為引導(dǎo)城市軌道交通健康發(fā)展，國務(wù)院及相關(guān)部委先后發(fā)布了若干城軌交通領(lǐng)域的指導(dǎo)政策。上述政策對國內(nèi)城市有序開展城軌交通建設(shè)起到了強有力的指導(dǎo)和規(guī)范作用，但隨著形勢的發(fā)展，上述政策在具體操作中也暴露出一些問題。筆者結(jié)合工作實踐就現(xiàn)行政策談幾點個人看法，拋磚引玉，與業(yè)內(nèi)及相關(guān)人士一起探討。

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城軌交通領(lǐng)域相對最重要的兩個政策文件分別為國務(wù)院于2003年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市軌道交通建設(shè)管理的通知（國辦發(fā)[2003]81號）》（以下簡稱81號文）、以及國家發(fā)改委于2015年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號）》（以下簡稱49號文），兩個文件雖然相隔12年發(fā)布，但它們并不是替代關(guān)系，之前發(fā)布的81號文仍然有效。兩個政策文件的核心要點可以簡單概括為“準(zhǔn)入限制 增量控制”，本期就其中的準(zhǔn)入門檻問題進行個人觀點闡述。

81號文對城軌交通建設(shè)門檻做了幾方面的設(shè)定，原文如下：

81號文制定與發(fā)布的初衷在于規(guī)范城軌交通的報批、建設(shè)、管理行為，以避免城軌交通盲目發(fā)展，造成投資浪費、地方債務(wù)風(fēng)險加劇的不利后果，應(yīng)該說這樣的指導(dǎo)思想到今天仍有很強的現(xiàn)實意義。

但隨著時間的推移、社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，今天的整體社會背景與政策制定時已發(fā)生了明顯變化，81號文對城軌交通準(zhǔn)入門檻的要求，限定在“現(xiàn)階段”，應(yīng)將其理解為特定歷史時期的產(chǎn)物，文件發(fā)布距今已14年之久，其政策時效性已大打折扣。如文件中對于申報地鐵要求“地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上”，而當(dāng)前國內(nèi)城區(qū)常住人口在100萬以上的城市，達到這一要求的比比皆是。而規(guī)劃線路的客流規(guī)模值由于是預(yù)測數(shù)據(jù)，彈性較大，不具有很強的約束力。所以，目前只有“城區(qū)人口”這一指標(biāo)尚有一定的約束作用，但與政策制定時相比，隨著近年城鎮(zhèn)化的快速推進，當(dāng)前人口規(guī)模滿足建設(shè)地鐵、輕軌的城市，在數(shù)量上已經(jīng)大幅增加。此外，隨著社會發(fā)展和人民生活水平的提高，人們在滿足基本出行要求的基礎(chǔ)上，對出行質(zhì)量提出了更高的要求，越來越多低于81號文限定門檻的城市也有意向或已在準(zhǔn)備啟動城軌交通的建設(shè)工作，在已獲得城軌交通建設(shè)批復(fù)的城市中，有個別城市也是不滿足81號文設(shè)定的人口門檻要求的。

關(guān)于國內(nèi)城市的城區(qū)人口規(guī)模，目前并未有權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參考相關(guān)分析研究報告，國內(nèi)市區(qū)人口超過100萬的城市有220個以上，建成區(qū)人口超過100萬的城市估計有100個以上，而城軌交通得到批復(fù)的城市僅為43個，仍有至少數(shù)十個城市期待城軌交通在當(dāng)?shù)刈優(yōu)楝F(xiàn)實。

隨著國內(nèi)城軌交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國城軌交通自主研發(fā)能力進一步增強，國產(chǎn)化率已經(jīng)處于較高水平，未來城軌交通產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展及走出去，需要首先在國內(nèi)有一個更為廣闊的市場空間。而且國內(nèi)很多城市對城軌交通也確實有比較迫切的需求，城軌交通不僅可以滿足這些城市日益提高的出行質(zhì)量要求，還可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、促進社會就業(yè)。城軌交通市場的擴大也有利于技術(shù)創(chuàng)新，有利于在實踐中逐漸探索出符合不同城市類型的城軌交通制式，并通過規(guī)模效應(yīng)不斷降低造價。所以，對城軌交通的準(zhǔn)入限制應(yīng)有所放松。

縱觀世界上開通城軌交通的城市，發(fā)現(xiàn)其人口規(guī)模差異較大，這與各國發(fā)展階段有很大關(guān)系，對于發(fā)達國家，一些人口相對較少的城市也開通了一定規(guī)模的城軌交通，可能主要原因在于成本可負(fù)擔(dān)，以及市民出行質(zhì)量的要求比較高。反觀國內(nèi)，個別一、二線城市經(jīng)濟實力強勁、財力雄厚，與發(fā)達國家同類城市不相上下，而更多的二線及二線以下城市，雖然經(jīng)過多年發(fā)展，城市實力有明顯加強，城市面貌有明顯改觀，但與一線城市仍有非常大的差距。處于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的當(dāng)下，城軌交通對國內(nèi)大部分城市而言，仍然比較昂貴，因此，對城軌交通的準(zhǔn)入仍然有必要設(shè)置一定的門檻。

結(jié)合以上分析，筆者認(rèn)為城軌交通宜適當(dāng)放松準(zhǔn)入限制，可按照《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知（國發(fā)〔2014〕51號）》的城市類型劃分方法，將城軌交通（中、大運量系統(tǒng)）的準(zhǔn)入門檻限制在大城市及以上級別的城市，對城區(qū)常住人口100萬以上的大城市全面放開限制（僅作為先決準(zhǔn)入條件，并不意味著所有滿足人口門檻的城市都可以發(fā)展城軌交通），至于對于每個城市應(yīng)采用何種系統(tǒng)制式，個人認(rèn)為不宜進行限定。

