四、關于低保納入問題

在推進低保與扶貧“兩線合一”過程中，有的地方規(guī)定，必須將清理整頓后的整戶低保戶、五保戶全部納入建檔立卡。該不該全部納入?該怎樣納入?還有許多理論上的問題要澄清，不能一概而論。

（一）關于五保是否納入問題。各地對五保理解不同，執(zhí)行起來也不一樣。有的地方規(guī)定，五保不能納入，因為五保的標準很高，大大超過了扶貧政策補助標準，已經(jīng)實現(xiàn)了兜底保障，納入沒有實際意義。有的地方規(guī)定，集中供養(yǎng)的五保不能納入，但分散供養(yǎng)的五?？梢约{入，因為部分分散供養(yǎng)的五保還有一定的勞動能力，納入以后可以享受產(chǎn)業(yè)扶貧相關政策、可以得到幫扶單位和幫扶干部的現(xiàn)金物資慰問。有的地方規(guī)定，所有五保都必須納入。筆者傾向于不納入，扶貧的重點在于開發(fā)，把五保納入失去了開發(fā)的條件和意義。

（二）“兩線合一”的前提是低保清理。“兩線合一”的背景是低保標準低于國家扶貧標準，首先標準上要合一，其次才是符合條件的低保戶納入問題。由于歷史原因，低保中還存在“政策?！薄按钴嚤！薄熬S穩(wěn)?！薄瓣P系?！薄安饝舯！薄胺謶舯！钡?，必須進行徹底清理。在此基礎上，再依據(jù)政策納入建檔立卡，才能保證納入準確無誤。否則，盲目納入，就會出現(xiàn)漏評、錯評、拆戶、分戶等問題。不能讓基層陷入“不納入是錯、納入還是錯”的兩難“悖論”怪圈，無論如何操作都要被追責問責，這是對基層干部的極不負責。

（三）關于低保該如何納入的問題。在低保清理的基礎上，有的地方規(guī)定，符合條件的低保戶才能納入建檔立卡。什么叫符合條件?目前，沒有權威解釋，筆者的理解是：一是必須整戶低保才能納入，對于符合低保政策的個人保不能納入，納入了就會出現(xiàn)拆戶分戶問題。二是要區(qū)別對待，不搞一刀切。先從理論上進行推導，單從收入角度講，低保標準等于或低于國家扶貧標準的地方，所有整戶低保戶都應納入建檔立卡；低保標準高于國家扶貧標準的地方，只有實際收入低于國家扶貧標準的才能納入，高于的就不能納入。又要算收入，基層就感到頭痛了。簡單實用的做法是，共享民政部門低保認定的收入計算成果，將實際收入低于國家扶貧標準的納入；對于實際收入高于國家扶貧標準的，還要對“兩不愁三保障”進行綜合研判，將不達標的納入，達標的就不能納入，這才符合實事求是原則。

五、關于識別程序問題

2014年建檔立卡時規(guī)定“通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式”。在動態(tài)調(diào)整中，有的地方吸取經(jīng)驗教訓，細化了工作步驟和主要環(huán)節(jié)，更具有操作性。從保證程序公正，盡量避免錯評、漏評出發(fā)，筆者認為應特別注意以下問題：

（一）廣泛宣傳。交叉檢查時發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)農(nóng)戶家庭狀況并不好，聽農(nóng)戶自訴情況，覺得可能夠貧困標準，細問“為什么不提出申請”時，有的農(nóng)戶說，不知道有識別和動態(tài)調(diào)整這回事。由此可見，廣泛宣傳這個環(huán)節(jié)非常重要。應將識別標準、識別范圍、識別程序、申請時間、咨詢舉報電話等印成宣傳資料，通過入戶走訪、廣播電視、宣傳公告等形式，讓廣大村民知曉政策、熟悉政策，并根據(jù)自己的情況，決定是否提出申請。

（二）自愿申請。考慮到農(nóng)戶的文化水平實際，書面申請和口頭申請都算是申請，有的地方規(guī)定只接受書面申請的做法欠妥。對提出申請的農(nóng)戶，鄉(xiāng)村干部要逐戶上門初步核實家庭情況并做好記載。要特別注意家庭相對困難而沒提出申請的農(nóng)戶，做好政策解釋工作，動員他們主動提出申請，防止漏評。確系農(nóng)戶不愿申請的，要做好記載備查。

