第763期

在檢察工作面臨“三重改革”疊加的形勢(shì)下，深化法律監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為十分緊迫的任務(wù)。全面履行法律監(jiān)督職能，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案，要時(shí)刻注意把握好監(jiān)督、辦案、服務(wù)的辯證法。我們要十分注意和防止以老觀點(diǎn)思考新問題，人為割裂監(jiān)督與辦案的關(guān)系，造成監(jiān)督與辦案“兩張皮”，從而造成思想上的混亂和實(shí)踐中的困惑。

一、什么是“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”

張軍檢察長(zhǎng)指出：“檢察機(jī)關(guān)的定位都應(yīng)該是以辦案為中心。離開辦案，檢察機(jī)關(guān)就什么權(quán)力也不能行使，談監(jiān)督就是空中樓閣，不能落地。”辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案，是對(duì)“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的合理理解與闡發(fā)詮釋，是檢察權(quán)正確有效運(yùn)行的必然要求。辦案就是監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)本身就是在履行法律監(jiān)督職責(zé)，是法律監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式；監(jiān)督就是辦案，是指檢察機(jī)關(guān)任何履行法律監(jiān)督職責(zé)的行為，都會(huì)以案件化的形式表現(xiàn)出來，“出手監(jiān)督，成為案件”，這是法律監(jiān)督效果的法定性、檢察工作的規(guī)范化所決定的，也是檢察權(quán)法律效力的體現(xiàn)。

“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，是一個(gè)硬幣的兩面，二者并行不悖、相輔相成、不可分割。就檢察機(jī)關(guān)而言，沒有離開監(jiān)督的辦案，也沒有離開辦案的監(jiān)督，更沒有不是辦案的監(jiān)督、不是監(jiān)督的辦案。我國(guó)憲法對(duì)人民檢察院的職責(zé)定位只有一個(gè)——國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就從頂層設(shè)計(jì)上決定了人民檢察院一切行使職權(quán)的方式，都要?dú)w結(jié)于履行法律監(jiān)督權(quán)。人民檢察院組織法及其他相關(guān)法律，具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督活動(dòng)的內(nèi)容，包括對(duì)依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使偵查、審查逮捕、審查起訴、提出抗訴、開展公益訴訟活動(dòng)等權(quán)力，這些規(guī)定不僅將檢察機(jī)關(guān)日常的辦案活動(dòng)界定為法律監(jiān)督性質(zhì)，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行法律監(jiān)督的問題以案件的形式予以監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)此，張軍檢察長(zhǎng)指出，審查批準(zhǔn)逮捕、起訴等與公安機(jī)關(guān)、法院的聯(lián)系是通過案件，我們也主要是在辦案中履行法律監(jiān)督職責(zé)，這就是在辦案中監(jiān)督。采取刑事拘留強(qiáng)制措施、行政執(zhí)法行為、民事行政訴訟、刑事自訴，這些訴訟或行政行為與檢察機(jī)關(guān)沒有直接關(guān)聯(lián)，但如果發(fā)現(xiàn)刑訊逼供、違法取證、執(zhí)法違法、司法不公等行為，就要出手監(jiān)督、成為案件，即在監(jiān)督中辦案。因此，無論是辦案中監(jiān)督還是監(jiān)督中辦案，兩者都離不開“辦案”。

“辦案就是監(jiān)督”，明確了檢察機(jī)關(guān)是以辦案的形式履行法律監(jiān)督職責(zé)。表面上看，人民檢察院是在辦理審查逮捕、審查起訴案件，如訊問犯罪嫌疑人，但實(shí)際上，這是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的具體體現(xiàn)，即通過辦理公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或者偵查終結(jié)、移送審查起訴案件的形式，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)于案件事實(shí)、犯罪性質(zhì)的認(rèn)定以及采取強(qiáng)制措施、偵查活動(dòng)是否合法等進(jìn)行全面監(jiān)督，而絕不僅僅是對(duì)偵查活動(dòng)是否合法一個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督。因此，“辦案就是監(jiān)督”。

