1.行政機關(guān)申請人民法院法院強制執(zhí)行的條件

第一，行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行。這一條件涉及行政強制執(zhí)行權(quán)在行政機關(guān)和人民法院之間如何分配的問題。換言之，并非所有的行政行為政機關(guān)均可以向人民法院申請執(zhí)行，比如行政機關(guān)本身具有強制執(zhí)行權(quán)，其不想行使該項強制執(zhí)行權(quán)，但相關(guān)法律、法規(guī)又未規(guī)定其可以向人民法院申請強制執(zhí)行的，那么其就不能向人民法院提出強制執(zhí)行的申請。從現(xiàn)有法律和司法實踐情況來看，行政行為依法可以由行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的情況有三種：一是法律明確規(guī)定行政機關(guān)沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的，只能申請人民法院強制執(zhí)行。比如《中華人民共和國海上交通安全法》第45條規(guī)定：“當(dāng)事人對主管機關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五天內(nèi)，向人民法院起訴;期滿不起訴又不履行的，由主管機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。”二是法律規(guī)定行政行為既可以由行政機關(guān)強制執(zhí)行，又可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法強制執(zhí)行。比如《中華人民共和國海關(guān)法》第93條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請復(fù)議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金抵繳或者將其被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳，也可以申請人民法院強制執(zhí)行?！比欠蓪π姓娭茍?zhí)行權(quán)歸屬未作規(guī)定的，也可以申請人民法院強制執(zhí)行。比如法律規(guī)定由行政機關(guān)負責(zé)最終裁決的行政行為，如果法律對行政機關(guān)是否有權(quán)執(zhí)行該終局裁決未作規(guī)定，那么行政機關(guān)可以就該終局裁決向人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院也應(yīng)當(dāng)予以受理。第二，行政行為已經(jīng)生效并具有可以強制執(zhí)行的內(nèi)容。從字面意義上看，這項條件實際上包含兩個方面的要求：一是行政行為已經(jīng)發(fā)生法律效力。換言之，對于尚發(fā)生法律效力的行政行為，行政機關(guān)當(dāng)然不能申請人民法院強制執(zhí)行。二是行政行為還必須具有可供強制執(zhí)行的內(nèi)容。這是因為在行政執(zhí)法實踐中，并非所有發(fā)生法律效力的行政行為都需要通過強制執(zhí)行的手段來實現(xiàn)其確定的權(quán)利和義務(wù)。有些行政行為，行政機關(guān)一經(jīng)作出，即已發(fā)生實際法律效果，就不需要當(dāng)事人另有作為或不作為的行為。例如行政機關(guān)取消許可證、拒絕給予某種利益等，就屬于這種情況，不涉及強制執(zhí)行的問題。但是也有些行政行為作出以后，還需要當(dāng)事人履行金錢財物的給付義務(wù)，或者履行其他作為或不作為義務(wù)，這均屬于可供強制執(zhí)行的內(nèi)容范疇，當(dāng)事人拒絕履行，在法定期限內(nèi)又不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時，就必須由有權(quán)機關(guān)采取一定措施，比如由行政決定的作出機關(guān)向人民法院提出強制執(zhí)行申請，以實現(xiàn)行政決定所確定的權(quán)利和義務(wù)。

第三，申請人是作出該行政行為的行政機關(guān)。這里的“行政機關(guān)”與行政法學(xué)上“行政主體”的概念是相同的，此處我們?yōu)榱肆⒎ㄓ谜Z的通俗易懂，對于凡是具有行政主體資格的行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在，行政訴訟中一概稱之為“行政機關(guān)”。這在本次行政訴訟法修改中也得到了體現(xiàn)，本次修正案在條文中明確了行政機關(guān)包括依照法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)作出行政行為的組織，同理，行政行為不僅包括行政機關(guān)作出的行政行為，也包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。所以，申請人民法院強制執(zhí)行行政行為的主體，也即非訴行政執(zhí)行的申請人，一般情況下指的就是作出行政行為的行政機關(guān)，其他不行使行政管理權(quán)不能獨立作出行政決定的機關(guān)或組織，不屬于“行政機關(guān)”的范疇，一般不能向人民法院提出非訴行政執(zhí)行的申請。但這里有個例外，即與被訴行政行為或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人，既然行政訴訟法明確了其可以作為行政訴訟裁判執(zhí)行的申請主體，其也有理由成為非訴行政執(zhí)行的申請主體，因為行政相對人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行，作出行政決定的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)亦未申請人民法院強制執(zhí)行時，與被訴行政行為或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人的正當(dāng)權(quán)益照樣無法實現(xiàn)。故而《行政訴訟法》第95條規(guī)定，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行。