（三）民主評議。一是村民小組民主評議是基礎。有的地方只進行了村民代表大會民主評議，忽視了村民小組評議。農(nóng)村是熟人社會，要讓最了解情況的農(nóng)戶參與識別，其中最佳層級是村民小組。大家一起生活，對哪家貧困，附近的農(nóng)戶最清楚。拆并行政村后，戶數(shù)更多、地域更廣，只進行村民代表大會民主評議，可能會出現(xiàn)參加評議的代表對有的農(nóng)戶情況根本就不了解的情況，容易出現(xiàn)評議不準的問題。二是必須逐戶評議。要按照學習識別政策、明確識別標準，逐戶介紹情況、逐戶進行表決的方式進行，村民代表大會評議時還要介紹村民小組民主評議情況，嚴禁“打批發(fā)”“搭便車”“搞夾塞”。三是獲民主評議通過的票數(shù)比例不能定得過高。有的地方將民主評議票數(shù)規(guī)定得很高，要求獲2/3以上甚至80%以上才能通過。筆者認為不妥，應掌握過半數(shù)同意較為妥當。特別要注意的是，如果有村民或村民代表提出某戶應當納入的，盡管本人未提出申請，也可納入民主評議，避免因不申請不評議而出現(xiàn)漏評。是否納入，要根據(jù)民主評議情況，在征得本人同意的基礎上，再補充申請手續(xù)。

（四）入戶核實。一要核實五種情形。對“民主評議未獲通過的；突破政策規(guī)定，而民主評議獲通過的；民主評議通過，但獲票率不高的；未提出申請，而獲民主評議通過的；鄉(xiāng)村干部的親屬獲通過的”等五種情形，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織鄉(xiāng)村干部進行再次入戶核實。特別要關注外來戶、與鄰居關系緊張戶、少數(shù)姓氏戶落選的情況。二要理順落選戶情緒。交叉檢查中，有些提出申請而落選的農(nóng)戶，不知道自己因何而落選，他們反映沒有干部上門做解釋工作，這些人對扶貧工作的意見最大。因此，理順落選戶情緒的工作不能省，不能以公示民主評議結(jié)果代替思想政治工作。對確實不應納入的，要派專人做好政策解釋工作，理順農(nóng)戶情緒，特別是有落選戶提出與某入選戶進行比較時，要講清別人納入和他未獲通過的道理，做到落選戶心服口服。三要再次復議。經(jīng)入戶核實，確實存在漏評、錯評的，必要時可以再次召開民主評議會進行復議。入戶核實和復議以后，才能進行村級公示。

（五）公示公告。有的村民主評議以后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以后，在公示公告環(huán)節(jié)上還存在問題：一是公示簡單。有的只公示一個通過名單，沒有公示民主評議情況，沒有農(nóng)戶的基本信息和主要致貧原因，沒有民主評議所獲票數(shù)，未通過的也未寫明原因，未公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級扶貧部門的監(jiān)督舉報電話，很難讓村民全面了解民主評議情況，如有意見也不知向哪里反映舉報。二是公示公告知曉率不高。有的只在村部公示公告，未在主要交通干道、集中居住區(qū)進行公示，群眾對評議和審核結(jié)果的知曉率不高。

六、關于信息比對問題

2015年國家審計署提出“四類人員”問題以后，基層最先是采取入戶調(diào)查和走訪附近農(nóng)戶的方式，對建檔立卡貧困戶家庭成員是否是“四類人員”和其他需要核實的情形進行核實。由于人為因素的干擾，總有遺漏和不確切的情況。今年，國務院扶貧辦要求“以縣為單位組織開展建檔立卡貧困人口相關數(shù)據(jù)比對，進一步核實申請貧困戶家庭擁有城鎮(zhèn)住房、車輛、經(jīng)營實體、財政供養(yǎng)人員等方面的情況”。從基層調(diào)研的情況看，目前信息比對還存在一些問題。

（一）縣級比對層級過低。由于相關信息主管部門存在“信息孤島”問題，縣級比對只能掌握縣域內(nèi)的“四類人員”情況，對于跨縣、跨市、跨省的“四類人員”無法掌握，在識別中難免存在比對信息不全的問題。基層強烈要求，從國家層面進行信息比對。如果一時有困難，對縣域外的“四類人員”掌握不全的，不能因此問責基層。

（二）將群眾反映作為比對補充。不能因為有了縣級信息比對，就只認比對結(jié)果，對群眾反映的“四類人員”情形不管不問。傳統(tǒng)的走訪了解附近農(nóng)戶，可以作為縣級比對信息掌握不全的補充，盡可能多的掌握縣域外的情況，減小錯評機率。

（三）入戶核查比對結(jié)果。比對結(jié)果關鍵在于運用，要反饋到鄉(xiāng)，再由鄉(xiāng)反饋到村、到戶，由基層組織入戶核查和向附近農(nóng)戶了解情況。對于借用貧困家庭成員身份信息去買房、買車和登記經(jīng)營實體的，還要到借用方進行核實，簽署相關證明材料備查，必要時可由申請貧困戶家庭寫出承諾書。

七、關于分類處理問題

2014年建檔立卡以來，進行了多次動態(tài)調(diào)整，標準、程序和要求越來越明確、細化，這三年又陸續(xù)退出了一批貧困人口。如果簡單以現(xiàn)在的規(guī)定去評價過去的識別工作，難免會不斷地“翻燒餅”，甚至全部推倒重來，這既不現(xiàn)實，又會加重基層負擔，更會牽扯基層過多精力，擾亂扶貧工作。

