【裁判要旨】

會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，屬于行政機(jī)關(guān)通過(guò)集體討論研究的方式就特定事項(xiàng)形成的內(nèi)部意見(jiàn)或工作安排，不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力。由于《會(huì)議紀(jì)要》約束的是參會(huì)行政機(jī)關(guān)，需通過(guò)相關(guān)部門(mén)依照法定程序和職權(quán)作出相應(yīng)的行政行為從而直接影響公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)，通常不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。

【裁判文書(shū)】

安徽省高級(jí)人民法院

行政 裁 定 書(shū)

(2018)皖行終429號(hào)

上訴人（一審原告）鳳陽(yáng)縣盛林礦業(yè)有限公司,住所地安徽省鳳陽(yáng)縣，組織機(jī)構(gòu)代碼66423506-4。

法定代表人陶昌林，該公司董事長(zhǎng)。

委托代理人徐勁。

被上訴人（一審被告）安徽省鳳陽(yáng)縣人民政府,住所地安徽省鳳陽(yáng)縣，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼11341126394375875B。

法定代表人羅圣權(quán)，該縣縣長(zhǎng)。

鳳陽(yáng)縣盛林礦業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱盛林礦業(yè)公司）因訴安徽省鳳陽(yáng)縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱鳳陽(yáng)縣政府）地礦行政處罰一案，不服滁州市中級(jí)人民法院（2017）皖11行初33號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

盛林礦業(yè)公司向一審法院訴稱，2007年8月，其向安徽省國(guó)土資源廳申請(qǐng)頒發(fā)采礦許可證，礦山名稱為鳳陽(yáng)縣-蚌埠市螞蟻山鐵礦（以下簡(jiǎn)稱螞蟻山鐵礦），證號(hào)為C3400002009112110044015（以下簡(jiǎn)稱采礦權(quán)證），經(jīng)兩次申請(qǐng)延續(xù)，采礦權(quán)有效期至2014年11月10日。期間，其投入巨額資金進(jìn)行基建施工，為全面投產(chǎn)做準(zhǔn)備。2014年10月初，其向安徽省國(guó)土資源廳遞交延續(xù)采礦權(quán)的申請(qǐng)材料，安徽省國(guó)土資源廳出具礦權(quán)申請(qǐng)事項(xiàng)登記單但并未回復(fù)是否準(zhǔn)予延續(xù)。2015年12月1日，鳳陽(yáng)縣政府作出關(guān)閉螞蟻山鐵礦的決定，并于2015年12月7日形成《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》。其為螞蟻山鐵礦先后投入巨款，但鐵礦尚未投產(chǎn)，工程尚在基建期就被關(guān)閉并處罰，造成巨大損失。為維護(hù)合法權(quán)益，特向人民法院起訴，請(qǐng)求：1、確認(rèn)鳳陽(yáng)縣政府關(guān)閉其鐵礦行政行為違法；2、訴訟費(fèi)由鳳陽(yáng)縣政府承擔(dān)。

鳳陽(yáng)縣政府向一審法院辯稱，1、盛林礦業(yè)公司持有的螞蟻山鐵礦采礦許可證有效期到2014年11月10日，因該礦不符合鳳陽(yáng)縣規(guī)劃等原因，安徽省國(guó)土資源廳未予辦理礦權(quán)延續(xù)手續(xù)。2015年12月1日，安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土局在縣長(zhǎng)辦公會(huì)上匯報(bào)螞蟻山鐵礦存在的問(wèn)題，會(huì)議同意關(guān)閉螞蟻山鐵礦，并于2015年12月7日形成《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》，但之后并未啟動(dòng)對(duì)螞蟻山鐵礦的關(guān)閉程序，盛林礦業(yè)公司所訴的關(guān)閉行為不存在。2、本案會(huì)議紀(jì)要僅是用于記載、傳達(dá)相關(guān)議題的會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的政府公文，主要目的是集中、綜合地反映會(huì)議的主要議定事項(xiàng)，起具體指導(dǎo)和規(guī)范作用，并不對(duì)盛林礦業(yè)公司產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)影響。綜上，請(qǐng)求依法駁回盛林礦業(yè)公司的起訴。