第四，被申請人是該行政行為所確定的義務(wù)人。這里的義務(wù)人實際指的就是行政相對人，包括行政決定所直接針對和直接影響的公民、法人或其他組織。非訴行政行為的強制執(zhí)行不能針對行政行為所確定的義務(wù)人以外的人，這是因為行政行為所確定的義務(wù)人以外的人并不是行政決定的直接相對人，其不是行政行為所確定的權(quán)利直接承受人或義務(wù)直接履行人，與作為非訴行政執(zhí)行依據(jù)的行政決定不具有直接的關(guān)聯(lián)性，自然不能將其作為非訴行政執(zhí)行的被申請人。

第五，被申請人逾期不復(fù)議、不起訴又不履行義務(wù)。行政行為發(fā)生法律效力后并非都需要立即執(zhí)行，一般情況下要給行政相對人保留一個申請救濟的期限。在這個救濟期限內(nèi)，行政相對人對行政行為有異議的，可以提起行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。救濟期限的時日，一般都是由行政復(fù)議法、行政訴訟法等法律法規(guī)作出明確規(guī)定。在法定救濟期限屆滿之前，行政行為不產(chǎn)生強制執(zhí)行的效力，行政機關(guān)不能向人民法院申請強制執(zhí)行。不過，這里有個比較特殊的問題，有時行政復(fù)議期限和行政訴訟期限不一致，比如郵政法、統(tǒng)計法上規(guī)定的起訴期限只有15日，明顯短于60日的復(fù)議期限。如果當(dāng)事人在行政起訴期限屆滿后沒有提起訴訟又不履行義務(wù)，但是尚未超出行政復(fù)議期限的，此時行政機關(guān)可否向人民法院提出強制執(zhí)行的申請?人民法院應(yīng)否受理?我們認為，顯然不能，因為逾期不履行，實際上包括了行政復(fù)議期限和行政訴訟期限均“逾期”的情形，這也有利于更加全面地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，只有在法定復(fù)議、訴訟救濟期限屆滿，行政相對人既不復(fù)議、訴訟，又不履行義務(wù)的情況下，行政機關(guān)才可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

第六，申請人在法定期限內(nèi)提出申請。為了保障行政法律關(guān)系的安定，行政機關(guān)不能無限期地向人民法院申請強制執(zhí)行，法律必須明確規(guī)定行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的期限。非訴行政執(zhí)行申請期限的確定，必須考慮兩方面的因素：一是為了維護法律關(guān)系的安定性，要盡可能地縮短申請執(zhí)行的期限;二是申請執(zhí)行期限的確定，又要充分照顧到當(dāng)事人申請執(zhí)行的可能性，這就要求必須給當(dāng)事人留下足夠的申請執(zhí)行的時間。從現(xiàn)有的法律、司法解釋的規(guī)定來看，對于非訴行政案件申請執(zhí)行的期限，《若干解釋》第88條規(guī)定：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”《行政強制法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！彪m然《若干解釋》與《行政強制法》的規(guī)定不一致，但根據(jù)后法優(yōu)于前法、法律優(yōu)于司法解釋的一般法理，對于非訴行政執(zhí)行的申請期限，應(yīng)按照《行政強制法》規(guī)定的3個月執(zhí)行，若逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院將不予受理。

