【裁判要旨】

《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定該法適用的主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位。單位指機關(guān)、團體或?qū)儆谝粋€機關(guān)、團體的各個部門，是有組織結(jié)構(gòu)的整體。自然人作為一個不可分割的個體，與單位是對立的概念，不存在包含與被包含的關(guān)系。

裁判文書：

山東省高級人民法院

行政判決書

   （2016）魯行再26號

抗訴機關(guān)山東省人民檢察院。

再審申請人(一審被告、二審上訴人)萊州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，住所地萊州市府前街80號。

法定代表人李向國，局長。

委托代理人王鋒，萊州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局工作人員。

委托代理人張娜，山東文景律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審原告、二審被上訴人）孫書松，男，1965年11月15日出生，漢族，住萊州市。

委托代理人王經(jīng)瑋，萊州市文昌路第四法律服務(wù)所法律服務(wù)工作者。

再審申請人萊州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱萊州市安監(jiān)局）訴被申請人孫書松安監(jiān)行政處罰一案，煙臺市中級人民法院于2015年3月9日作出（2015）煙行終字第25號行政判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。萊州市安監(jiān)局不服該判決，向煙臺市人民檢察院申請檢察監(jiān)督，該院經(jīng)審查后提請山東省人民檢察院抗訴。山東省人民檢察院于2016年7月7日作出魯檢民（行）監(jiān)[2016]37000000073號行政抗訴書，向本院提出抗訴。本院于2016年8月8日作出（2016）魯行抗5號行政裁定，對本案進(jìn)行提審。本院依法組成合議庭，于2016年12月8日公開開庭審理了本案。山東省人民檢察院指派檢察員張晶、王燕到庭支持抗訴。再審申請人萊州市安監(jiān)局分管負(fù)責(zé)人劉松及其委托代理人王鋒、張娜，被申請人孫書松及其委托代理人王經(jīng)緯到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

萊州市人民法院一審查明：2013年3月20日，原告孫書松以“萊州自立鋼結(jié)構(gòu)公司”的名義與萊州市三元食品有限公司（以下簡稱三元食品公司）簽訂“協(xié)議”一份，約定原告為三元食品公司制作安裝面粉倉庫鋼結(jié)構(gòu)屋面等，約定了施工時間、工程費等，并約定在施工過程中出現(xiàn)任何安全責(zé)任事故均與三元食品公司無關(guān)。同年6月1日，原告口頭將部分工程轉(zhuǎn)包給了萊州市文峰路街道楊家村的呂延生。6月2日，呂延生在組織其子呂曉偉、妻初建波進(jìn)行施工時，不慎從屋頂墜落致傷，經(jīng)搶救無效死亡。2013年6月4日，被告萊州市安監(jiān)局對原告孫書松、呂曉偉、三元食品公司總經(jīng)理劉鋒、采購經(jīng)理劉偉麗、安全員李衛(wèi)進(jìn)行詢問后，依法履行了告知陳述申辯、聽證等權(quán)利，根據(jù)調(diào)查的事實，對原告作出（萊）安監(jiān)管罰〔2013〕0304號行政處罰決定書，認(rèn)定“違法事實及證據(jù)：你沒有營業(yè)執(zhí)照和建筑安裝施工資質(zhì)，不具備安全生產(chǎn)條件。從事經(jīng)營活動中未建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，未制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，未對施工人員進(jìn)行安全教育培訓(xùn)，未采取任何防護措施的情況下安排施工，導(dǎo)致2013年6月2日發(fā)生一起死亡一人的一般生產(chǎn)安全責(zé)任事故，對事故的發(fā)生負(fù)有主要責(zé)任。主要證據(jù)有：三元食品公司與孫書松簽訂的‘協(xié)議’、現(xiàn)場照片、詢問筆錄等。以上事實違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第十六條、第十七條第一項、第二項、第二十一條的規(guī)定，依據(jù)國務(wù)院493號令《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第一項的規(guī)定，決定給予處以壹拾萬元人民幣罰款的行政處罰。”原告不服，提起本案訴訟。

