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大家好，我是浙江臺(tái)州市行政服務(wù)中心的盧春林。感謝大家的熱情鼓掌。今天，很榮幸有機(jī)會(huì)與全國(guó)各位同行進(jìn)行交流、學(xué)習(xí)，也感謝一窗研究院提供這個(gè)寶貴的平臺(tái)。近期，一窗研究院的一個(gè)團(tuán)隊(duì)一直在臺(tái)州幫助我們推動(dòng)“受辦”分離改革，雙方進(jìn)行了很多交流。 今天我分享的主題是行政審批容缺受理制度。這是我自己在臺(tái)州市推進(jìn)行政審批制度改革過程中的一些體會(huì)、想法，不當(dāng)之處，請(qǐng)大家批評(píng)指正。 在從事行政審批制度改革的幾年中，我體會(huì)到每項(xiàng)制度都不可能窮盡所有的便民措施，只有各項(xiàng)制度環(huán)環(huán)相扣，才能成形一個(gè)有效體系，發(fā)揮每項(xiàng)制度的最大功效。容缺受理制度也一樣，它有自己的優(yōu)點(diǎn)，但也存在一些不足。我希望通過對(duì)目前行政審批容缺受理制度文件的分析，找到并彌補(bǔ)這些不足，從而提高該制度設(shè)計(jì)的合理性、豐富性、適度性和應(yīng)用率，并以開放的姿態(tài)與其他制度有效銜接，形成合力。 今天，我主要從以下幾個(gè)方面分享對(duì)容缺受理制度的淺薄認(rèn)識(shí)。 一、容缺受理制度在臺(tái)州市的發(fā)展應(yīng)用過程 二、容缺受理制度的目的及作用 三、容缺受理制度實(shí)施面臨的困難 四、相關(guān)制度比較 五、容缺受理制度現(xiàn)狀分析及完善建議 六、容缺受理制度法律分析 容缺受理制度在臺(tái)州市的發(fā)展應(yīng)用過程 首先，先簡(jiǎn)單介紹下浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》對(duì)容缺受理制度的定義： 容缺受理制度：是指對(duì)基本條件具備、主要申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式，但次要條件或手續(xù)有欠缺的政務(wù)事項(xiàng)，經(jīng)過申請(qǐng)人作出相應(yīng)承諾后，行政部門先予受理，并一次性告知需補(bǔ)正的材料、時(shí)限和超期處理辦法，并進(jìn)行審查；在申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料后，在承諾時(shí)限內(nèi)及時(shí)出具辦理結(jié)果意見，頒發(fā)相關(guān)批文、證照的制度。 我市容缺受理制度步入正軌，是從2013年10月的《臺(tái)州市企業(yè)投資項(xiàng)目聯(lián)合審批辦法（試行）》(臺(tái)政辦發(fā)〔2013〕127號(hào))開始，在投資項(xiàng)目領(lǐng)域推行容缺受理。 對(duì)于業(yè)主提交的材料主件齊全，僅缺副件材料的，在申請(qǐng)人作出承諾后，先予受理并進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。在審批部門作出正式審批決定前，申請(qǐng)人應(yīng)完成相關(guān)材料的補(bǔ)缺工作。 2014年5月21日，臺(tái)州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局印發(fā)《關(guān)于推行行政審批事項(xiàng)容缺受理的通知》(臺(tái)建規(guī)〔2014〕263號(hào))，將該制度應(yīng)用到該局28個(gè)行政審批事項(xiàng)。臺(tái)州市審改辦看到該項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)意義，于2014年11月印發(fā)《關(guān)于在全市推廣工業(yè)性投資項(xiàng)目業(yè)主承諾制審批等四項(xiàng)創(chuàng)新工作的通知》（臺(tái)審改領(lǐng)〔2014〕2號(hào)），在全市范圍內(nèi)推廣，行政審批容缺受理制度因此得到了較大范圍的制訂。截止2015年7月底，共有19個(gè)市級(jí)部門印發(fā)了行政審批容缺受理文件，包含行政審批事項(xiàng)218項(xiàng)，其中主件957個(gè)，副件1013個(gè)，容缺率為51.42%。容缺率最高的為水利局，達(dá)到73.89%。 2016年，臺(tái)州市創(chuàng)建國(guó)家級(jí)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，在《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》(審改辦發(fā)（2016）4號(hào))中的《行政許可事項(xiàng)服務(wù)指南的構(gòu)成要素和框架》外，普遍適用了容缺受理制度。在所制訂的標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南“申請(qǐng)材料目錄”中，普遍加入容缺受理要素，即主件材料標(biāo)注★，標(biāo)明“其他材料可容缺”。