“監(jiān)督就是辦案”，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效果法定性所決定的。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，按照法律的規(guī)定要產(chǎn)生一定的法律后果，這是法律監(jiān)督與其他任何監(jiān)督的顯著區(qū)別之一。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案情況提出糾正意見，就要產(chǎn)生公安機(jī)關(guān)立案的法律后果；對(duì)已經(jīng)生效的判決、裁定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的，就會(huì)產(chǎn)生再審的法律后果。這種后果，是通過案件化的形式表現(xiàn)出來的。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)有些違反法律規(guī)定的問題的監(jiān)督，盡管最初不是通過受理案件的形式啟動(dòng)的，但只要是在履行職責(zé)中所發(fā)現(xiàn)、所提出，最終必然是以案件的形式進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)出糾正違法通知書、啟動(dòng)調(diào)查程序、提起公益訴訟等，這都充分反映出“監(jiān)督就是辦案”。人民檢察院發(fā)出檢察建議不能算辦案？這種認(rèn)識(shí)只不過是自我設(shè)限而已，既沒有法律依據(jù)，也缺乏對(duì)于人民檢察院不同于法院的辦案性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

二、正確理解“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”的辯證關(guān)系

要準(zhǔn)確理解“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”的辯證關(guān)系，當(dāng)前必須澄清幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：辦案未必是監(jiān)督，監(jiān)督未必是辦案；監(jiān)督有時(shí)不是辦案；辦案中的審查不是監(jiān)督；辦案分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案等。

有人將辦案與監(jiān)督人為地片面割裂開來，認(rèn)為監(jiān)督和辦案是目標(biāo)不同、對(duì)象不同、程序不同的兩件事。其理由是，監(jiān)督和辦案雖然有聯(lián)系、不能脫離，但卻有區(qū)別，不能劃等號(hào)或合二為一。這種觀點(diǎn)其實(shí)是對(duì)法律監(jiān)督工作的誤解。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督活動(dòng)，不是孤立的，而是在辦案中體現(xiàn)出來并依托于辦案所開展的。前文已述，檢察機(jī)關(guān)的審查逮捕、審查起訴等活動(dòng)，表面上看似乎是“單純”的辦案，或者有人所稱的“訴訟辦案”，但實(shí)際上是寓監(jiān)督于辦案之中。針對(duì)偵查人員的偵查活動(dòng)違法行為進(jìn)行糾正是監(jiān)督，針對(duì)偵查活動(dòng)中產(chǎn)生的實(shí)體錯(cuò)誤，如錯(cuò)誤認(rèn)定犯罪事實(shí)、遺漏犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人、錯(cuò)誤定性加以糾正和改變難道就不是監(jiān)督？當(dāng)然是監(jiān)督，而且是最主要的監(jiān)督；針對(duì)非法取證活動(dòng)采取的糾正行為是監(jiān)督，經(jīng)審查認(rèn)定公安機(jī)關(guān)適用法律錯(cuò)誤或者不批準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的意見難道就不是監(jiān)督？依監(jiān)督規(guī)程是監(jiān)督，依刑事訴訟程序難道就不是監(jiān)督？我們能夠?qū)⑥k案與監(jiān)督割裂開來嗎？顯然不能。