此外，關(guān)于利害關(guān)系第三人申請非訴行政執(zhí)行期限的問題，目前有兩種選擇：一是在被申請人的法定期限屆滿之時，第三人和行政機關(guān)一樣，可以向人民法院提出強制執(zhí)行申請;二是被申請人的法定期限雖然屆滿，但還需等行政機關(guān)申請執(zhí)行的期限屆滿之后，第三人才可以向人民法院提出強制執(zhí)行申請。這兩種選擇有著不同的考慮，前一種選擇更注重效率，后一種選擇更注重依法行政。《若干解釋》第90條第1款即是第二種選擇在司法解釋中的體現(xiàn)。由于《行政強制法》對第三人的申請權(quán)未作出規(guī)定，所以在今后的司法實踐中，我們還是應(yīng)遵循《若干解釋》第90條第1款的規(guī)定，即：“行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行?！?/p>

第七，申請人向有管轄權(quán)的人民法院提出執(zhí)行申請。非訴行政執(zhí)行案件的管轄不同于行政訴訟裁判執(zhí)行的管轄。因為生效的行政訴訟判決、裁定、調(diào)解書，系由特定的人民法院經(jīng)審判程序作出，行政機關(guān)申請執(zhí)行的管轄法院，顯然應(yīng)當(dāng)是作出第一審判決的人民法院。但由于作為非訴行政執(zhí)行依據(jù)的行政決定，事先未經(jīng)過人民法院的審判程序，在申請人民法院執(zhí)行前其只是一個純粹的行政決定，因而在理論上行政機關(guān)既可以向其所在地的人民法院提出執(zhí)行申請，也可以向被執(zhí)行人所在地的人民法院提出申請。但是考慮到《若干解釋》第89條已經(jīng)對非訴行政執(zhí)行案件的管轄作出了相關(guān)規(guī)定，并且在司法實踐中也已經(jīng)形成一種司法慣例，所以對于非訴行政執(zhí)行案件，一般應(yīng)由申請人所在地的基層人民法院管轄;但執(zhí)行對象為不動產(chǎn)的，應(yīng)由不動產(chǎn)所在地的基層人民法院管轄。不過這里仍需注意的是，在級別管轄上，并非所有的非訴行政案件都由基層人民法院管轄，若基層人民法院認為執(zhí)行確有困難的，比如當(dāng)?shù)刂卮髲?fù)雜的房屋征遷、土地征收等案件，可以報請上級人民法院執(zhí)行，上級人民法院也可能會行使部分非訴行政案件的管轄權(quán)。

第八，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前已經(jīng)履行完催告程序。在《行政強制法》實施之前，只要符合上述七個條件，即可向人民法院提出非訴強制執(zhí)行的申請。但是《行政強制法》的出臺和施行，對于非訴行政執(zhí)行的程序又增加了催告的規(guī)定，即第54條規(guī)定：行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)，催告書送達10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機關(guān)才可以向有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。這是考慮到，強制執(zhí)行對當(dāng)事人權(quán)益影響較大，也是最容易造成侵害的環(huán)節(jié)，當(dāng)事人未按期履行行政決定所確定的義務(wù)，可能存在各種原因，既可能是故意不履行，也可能是因過失或其他客觀情況未能及時履行，因此在行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，通過再次催告的程序，可以督促當(dāng)事人及時履行義務(wù)，最大程度實現(xiàn)當(dāng)事人自動履行的最佳效果;若當(dāng)事人仍然不履行，行政機關(guān)在法理上也盡到了再次善意提示的義務(wù)，程序上也更加到位，充分保障了其知情權(quán)，而且在情理上也做到了“仁至義盡”。

2.行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的條件和期限

行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其作出的行政決定的前提條件是：公民、法人或者其他組織(當(dāng)事人)在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，行政機關(guān)才能向人民法院申請強制執(zhí)行。我國行政復(fù)議法和行政訴訟法關(guān)于申請救濟的法定期限分別是：公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的法定期限是60日，自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出;公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出。按照本條規(guī)定，如果法律規(guī)定當(dāng)事人可以直接向法院起訴，當(dāng)事人在6個月內(nèi)沒有提起行政訴訟又不履行行政決定，行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。按照行政強制法第53條規(guī)定，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的期限是從當(dāng)事人行使行政救濟或者司法救濟的法定期限屆滿之日起3個月內(nèi)提出，超過此期限申請的，人民法院不予執(zhí)行。