從2016年底開始，浙江省推進(jìn)“最多跑一次”改革，該制度成為了簡(jiǎn)政、便民措施的重要內(nèi)容之一，起到了很好的效果。 容缺受理制度的目的及作用 目的一：方便群眾辦事，讓群眾少跑。 申請(qǐng)人在辦理審批過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)漏帶、暫時(shí)缺少、暫時(shí)無法提供部分材料，或者復(fù)印件未蓋章、原件未帶、材料存在瑕疵、不清晰等材料不齊全、形式欠缺的情況，但這些材料的暫時(shí)空缺并不會(huì)影響部門的審查。在這種情況下，容許次要材料暫時(shí)空缺并在一定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊，既不影響行政機(jī)關(guān)的審批工作，又可減少申請(qǐng)人的往返次數(shù)和精力。 目的二：實(shí)現(xiàn)串聯(lián)審批轉(zhuǎn)并聯(lián)審批，縮短審批整體時(shí)間。 如在投資項(xiàng)目全流程審批中，審批事項(xiàng)之間原本是環(huán)環(huán)相扣，互有先后順序的，但這也導(dǎo)致審批的低效率，不利于投資項(xiàng)目的順序推進(jìn)。因此，我們需要將串聯(lián)審批轉(zhuǎn)變?yōu)樾矢叩牟⒙?lián)審批。但是，如果我們硬性要求減少法律規(guī)定的某項(xiàng)材料，就容易與依法行政的原則相沖突。容缺受理制度充分結(jié)合行政審批補(bǔ)正、告知規(guī)則，既解開了串聯(lián)的“扣”，又遵守了嚴(yán)格的“法”，為并聯(lián)審批的順利實(shí)施打下了制度基礎(chǔ)。 作用一：容缺受理制度能夠使行政審批部門“各司其職，各審其材”。 在一項(xiàng)審批事項(xiàng)的所有材料中，部門通常只對(duì)其中一件或幾件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)其他材料（副件）進(jìn)行形式審查，花費(fèi)的時(shí)間也主要集中在主件材料上。容缺受理制度根據(jù)這個(gè)邏輯特點(diǎn)，能夠保證部門的審查重點(diǎn)，又能解放審批精力。 作用二：容缺受理制能夠突出作風(fēng)轉(zhuǎn)變，有利提升群眾滿意度。 容缺受理制度把原來理解的一些“特事特辦”、“綠色通道”轉(zhuǎn)換成一種法律框架內(nèi)的正常的辦事服務(wù)機(jī)制，讓材料“緩（交）”下來，使速度提上來。其更大的意義在于更多折射了行政觀念和方法的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種真正急申請(qǐng)人之所急，想申請(qǐng)人之所想的理念和作風(fēng)，換來的是群眾辦事體現(xiàn)感的增強(qiáng)和滿意度的提高。 容缺受理制度實(shí)施面臨的困難 由于對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)不足，實(shí)踐中也面臨一些問題。 1.審批部門理解有誤。①認(rèn)為受理就是決定，容缺受理就是容缺決定。②囿于老習(xí)慣，只認(rèn)定一種受理方式。③擔(dān)心案卷的完整性。④其他誤解。 2.審批事項(xiàng)存在不確定性，經(jīng)常會(huì)變動(dòng)，材料也變化較大。目前浙江省正在全省開展“最多跑一次”事項(xiàng)“八統(tǒng)一”梳理工作，這方面問題有所緩解。 3.審批信息不一致性比較突出。信息內(nèi)容、表述或其他形式的出入，容易造成制度效果的不確定性。 4.審批系統(tǒng)設(shè)定無法靈活修改。目前應(yīng)用的行政審批系統(tǒng)是全省統(tǒng)一設(shè)定的，還沒有充分考慮容缺受理情況，導(dǎo)致容缺受理制度目前還無法在網(wǎng)上程序中實(shí)施。 5.與“最多跑一次”的銜接不順暢。主要表現(xiàn)為，容缺受理后，窗口還要求申請(qǐng)人“跑”來補(bǔ)件。要實(shí)現(xiàn)容缺受理制度與“最多跑一次”的銜接，部門還需要提供雙向快遞、電子形式提交材料，或傳真形式。這主要是窗口人員理解不到位、告知不到位，沒有做好一次性告知，以為配套制度不健全造成的。窗口人員沒有進(jìn)行提示，群眾自然理解為“按照要求”要跑來遞交補(bǔ)件。 相關(guān)制度比較 1.預(yù)審批：更多關(guān)注的是對(duì)審批內(nèi)容的審查，一般沒有時(shí)間節(jié)點(diǎn)、審批環(huán)節(jié)、辦事材料的限制。 2.承諾制審批。主要是對(duì)某些審批材料形式的變換，以承諾書完全代替某些審批材料，或先行代替，再批后補(bǔ)齊（有些地方將這種情況也列入容缺受理制度）；對(duì)材料的類別沒有進(jìn)行區(qū)分。國(guó)務(wù)院已經(jīng)在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕51號(hào)）上作出了部署。 3.一次性告知制：針對(duì)所有不齊全的材料，或者不符合法定形式的材料，而非某一類材料。一般是指已提交了部分材料而欠缺部分材料的部分告知情況。落實(shí)好告知制度是實(shí)施好容缺制度必不可少的程序和前提，如果告知不到位，容缺受理制度就無法發(fā)揮作用。 容缺受理制度制訂現(xiàn)狀分析 （一）制度細(xì)節(jié)制訂情況 1.標(biāo)注形式。