一審法院經(jīng)審理查明，2007年8月22日，經(jīng)安徽省國(guó)土資源廳許可，盛林礦業(yè)公司取得螞蟻山鐵礦的采礦權(quán)。后經(jīng)二次申請(qǐng)延續(xù)，采礦權(quán)有效期至2014年11月10日。2014年10月，盛林礦業(yè)公司向安徽省國(guó)土資源廳申請(qǐng)采礦權(quán)延續(xù)許可，但盛林礦業(yè)公司的采礦權(quán)于2014年11月10日到期后，未再取得采礦許可證。2015年12月1日，鳳陽(yáng)縣政府召開(kāi)縣長(zhǎng)辦公會(huì)，并于12月7日形成《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》，該會(huì)議紀(jì)要在“關(guān)于螞蟻山鐵礦關(guān)閉相關(guān)工作”中明確：（一）同意依法關(guān)閉螞蟻山鐵礦，按照“關(guān)閉-查處-評(píng)估-補(bǔ)償-應(yīng)訴”的程序推進(jìn)相關(guān)工作。（二）縣國(guó)土資源、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)依照職責(zé)對(duì)企業(yè)存在的無(wú)證采礦、違法經(jīng)營(yíng)、損壞林地、無(wú)安全生產(chǎn)許可證、污染環(huán)境等違法行為依法查處。（三）縣招標(biāo)局會(huì)同縣國(guó)土資源局通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式，委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。（四）縣國(guó)土資源局、經(jīng)信委、發(fā)改委、經(jīng)開(kāi)區(qū)等單位組成談判小組，與企業(yè)就關(guān)閉、賠償?shù)裙ぷ鬟M(jìn)行商談，盡快達(dá)成關(guān)閉協(xié)議。2016年12月5日，安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源局對(duì)盛林礦業(yè)公司無(wú)證開(kāi)采行為作出行政處罰，責(zé)令停止開(kāi)采，沒(méi)收違法所得并處罰款。

一審法院審理認(rèn)為，根據(jù)雙方當(dāng)事人的起訴、答辯陳述及庭審舉證、質(zhì)證意見(jiàn)，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為盛林礦業(yè)公司起訴鳳陽(yáng)縣政府會(huì)議紀(jì)要記載的關(guān)閉螞蟻山鐵礦行為是否符合起訴條件。