萊州市人民法院一審認(rèn)為，根據(jù)修改前的《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”，被告萊州市安監(jiān)局具有作出被訴行政處罰決定的法定職權(quán)。本案雙方當(dāng)事人對被告認(rèn)定的案件事實及行政執(zhí)法程序沒有異議，爭議的焦點是被告對作為自然人的原告作出安監(jiān)行政處罰決定是否合法，是否違背了上位法的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位是否包括自然人。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法釋義》）的規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營活動既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商業(yè)的、服務(wù)性的單位等都包括在內(nèi)”。而本案原告既沒有進(jìn)行生產(chǎn)活動，也沒有進(jìn)行銷售活動，更沒有提供服務(wù)，只是居間牟利，因此，原告?zhèn)€人承攬轉(zhuǎn)包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”，被告據(jù)此對原告作出的安監(jiān)行政處罰決定適用法律錯誤。經(jīng)本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第（二）項第2目的規(guī)定，判決撤銷萊州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2013年9月27日作出的（萊）安監(jiān)管罰〔2013〕03—04號行政處罰決定書。案件受理費50元，由被告負(fù)擔(dān)。此款原告已交納，限被告于一審判決生效后七日內(nèi)直接付給原告。

煙臺市中級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。二審另查明，上訴人于2013年8月16日作出了萊安監(jiān)管罰[2013]0303號行政處罰決定書，對三元食品公司罰款3萬元。被上訴人賠償死者呂延生23萬元，雙方已達(dá)成協(xié)議，款已經(jīng)支付。

煙臺市中級人民法院二審認(rèn)為，關(guān)于上訴人是否有權(quán)行使監(jiān)督管理權(quán)的問題。修改前的《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；……”第九條規(guī)定，“國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理?！币陨戏梢?guī)定表明，縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)有監(jiān)督管理權(quán)。上訴人作為萊州市負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，具有監(jiān)督管理權(quán)。本案爭議的焦點是被上訴人對作為自然人的上訴人作出的安監(jiān)行政處罰決定是否合法，自然人是否屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”范圍。根據(jù)《安全生產(chǎn)法釋義》的規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營活動既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，企業(yè)單位、事業(yè)單位、商業(yè)的、服務(wù)性的單位等都包括在內(nèi)”。本案上訴人沒有進(jìn)行生產(chǎn)活動，也沒有進(jìn)行銷售活動。一審法院認(rèn)定上訴人個人承攬轉(zhuǎn)包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”，上訴人據(jù)此對被上訴人作出的安監(jiān)行政處罰決定適用法律錯誤，并無不當(dāng)。綜上，一審法院判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。二審案件受理費50元，由上訴人萊州市安監(jiān)局承擔(dān)。

煙臺市中級人民法院復(fù)查查明的事實與二審查明的事實一致。

煙臺市中級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，承攬轉(zhuǎn)包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”。況且被申訴人既沒有生產(chǎn)活動，也沒有進(jìn)行銷售活動。因此，二審認(rèn)定被申訴人居間牟利，萊州市安監(jiān)局以被申訴人違反了《安全生產(chǎn)法》第十六條、第十七條第一項、第二項、第二十一條的規(guī)定依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第一項規(guī)定對被申訴人作出行政處罰決定系適用法律錯誤是正確的。綜上，一、二審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。應(yīng)予維持。萊州市安監(jiān)局的申訴理由不成立，依法應(yīng)予駁回。望萊州市安監(jiān)局服判息訴。

山東省人民檢察院抗訴認(rèn)為:一、二審判決認(rèn)定“一審法院認(rèn)定上訴人個人承攬轉(zhuǎn)包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的‘生產(chǎn)經(jīng)營活動’并無不當(dāng)”，適用法律確有錯誤。