監(jiān)督不僅僅是糾正違法活動(dòng)，還包括審查活動(dòng)，即使沒有發(fā)現(xiàn)違法活動(dòng)存在，審查活動(dòng)本身也就是監(jiān)督。有人提出獨(dú)立的審查起訴和追訴活動(dòng)均同監(jiān)督?jīng)]有直接關(guān)系，目的不是為了發(fā)現(xiàn)和糾正訴訟違法，而是法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)自身的訴訟程序，因而不是監(jiān)督。這種將辦案與監(jiān)督對(duì)立起來的觀點(diǎn)顯然也是站不住腳的，實(shí)際上，這種辦案本身就是監(jiān)督，“公訴權(quán)本身就是法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)組成部分，公訴權(quán)是從追訴犯罪的角度來督促社會(huì)活動(dòng)的各類主體遵守法律的。而遵守法律本身又是法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，所以監(jiān)督法律的正確實(shí)施，本身就包含著監(jiān)督法律的遵守情況，法律監(jiān)督權(quán)本身就包含著對(duì)犯罪的公訴權(quán)?！盵1]因而，即使檢察機(jī)關(guān)提起公訴和偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴的意見完全一致，那也是對(duì)偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督之后的起訴，而并非只是“二傳手”、只是與監(jiān)督?jīng)]有關(guān)系的“檢察機(jī)關(guān)自身的訴訟職責(zé)”。

有人認(rèn)為，辦案分為訴訟辦案和監(jiān)督辦案，其中，訴訟辦案不是監(jiān)督，監(jiān)督辦案才是監(jiān)督；“在辦案中監(jiān)督”中的“辦案”指辦理訴訟案件；“在監(jiān)督中辦案”中的“辦案”指辦理訴訟違法案件。這仍是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案與監(jiān)督關(guān)系的誤解。檢察機(jī)關(guān)的辦案不僅僅包括審查逮捕、審查起訴活動(dòng)，還包括發(fā)現(xiàn)違法情形后進(jìn)行監(jiān)督的情形。這兩種辦案雖然表現(xiàn)形式不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同，權(quán)力來源相同，訴訟規(guī)范相同，辦案效果相同，不能把一個(gè)看成“辦案”，一個(gè)看成“監(jiān)督”。辦案是監(jiān)督的方法，監(jiān)督通過辦案來實(shí)現(xiàn)。辦案與監(jiān)督從來都不是對(duì)立的，而是統(tǒng)一的。沒有離開辦案的監(jiān)督，也沒有離開監(jiān)督的辦案。將辦案分為訴訟辦案與監(jiān)督辦案是不妥的。

產(chǎn)生上述似是而非觀點(diǎn)的根源在于對(duì)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。實(shí)際上，“在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，不論是從憲法的‘剛性’規(guī)定上看，還是從我國(guó)權(quán)力運(yùn)作的實(shí)際情況看，檢察權(quán)都是作為一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力即法律監(jiān)督權(quán)存在的。檢察權(quán)行政性質(zhì)和司法性質(zhì)的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了法律監(jiān)督權(quán)所特有的屬性，使它既不同于行政權(quán)，又不同于司法權(quán)，而成為國(guó)家權(quán)力分類中一種獨(dú)立的權(quán)力。”[2]檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是法律監(jiān)督，“是指運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實(shí)施過程中嚴(yán)重違法的情況以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的一項(xiàng)專門工作?！盵3]檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有主體上的唯一性，即只能由檢察機(jī)關(guān)來行使，其他國(guó)家機(jī)關(guān)無權(quán)行使；具有手段上的專門性，如對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)監(jiān)督的權(quán)力，批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力，提起公訴的權(quán)力，抗訴的權(quán)力，對(duì)于有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為通知糾正的權(quán)力，開展民事行政公益訴訟的權(quán)力等，這些權(quán)力是其他機(jī)關(guān)和個(gè)人所不享有的?！斑@種由專門的機(jī)關(guān)運(yùn)用專門的手段所進(jìn)行的法律監(jiān)督，是其他任何一種監(jiān)督方式所無法替代的，也是法律監(jiān)督在監(jiān)督法律實(shí)施的整個(gè)監(jiān)督機(jī)制中具有特別重要意義的根本保障”[4]，也即在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，辦案就是監(jiān)督、監(jiān)督就是辦案。