本案盛林礦業(yè)公司起訴對(duì)象為會(huì)議紀(jì)要記載的關(guān)閉螞蟻山鐵礦行為。對(duì)于會(huì)議紀(jì)要多數(shù)情況下屬于內(nèi)部行政行為，一般不具有可訴性，會(huì)議紀(jì)要決議的事項(xiàng)一般另行通過(guò)行政決定等形式予以貫徹執(zhí)行，當(dāng)事人對(duì)會(huì)議決議事項(xiàng)不服的，可以對(duì)行政決定等提起行政復(fù)議或行政訴訟予以解決。盛林礦業(yè)公司起訴認(rèn)為，本案會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)外化，并對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此具有可訴性。經(jīng)查，盛林礦業(yè)公司所謂的外化是指會(huì)議紀(jì)要明確按照關(guān)閉-查處-評(píng)估-補(bǔ)償-應(yīng)訴的程序推進(jìn)相關(guān)工作，查處、評(píng)估等程序逐步推進(jìn)可以證實(shí)關(guān)閉行為已經(jīng)外化并實(shí)施，且從鳳陽(yáng)縣政府給評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的承諾函也可證實(shí)關(guān)閉行為已實(shí)施并對(duì)其產(chǎn)生影響，本院認(rèn)為，查處、評(píng)估不是關(guān)閉行為的內(nèi)容，而是獨(dú)立于關(guān)閉行為，查處是對(duì)違法行為的處理，評(píng)估是作為協(xié)議補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，查處、評(píng)估已經(jīng)實(shí)施不能證明關(guān)閉行為已經(jīng)實(shí)施，鳳陽(yáng)縣政府給評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的承諾函是進(jìn)行評(píng)估的程序需要，也不能證明關(guān)閉行為已經(jīng)實(shí)施。關(guān)閉行為外化并實(shí)施，要有外部表象并有具體的實(shí)施行為，且對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，本案證據(jù)不能證明關(guān)閉行為已實(shí)施，盛林礦業(yè)公司稱其公司停止經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生了實(shí)際影響，但盛林礦業(yè)公司停止經(jīng)營(yíng)是發(fā)生于會(huì)議紀(jì)要作出之前，并且盛林礦業(yè)公司的采礦權(quán)證于2014年11月10日到期后，未再獲得采礦許可證，安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源局對(duì)盛林礦業(yè)公司違法開(kāi)采行為作出行政處罰要求責(zé)令停止無(wú)證開(kāi)采違法行為，因此，盛林礦業(yè)公司停止經(jīng)營(yíng)并不是會(huì)議紀(jì)要中的關(guān)閉行為對(duì)其產(chǎn)生的影響。綜上，本案證據(jù)不能證明會(huì)議紀(jì)要中的關(guān)閉行為已經(jīng)實(shí)施，且本案證據(jù)也不能證明對(duì)盛林礦業(yè)公司的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響。因此，盛林礦業(yè)公司起訴鳳陽(yáng)縣政府會(huì)議紀(jì)要記載的關(guān)閉螞蟻山鐵礦行為不符合起訴條件，本院依法應(yīng)予駁回。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（八）之規(guī)定，裁定駁回鳳陽(yáng)縣盛林礦業(yè)有限公司的起訴。

盛林礦業(yè)公司上訴稱，1、依據(jù)雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料及當(dāng)庭陳述，可以認(rèn)定存在政府關(guān)閉的行為，政府的行政關(guān)閉決定已經(jīng)對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，符合行政訴訟法規(guī)定的可以提起行政訴訟的情形，本案中，2015年12月7日鳳陽(yáng)縣政府會(huì)議形成的《縣政府第22次縣長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要》、2015年12月7日安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局《鳳陽(yáng)縣城西鄉(xiāng)蔡莊村螞蟻山鐵礦資源評(píng)估》采購(gòu)單一來(lái)源采購(gòu)公式、2016年1月11日安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局向武漢天地資源評(píng)估有限公司出具的承諾函，可以證明鳳陽(yáng)縣政府已經(jīng)開(kāi)始采取了關(guān)閉和向上訴人擬補(bǔ)償?shù)男袨?，作為鳳陽(yáng)縣政府所屬行政管理職能部門(mén)的安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局，無(wú)論是在直接和上訴人協(xié)商評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是依照政府采購(gòu)法的規(guī)定委托評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為，均已在執(zhí)行被上訴人的行政關(guān)閉決定，就本案而言，上述政府的各個(gè)行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為關(guān)閉行為不可分割的一部分，政府的關(guān)閉行為已經(jīng)實(shí)施。2、被上訴人的行為已對(duì)上訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，被上訴人在2015年已經(jīng)決定關(guān)閉上訴人的鐵礦且并指派礦權(quán)主管部門(mén)與上訴人協(xié)商賠償事宜，上訴人作為一逐利的有限責(zé)任公司，在此種情形下，已無(wú)可能再投資生產(chǎn)，前期的巨額投資只能荒廢至今，此外，被上訴人采取規(guī)劃變更的方式，將早在2007年之前就取得采礦權(quán)證的上訴人采礦區(qū)域，在沒(méi)有和上訴人協(xié)商任何賠償和補(bǔ)償?shù)那闆r下，變更為“禁采區(qū)”，致使安徽省國(guó)土資源廳至今未作出延續(xù)的許可，此種情形下，一審法院認(rèn)定被上訴人的行為竟未對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響明顯與事實(shí)不符。綜上，被上訴人已經(jīng)實(shí)施了關(guān)閉行為，且該行為對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生了重大影響，一審法院機(jī)械的將政府的各個(gè)行為割裂開(kāi)來(lái)，而不是考慮各行為之間本身是相互聯(lián)系的事實(shí)，認(rèn)為本案不符合起訴條件屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。請(qǐng)求二審法院依法改判。

