點：以影子價格作為報價競爭點。

具體的公式如下：

適用范圍：產(chǎn)出難以單位計量且使用者付費難以準(zhǔn)確預(yù)測的項目，比如：片區(qū)開發(fā)、醫(yī)養(yǎng)綜合體等項目。

報價競爭點：以資產(chǎn)綜合回報率作為報價競爭點。

具體的公式如下：

適用范圍：產(chǎn)出可以單位計量且使用者付費可以準(zhǔn)確預(yù)測的項目，比如供水、污水、污泥等項目。

報價競爭點：以補(bǔ)貼單價作為報價競爭點。

具體的公式如下：

適用范圍：產(chǎn)出難以單位計量且使用者付費可以準(zhǔn)確預(yù)測的項目，比如醫(yī)院、養(yǎng)老院改擴(kuò)建等預(yù)期使用者付費可控的項目。

報價競爭點：以每年可行性缺口補(bǔ)助基準(zhǔn)值作為報價競爭點。

考慮到可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制運用下的使用者付費的動態(tài)不確定性，采用使用者付費波動下的收益調(diào)整安排以滿足社會資本合理回報的彈性要求。

收益調(diào)整系數(shù)Var可采用超額累進(jìn)方式進(jìn)行設(shè)置，具體如下：

收益調(diào)整系數(shù)Var也可采用固定比例分成方式進(jìn)行設(shè)置，具體如下：