其一，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第六十七條規(guī)定自然人屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的范疇。無論孫書松是以萊州自立鋼結(jié)構(gòu)公司名義，還是以個人名義從事涉及安全生產(chǎn)的經(jīng)營活動，均屬于安全生產(chǎn)監(jiān)管的對象。其二，根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第一條和第二條的規(guī)定，孫書松為三元食品公司安裝面粉倉庫鋼結(jié)構(gòu)屋面屬于該《條例》規(guī)定的建筑工程，屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”。此外，根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第二十四條第三款的規(guī)定，即便孫書松的行為是承攬轉(zhuǎn)包行為，也屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營活動。其三，《安全生產(chǎn)法釋義》是一部書籍，所作解釋僅是一種理解和參考。在本案有明確的相關(guān)規(guī)定情況下，二審判決適用《安全生產(chǎn)法釋義》的規(guī)定作為裁判的依據(jù)，適用法律上存在錯誤。二、二審判決認(rèn)定“上訴人既沒生產(chǎn)，也無銷售，更沒有提供服務(wù)，只是居間牟利”，適用法律確有錯誤?！吨腥A人民共和國合同法》第四百二十四條規(guī)定：“居間合同是居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務(wù)，委托人支付報酬的合同?！睂O書松并非是為三元食品公司和呂延生提供訂約機會，而是其本人為與三元食品公司所簽“協(xié)議”的一方當(dāng)事人；“協(xié)議”雙方是發(fā)包和承包關(guān)系，而非委托與被委托的關(guān)系；“協(xié)議”的內(nèi)容上，約定的標(biāo)的是建筑工程施工，也非提供媒介服務(wù)。因此，孫書松與三元食品公司及呂延生之間并非居間關(guān)系。故二審判決認(rèn)定孫書松是“居間牟利”，適用法律確有錯誤。

再審申請人萊州市安監(jiān)局陳述再審申請意見稱，原一、二審判決認(rèn)定事實錯誤，適用法律錯誤。如果案件得不到及時糾正，將導(dǎo)致全市乃至全國對此類違反《安全生產(chǎn)法》的行為處于有法不能依，執(zhí)法不能嚴(yán)，違法不能究的境地，最終將會導(dǎo)致安全生產(chǎn)秩序混亂，也將給國家、集體和人民生命財產(chǎn)造成重大安全隱患。理由如下：一、原一、二審判決認(rèn)為“承攬轉(zhuǎn)包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的‘生產(chǎn)經(jīng)營活動’”沒有法律依據(jù)。1、被申請人與三元食品公司簽訂的協(xié)議標(biāo)的為“制作安裝倉庫鋼結(jié)構(gòu)屋面，含立柱、天溝；安裝弓形棚屋面含保溫玻璃絲棉；改造弓形棚大梁梁底拉桿等”，屬于《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定的“建筑工程”，屬于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營活動”。2、原一、二審判決以不屬于法律、法規(guī)、部門規(guī)章的《安全生產(chǎn)法釋義》為判決根據(jù)錯誤。3、根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定，承攬建筑工程必須具備安全生產(chǎn)條件，承包單位和分包單位對分包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任，承攬轉(zhuǎn)包工程行為屬于安全生產(chǎn)法規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營活動。二、法院認(rèn)定被申請人“承攬轉(zhuǎn)包工程”和“沒有進(jìn)行生產(chǎn)活動”屬認(rèn)定事實錯誤。被申請人與三元食品公司簽訂的協(xié)議屬于建筑工程施工合同。被申請人承攬工程后，不是將建筑工程轉(zhuǎn)承包給呂延生，而是將部分勞務(wù)工程分包給呂延生，以每平方米10元標(biāo)準(zhǔn)計付勞動報酬雇傭呂延生進(jìn)行施工，三元食品公司的整體工程由孫書松組織施工并購買相關(guān)材料，其實質(zhì)是孫書松承攬工程組織呂延生等人施工，充分證明其實施了《安全生產(chǎn)法》及《中華人民共和國建筑法》規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營活動。三、被申請人與三元食品公司、呂延生之間均不構(gòu)成居間合同。被申請人與三元食品公司簽訂的是建筑工程施工合同。被申請人與呂延生之間形成的是勞務(wù)關(guān)系，不是委托與被委托關(guān)系。另外，居間牟利是民事法律關(guān)系，且被申請人沒有主張，不屬于本案確認(rèn)范圍。四、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對生產(chǎn)經(jīng)營單位的解釋屬于對法律應(yīng)用做出的解釋，應(yīng)當(dāng)作為安監(jiān)部門的執(zhí)法依據(jù)，也應(yīng)當(dāng)作為法院判決的依據(jù)。