鳳陽(yáng)縣政府辯稱，1、盛林礦業(yè)公司原持有的采礦許可證，有效期至2014年11月10日，因該礦不符合鳳陽(yáng)縣規(guī)劃等原因，安徽省國(guó)土資源廳未予辦理礦權(quán)延續(xù)手續(xù)。在2015年12月1日召開(kāi)的縣長(zhǎng)辦公會(huì)上，安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土局就該礦存在的問(wèn)題進(jìn)行了匯報(bào)，會(huì)議同意依法關(guān)閉螞蟻山鐵礦，并于2015年12月7日形成《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》，但之后并未啟動(dòng)對(duì)螞蟻山鐵礦的關(guān)閉程序，盛林礦業(yè)公司所訴的關(guān)閉行為不存在，也無(wú)違法之說(shuō)。2、《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》僅是用于記載、傳達(dá)相關(guān)議題的會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的政府公文，主要目的是集中、綜合地反映會(huì)議的主要議定事項(xiàng)，起具體指導(dǎo)和規(guī)范作用，未對(duì)盛林礦業(yè)公司產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。一審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確。請(qǐng)求二審法院維持一審裁定。

本院認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，屬于行政機(jī)關(guān)通過(guò)集體討論研究的方式就特定事項(xiàng)形成的內(nèi)部意見(jiàn)或工作安排，不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力。由于《會(huì)議紀(jì)要》約束的是參會(huì)行政機(jī)關(guān)，需通過(guò)相關(guān)部門(mén)依照法定程序和職權(quán)作出相應(yīng)的行政行為從而直接影響公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)，通常不對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。

本案盛林礦業(yè)公司于2017年7月提起行政訴訟，根據(jù)當(dāng)時(shí)施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三條第八項(xiàng)規(guī)定，行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。本案中，盛林礦業(yè)公司訴請(qǐng)確認(rèn)鳳陽(yáng)縣政府會(huì)議(2015年12月7日)形成的《縣政府第22次縣長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》中有關(guān)關(guān)閉鐵礦行為違法。該紀(jì)要是由鳳陽(yáng)縣政府組織相關(guān)部門(mén),針對(duì)安徽省鳳陽(yáng)縣國(guó)土資源局提出關(guān)于螞蟻山鐵礦關(guān)閉相關(guān)工作情況的匯報(bào)而作出的內(nèi)部文件，并要求相關(guān)部門(mén)依照法定程序和職權(quán)針對(duì)關(guān)閉螞蟻山鐵礦作出相應(yīng)的處理；且該紀(jì)要僅發(fā)至有關(guān)機(jī)關(guān)、部門(mén)內(nèi)部，并未直接向盛林礦業(yè)公司作出，對(duì)盛林礦業(yè)公司權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。依據(jù)上述規(guī)定，本案不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。盛林礦業(yè)公司如對(duì)該紀(jì)要所載內(nèi)容不服，可就有關(guān)部門(mén)據(jù)此作出的行政行為依法提起訴訟。

綜上，一審裁定駁回盛林礦業(yè)公司起訴并無(wú)不當(dāng)，上訴人盛林礦業(yè)公司的上訴理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，裁定如下：

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審　判　長(zhǎng)　周　輝

審　判　員　陳　默

代理審判員　姜　明

二〇一八年四月十三日

法官　助理　王　勁

書(shū)　記　員　劉菊芳