（一）分清時間節(jié)點。判定是否錯評、漏評，必須回歸納入時的時間節(jié)點，不能以現(xiàn)在的狀況去評判過去的做法。比如，2014年納入時家庭貧困，這幾年因為人口自然增減、病情轉(zhuǎn)入穩(wěn)定期、完成學業(yè)等原因，致貧原因消失；幫扶措施落實、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)等原因，家庭狀況好轉(zhuǎn)，甚至超過了一般農(nóng)戶，還有的成為“四類人員”，就簡單認定為錯評。又比如，上次動態(tài)調(diào)整的時間節(jié)點，家庭狀況還行，到檢查考評時因病或意外而陷入貧困，不能因此認定為漏評，但要提醒下次動態(tài)調(diào)整時，符合條件的，要及時納入。

（二）區(qū)別分類處理。今年動態(tài)調(diào)整中，有的地方對“四類人員”未區(qū)別分類處理，簡單地想予以清除，如果不是國扶貧辦及時發(fā)現(xiàn)剎車，險些造成系統(tǒng)人數(shù)“大進大出”?，F(xiàn)在的分類處理辦法比較明確：無論識別前、還是識別后的已經(jīng)脫貧“四類人員”和其他識別不準的，原則上在系統(tǒng)里標識為穩(wěn)定脫貧，并明確不再繼續(xù)享受扶貧政策，作為脫貧成果留在系統(tǒng)里；識別前為“四類人員”，未脫貧的，原則上予以清除；識別后為“四類人員”，未脫貧的，及時退出，是否繼續(xù)享受扶貧政策，根據(jù)實際情況確定；對優(yōu)親厚友、權力照顧等而納入的錯評人員，全部予以清除。

（三）完善脫貧政策。國家脫貧退出政策規(guī)定“貧困人口、貧困村和貧困縣退出以后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。有的省將貧困人口退出政策明確為“貧困人口退出后，在一定時期內(nèi)，原有針對貧困人口的扶貧政策，符合條件的，繼續(xù)按相關政策執(zhí)行，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！?/span>什么叫“一定時期內(nèi)”、什么叫“符合條件”、什么叫“穩(wěn)定脫貧”，都沒有細化，基層無法操作，基層一般理解為“脫貧不脫政策”。按照駐村幫扶和結(jié)對幫扶“兩個全覆蓋”的要求，有的地方還明確“脫貧不脫幫扶”“脫貧不脫聯(lián)系”。這輪精準扶貧，時間跨度7年，有的貧困戶經(jīng)過政府幫扶和自身努力，或者因為征地拆遷補償?shù)忍厥庠颍彝顩r明顯改善，繼續(xù)按照“脫貧不脫政策”執(zhí)行，幫扶干部、基層和附近群眾意見很大。有的“貧困戶”自己也覺得不好意思再繼續(xù)享受扶貧政策，自愿提出不再享受扶貧政策或者不當貧困戶了，該不該從系統(tǒng)里清除，該怎么操作不再繼續(xù)享受扶貧，還是怎么處理，需要上級完善脫貧政策，便于基層操作。

（四）優(yōu)化系統(tǒng)標識。全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)“脫貧屬性”有“脫貧、未脫貧、預脫貧、返貧”四個選項，其中脫貧狀態(tài)實際上只有“脫貧”和“未脫貧”兩種。今年7月，根據(jù)識別不準和“四類人員”已脫貧戶的處理需要，增加了“穩(wěn)定脫貧”選項。筆者建議，應當將脫貧狀態(tài)分為“穩(wěn)定脫貧”“脫貧”“未脫貧”“兜底保障”四種，其中“穩(wěn)定脫貧”應當將識別不準和識別前“四類人類”的已脫貧戶；經(jīng)過幫扶和自身努力，家庭人均收入超過國家扶貧標準一定水平（可以規(guī)定達到當?shù)仄骄剑蛔R別后的“四類人員”；因征地拆遷補償?shù)仍?，家庭人均補償超過一定數(shù)額的；自愿申請不繼續(xù)享受扶貧政策或不愿繼續(xù)當貧困戶的等列入，并明確標識為穩(wěn)定脫貧的，就不再安排干部幫扶聯(lián)系、不再繼續(xù)享受扶貧政策。這樣優(yōu)化，還有一個好處，就是產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的對象更加集中，就是“脫貧”和“未脫貧”的，“兜底保障”家庭因為喪失勞動能力，就可以不安排產(chǎn)業(yè)、就業(yè)扶貧項目。

（五）規(guī)范調(diào)整節(jié)奏。建檔立卡以來，進行了多次的動態(tài)調(diào)整和數(shù)據(jù)清洗，基層感覺一年四季都在搞精準識別動態(tài)調(diào)整，這是基層反映表格多的一個重要原因。筆者建議，在今年開展了建檔立卡集中清理整頓以后，只在每年年底結(jié)合貧困退出時進行動態(tài)調(diào)整，每年一次，讓基層平時把更多的時間和精力放在如何落實扶貧政策、如何幫扶、如何脫貧上。