大部分以★標(biāo)注主件，個(gè)別以▲標(biāo)注主件，或以表格區(qū)分“主件”和“副件”；極個(gè)別對(duì)副件進(jìn)行了標(biāo)注。 2.告知文書。告知文書形式上，有些附有承諾書、受理單、材料補(bǔ)正通知書；有些沒有明確相關(guān)參考文書，只說明“書面承諾書”；目前我們推行的是一次性告知書+受理通知書合二為一的形式。 告知文書要求上，大部分要求“法定代表人簽字并蓋章”，或要求申請(qǐng)人（委托代理人）簽字或法定代表人簽字并蓋章，或要求蓋章，或要求雙方簽字（蓋章）確認(rèn)，部分沒有涉及相關(guān)要求。文書要求不同，群眾辦事的難易度就會(huì)不同。 3.補(bǔ)充容缺期限：①不超過項(xiàng)目公示期；②現(xiàn)場(chǎng)檢查的前一天；③3、5、10個(gè)工作日內(nèi)；④不超過項(xiàng)目對(duì)外承諾時(shí)限（審批結(jié)果出臺(tái)之前）；⑤不超過項(xiàng)目公示期或作出審批許可之前。 4.過期處理形式：①不予辦理該項(xiàng)目；②作出不予許可決定；③懲戒。 5、過期處理告知形式：①書面通知；②不予許可決定；③書面通知、短信、電話；④短信。 6.過期后材料處理形式：①超過1個(gè)月退還；②超過通知后5個(gè)工作日退還；③無規(guī)定。 （二）現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中存在的問題分析及完善建議 1.容缺告知文書簽字、蓋章問題及建議。 近三分之二的文件都規(guī)定容缺告知文書需要法定代表人簽字并蓋章。這從設(shè)計(jì)上來說沒有問題，能夠使容缺承諾增加可信度，但從操作上來看，如果單純?nèi)绱擞残砸?guī)定，無法實(shí)現(xiàn)目的一。容缺告知文書本身就已經(jīng)增加了材料數(shù)量，如果要申請(qǐng)人因?yàn)樗匦屡芑貑挝缓炞帧⑸w章，那還不如不進(jìn)行容缺。另外，讓法定代表人簽字的要求也是相對(duì)比較高的，可能相比于蓋章更難。何況，法定代表人簽字和公章蓋章的效力基本相同，過于嚴(yán)格不利于便民，因此，在該項(xiàng)設(shè)計(jì)上，需要注意以下幾點(diǎn)： ①要豐富容缺告知及承諾文書的要件形式，允許多種形式根據(jù)不同情況進(jìn)行選擇； ②要加強(qiáng)信息公開，實(shí)現(xiàn)告知文書等材料的可下載，方便取閱（這對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的二也很重要）； ③要做好代理授權(quán)委托權(quán)限的提示，或修改授權(quán)委托書樣本。 2.容缺期限及處理形式問題及建議。 無論是哪種容缺期限，都要兼顧自身依法和制度目的的雙重需要，不能為了單純改革創(chuàng)新而使行政機(jī)關(guān)自身陷入違法境地，也不能為了僵化的依法而喪失了應(yīng)有的改革（效率）要求。短于審批承諾時(shí)限的容缺期限，在操作上有一定合理性，能夠避免法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但一定程度上不利于制度目的的實(shí)現(xiàn)。比如需要現(xiàn)場(chǎng)核查的項(xiàng)目，如果容缺的材料與核查的內(nèi)容并沒有邏輯上的關(guān)系，也不必然需要在核查前提供。 因此，重點(diǎn)要體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)及應(yīng)用的柔性，以達(dá)到上述的雙重需要。比如，可以在審批承諾時(shí)限內(nèi)，根據(jù)缺少材料和申請(qǐng)人情況的不同，由申請(qǐng)人自行承諾提交的時(shí)間；而當(dāng)有可能因?yàn)樯暾?qǐng)人的拖延而超期時(shí)，要及時(shí)按照規(guī)定出具法律文書。這一點(diǎn)對(duì)于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)很重要。另外，上文也提到，要結(jié)合多種材料提交方式，方便群眾補(bǔ)正。 總體建議 1.容缺受理是簡(jiǎn)政放權(quán)的方式之一，簡(jiǎn)化受理環(huán)節(jié)，不等于放松了審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查、強(qiáng)化事中監(jiān)管等還是要予以堅(jiān)持恪守。 2.容缺受理制度的設(shè)計(jì)總體上要按照實(shí)質(zhì)審查材料的內(nèi)部邏輯來設(shè)置，即本部門主要職能是什么，本部門的職能是什么就主要審什么，就應(yīng)將該類材料作為主件，而其他部門職責(zé)內(nèi)作出的材料等作為副件，只作形式審查，原則上實(shí)行容缺。 3.完善審批文書制度，如收發(fā)、登記制度。實(shí)行容缺受理制度，會(huì)在一定程序上增加工作量以及檔案管理的難度。如果不加小心，會(huì)造成丟失、爭(zhēng)議等不良情況。完善的文書制度是容缺受理制度避免發(fā)生糾紛和訴訟風(fēng)險(xiǎn)的保證。應(yīng)當(dāng)對(duì)容缺的材料及要求、對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)材料和容缺補(bǔ)正材料等的收取、發(fā)送作出書面告知，并讓申請(qǐng)人簽字確認(rèn)。