被申請人孫書松答辯稱，二審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。全國人大常委會法制工作委員會編著的《安全生產(chǎn)法釋義》，對《安全生產(chǎn)法》適用主體明確界定為個體工商戶以上的企業(yè)，并不包括自然人。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》所制定的《山東安全生產(chǎn)條例》的適用范圍也不包括自然人。再審申請人將作為自然人的被申請人作為處罰對象，屬違法擴大處罰對象的范圍，是錯誤的?！栋踩a(chǎn)法釋義》不僅僅是一部書籍，還是立法機關(guān)在履行職責(zé)，行使司法解釋權(quán)，全國人大常委會法工委作出的解釋是具有法律效力的。國務(wù)院有關(guān)部門制定的規(guī)章不能同法律法規(guī)相抵觸，且在行政案件中只起參照作用。被申請人與這起人身傷害事故的關(guān)系屬于民法調(diào)整范疇，而不屬于行政法的調(diào)整范疇。被申請人作為自然人按照民法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)對這起事故中的死者作出民事賠償，再審申請人再對被申請人進(jìn)行行政處罰，沒有法律依據(jù)。

本案再審開庭審理過程中，雙方當(dāng)事人分別發(fā)表意見，并充分辯論。再審申請人萊州市安監(jiān)局認(rèn)為，孫書松從事了房屋維修工程，其與呂延生之間是總承包與分包的關(guān)系，屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動。根據(jù)《中華人民共和國建筑法》及《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，孫書松對呂延生負(fù)有施工管理義務(wù)，應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)安全生產(chǎn)連帶責(zé)任。《安全生產(chǎn)法》第二條明確從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位，并沒有明確限定從事生產(chǎn)經(jīng)營的必須是法人、其他組織和個體工商戶。從立法本意上來說，《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的是所有生產(chǎn)經(jīng)營活動。此處的單位應(yīng)該是廣義的從事生產(chǎn)經(jīng)營的單元，是包括自然人的。被申請人孫書松認(rèn)為，被申請人與呂延生之間不是總承包與分包的關(guān)系。自然人不能成為《安全生產(chǎn)法》處罰的對象。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十條第二款的規(guī)定，本案不應(yīng)適用國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局制定的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)適用《山東省安全生產(chǎn)條例》。

本院再審查明的事實與原二審法院判決認(rèn)定的事實一致。

本院認(rèn)為：《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定該法適用的主體是生產(chǎn)經(jīng)營單位?！渡綎|省安全生產(chǎn)條例》第二條規(guī)定：“在本省行政區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本條例；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。前款所稱單位，包括法人單位、產(chǎn)業(yè)活動單位和個體經(jīng)營戶?！薄掇o?！罚?999年縮印本）對單位的定義如下：單位指機關(guān)、團體或?qū)儆谝粋€機關(guān)、團體的各個部門。從上述定義可知，單位是有組織結(jié)構(gòu)的整體。自然人作為一個不可分割的個體，與單位是對立的概念，不存在包含與被包含的關(guān)系。《安全生產(chǎn)法釋義》是由全國人大常委會法制工作委員會編寫的法律釋義書籍，原一、二審法院直接適用《安全生產(chǎn)法釋義》不當(dāng)，本院予以糾正，但其能夠準(zhǔn)確反映《安全生產(chǎn)法》的立法背景、立法宗旨和法律條款的內(nèi)容，可為理解適用《安全生產(chǎn)法》提供重要參考?！栋踩a(chǎn)法釋義》中對于生產(chǎn)經(jīng)營單位的解讀與《山東省安全生產(chǎn)條例》的規(guī)定、《辭?！分袑挝坏亩x能夠相互印證，內(nèi)容一致，能夠真實反映立法者的立法本意，即生產(chǎn)經(jīng)營單位不含自然人。因此，再審申請人對被申請人作出的安監(jiān)行政處罰決定適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷，原一、二審法院的判決結(jié)果合法正確，應(yīng)予維持。檢察機關(guān)的抗訴意見和再審申請人的申請理由不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

維持山東省煙臺市中級人民法院2015年3月9日作出的（2015）煙行終字第25號行政判決。

本判決為終審判決。

        審 判  長  王海燕

        代理審判員  杜鈺越

        代理審判員  曲俊鵬

        二〇一七年三月二十八日

        書 記  員  孟  真