將辦案與監(jiān)督截然分開，還有一個(gè)重要的原因，是將檢察機(jī)關(guān)一定歷史時(shí)期內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能分工的不同，等同于辦案與監(jiān)督的區(qū)分。殊不知，即使如當(dāng)前一些地方將訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離，也沒有將辦案與監(jiān)督割裂開來，而是在履職中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)一步監(jiān)督的問題，由專人負(fù)責(zé)，將監(jiān)督案件化，反而是體現(xiàn)出“監(jiān)督就是辦案”，而不能否認(rèn)發(fā)現(xiàn)問題的檢察官同樣是在行使監(jiān)督權(quán)，“辦案就是監(jiān)督”，否則，“后道”監(jiān)督部門的檢察官既無從掌握監(jiān)督線索，也無從開展法律監(jiān)督。所謂“訴訟辦案”與“監(jiān)督辦案”之說，既不能否認(rèn)訴訟是監(jiān)督，也不能否認(rèn)監(jiān)督是辦案，并無理論與實(shí)踐價(jià)值。

三、如何落實(shí)“辦案就是監(jiān)督，

監(jiān)督就是辦案”

張軍檢察長(zhǎng)指出，要把法律監(jiān)督落實(shí)到每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能說到底要在辦案中實(shí)現(xiàn)，案件辦不好，監(jiān)督必然要落空。在辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)法律監(jiān)督。把案件辦好，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，必然落實(shí)了法律監(jiān)督。

要落實(shí)“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，就要正確認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，緊緊圍繞深化法律監(jiān)督來開展工作。當(dāng)前，尤其需要重點(diǎn)研究解決好“什么是辦案”、“監(jiān)督案件如何成案、結(jié)案，程序如何規(guī)范，成效怎么計(jì)算”等問題。實(shí)踐證明，之所以有人會(huì)對(duì)“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”產(chǎn)生質(zhì)疑，除前述對(duì)檢察權(quán)的屬性認(rèn)識(shí)不清外，還在于對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案沒有正確的理解，將檢察辦案混同于其他司法機(jī)關(guān)的辦案，忽視了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履職的專有屬性。

要落實(shí)“辦案就是監(jiān)督，監(jiān)督就是辦案”，除了要糾正所謂“訴訟辦案”不是法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)外，還需要做建設(shè)性的工作，即將目前檢察機(jī)關(guān)普遍沒有納入“辦案考核”體系的法律監(jiān)督活動(dòng)案件化，使之成為更加規(guī)范、更有效力、更可評(píng)價(jià)的司法行為。因?yàn)?strong>辦案才好監(jiān)督。只有把監(jiān)督納入辦案，監(jiān)督才會(huì)有力度，才會(huì)有剛性。辦案才好規(guī)范。把監(jiān)督行為變成辦案，就需要程序的規(guī)范，才能使監(jiān)督更有嚴(yán)肅性。辦案才有權(quán)威。司法的屬性是一個(gè)強(qiáng)制屬性，檢察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家公權(quán)力的機(jī)關(guān)，將監(jiān)督變成辦案，才能樹立起司法權(quán)威。辦案才好評(píng)價(jià)。監(jiān)督行為形成案件，才有利于統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)，使監(jiān)督成為檢察機(jī)關(guān)的剛性職能。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)特的憲法定位，決定了應(yīng)有自成體系的獨(dú)特辦案評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不是教條的附麗于法院的辦案評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

新時(shí)代檢察干警要擔(dān)當(dāng)新使命、展現(xiàn)新作為、創(chuàng)造新業(yè)績(jī)，必然要有新思維。改革創(chuàng)新的過程中，認(rèn)識(shí)的差異是正常的，觀點(diǎn)的交鋒是有益的。我們要團(tuán)結(jié)一致，認(rèn)識(shí)再提高，精神再振奮，大膽創(chuàng)新，攻堅(jiān)克難，跳出傳統(tǒng)思維束縛，形成檢察辦案的獨(dú)立話語(yǔ)體系，才能更加有力地履行好檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。