同時(shí)建立文件作廢收回制度，以應(yīng)對(duì)文件作出后需要作廢的情形。 4.加強(qiáng)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，在行政審批人員中形成可容缺的審批理念，特別是對(duì)直接面對(duì)群眾的審批窗口人員，要使他們充分理解容缺受理制度，正確樹立容缺與嚴(yán)格履職關(guān)系的認(rèn)識(shí)，解決為民服務(wù)“最后一公里”問題。 容缺受理制度設(shè)計(jì)依據(jù)分析 容缺受理制度的法律依據(jù)，我自己歸納了 “六個(gè)有”： 1.法律有依據(jù)。行政許可法第三十二條（五）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)，這要從將來式來理解條文。 2.法律有原則。行政許可法第六條規(guī)定，實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。 3.法律有定義。行政許可法第二條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。容缺受理制度符合該定義的重點(diǎn)程序:申請(qǐng)、審查、準(zhǔn)予。 4.法律有精神。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（自2010年1月4日起施行）第一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定以及相應(yīng)的不作為，或者行政機(jī)關(guān)就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的有關(guān)具體行政行為及其相應(yīng)的不作為侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，即合法權(quán)益受損才能勝訴。容缺受理制度是對(duì)申請(qǐng)人的程序性受益，而不是損害。 5.法律有解釋。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（自2010年1月4日起施行）第三條（過程行為的可訴性）規(guī)定，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。 6.法律有佐證。行政許可法第三十二條（四）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情況分別作出處理：申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理（自動(dòng)受理）。一般我們理解的都是主動(dòng)受理，而在自動(dòng)受理中，我們可以體會(huì)受理在行政許可法中的地位。 容缺受理的缺陷： 一是時(shí)間缺陷。 由于行政許可法只對(duì)聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專家評(píng)審八類行為的所需時(shí)間進(jìn)行排除，因此容缺受理制度在時(shí)間上存在一個(gè)缺陷，即補(bǔ)正時(shí)間無法合法排除。這就導(dǎo)致補(bǔ)充容缺期限不能超過承諾時(shí)限（或法定時(shí)限），同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予的行政許可決定，否則會(huì)構(gòu)成程序違法。所以，如果要保證容缺受理制度設(shè)計(jì)的周延性，就需要在行政許可法中加入補(bǔ)正時(shí)間的排除規(guī)定。 二是程序缺陷。 對(duì)于有數(shù)量限制的行政許可，如果數(shù)個(gè)申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政許可法第五十七條規(guī)定根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。 這就會(huì)產(chǎn)生“誰在先”的判斷問題，即是誰先提起（主動(dòng)性），還是誰先符合條件標(biāo)準(zhǔn)（客觀性）？因?yàn)槭芾硎恰安牧淆R全、符合法定形式”，而非“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)”，因此辦理中的受理、審查、修改、聽證等程序的審查與把握，會(huì)對(duì)結(jié)果造成較大影響。而對(duì)于一般沒有數(shù)量限制的許可，這種情況就不可以忽略。另外補(bǔ)充，行政許可法沒有對(duì)不當(dāng)受理的責(zé)任規(guī)定，而只規(guī)定了對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)不予受理的責(zé)任規(guī)定，這可能是和自動(dòng)受理制度所體現(xiàn)的精神一樣，即鼓勵(lì)受理，而非嚴(yán)格受理。這也許能給害怕推行容缺受理制度的人些許奮然前行的底氣。 上述對(duì)容缺受理制度的理解，還有很多不足，請(qǐng)大家指正。謝謝大家！
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