將城軌交通準(zhǔn)入門檻放低至100萬人口，首先可以更好與國務(wù)院關(guān)于城市及人口的管理政策相銜接：常住人口在100～300萬間屬于Ⅱ型大城市，有特定的人口與戶籍改革與管理政策；其次，將準(zhǔn)入門檻放低至100萬人口也有一定的現(xiàn)實考慮，個人認(rèn)為對于人口規(guī)模相對偏低的Ⅱ型大城市，構(gòu)建2～3條或3～4條中運量骨干線，并輔以地面公交可能是一種可行的公共交通發(fā)展模式，但現(xiàn)行政策將很多這樣的城市排除在外，不利于這些城市交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，也難以通過實踐驗證這一模式的適應(yīng)性。

81號文以現(xiàn)狀人口規(guī)模這一靜態(tài)指標(biāo)進行限制也存在一定問題，受資源稟賦、經(jīng)濟規(guī)律、發(fā)展政策等影響，部分目前規(guī)模較小的Ⅱ型大城市，其經(jīng)濟水平和城市規(guī)模仍會保持較快速度的增長，如國家層面優(yōu)化開發(fā)區(qū)域中受核心超大城市輻射、并承接核心城市資源與功能外溢的外圍Ⅱ型大城市，以及國家層面重點開發(fā)區(qū)域中城市化區(qū)域的副中心城市、節(jié)點中心城市，對這類城市更應(yīng)將關(guān)注點放在其未來發(fā)展上。

將城軌交通準(zhǔn)入門檻放低至100萬人口，也呼應(yīng)了81號文保留的政策彈性：“對經(jīng)濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴(yán)重的特大城市，其城軌交通項目予以優(yōu)先支持”。按照當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)，文中所指的特大城市應(yīng)為城市人口在100萬以上的城市（依據(jù)《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》）。

對于采用何種系統(tǒng)制式不宜進行限制，原因在于城軌交通系統(tǒng)多樣，采用單一的模式對大部分城市并不都是合理的。超過300萬人口的城市在發(fā)展大運量系統(tǒng)的同時也可以發(fā)展中運量系統(tǒng)，甚至可以局部成網(wǎng)；未超過300萬人口的城市，其城軌交通的骨干線很可能采用大運量系統(tǒng)更為合理。拋開合理性、采用一刀切來談系統(tǒng)制式選擇問題是一種迫切需要扭轉(zhuǎn)的管理思維。

進入人口門檻的城市并不意味著其獲得了發(fā)展城軌交通的通行證，更不意味著馬上就可以進入實施環(huán)節(jié)，城軌交通的立項仍然需要審慎決策。在進行城軌交通項目決策時，建設(shè)時機是需要特別關(guān)注的問題，城軌交通投資巨大，必須防止盲目發(fā)展或過分超前。但其作為滿足人最基本出行需求的公共基礎(chǔ)設(shè)施，不僅可以有效應(yīng)對日益嚴(yán)重的交通問題，而且對于發(fā)揮城市功能，改善環(huán)境，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的意義也非常重大，所以城軌交通也不宜僅僅著眼于解決現(xiàn)狀的交通問題。

回顧國內(nèi)城軌交通的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)大部分已開通線路分別屬于補償歷史欠賬、基本適應(yīng)現(xiàn)狀需求、適度超前地引導(dǎo)城市發(fā)展這三種類型，線路開通后其客流效益都比較好，僅個別城市的首期線網(wǎng)（路）或個別城市的部分線路開通后客流規(guī)模未達到預(yù)期值，這其中包含了線路客流處于培育期，或者線路不成網(wǎng)、不能有效發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)效益，或者線路功能定位較為特殊等多種因素。但應(yīng)該說，絕大部分已開通線路對方便人民群眾出行、引導(dǎo)城市發(fā)展、提升城市競爭力等方面起到了非常積極的作用，取得了非常明顯的社會經(jīng)濟效益。

目前政策在實際執(zhí)行中，應(yīng)該說對建設(shè)必要性方面給予了足夠的重視，這點值得肯定，但似乎為了防止冒進就走向了特別保守的另一面，談必要性就必須強調(diào)緊迫性。如果對城軌交通的需求都很緊迫了，那是不是說明啟動時機已經(jīng)滯后了？再考慮到相關(guān)文件編制、報批程序需要兩年左右的時間，項目實施又需要5年左右的時間，這樣看啟動時機是不是可以算嚴(yán)重滯后了？所以筆者認(rèn)為，在城軌交通啟動時機的選擇上應(yīng)該有一定的前瞻性和時間冗余度。

由于城軌交通實施周期長，涉及面廣，牽一發(fā)而動全身，啟動的時機越晚需要處理的問題也就越多、實施難度也會越大，實踐中這樣的案例非常多。當(dāng)前我國仍處于城鎮(zhèn)化進程中，所以采取“適度超前”的原則來穩(wěn)步推進城軌交通的建設(shè)工作應(yīng)該是一個更好的選項。

未來，城軌交通新建城市將集中在人口處于100~300萬之間的Ⅱ型大城市，而按照國務(wù)院有關(guān)人口與城鎮(zhèn)化發(fā)展政策，該類城市是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要陣地。前文所述的國家層面優(yōu)化發(fā)展區(qū)域、重點發(fā)展區(qū)域中的部分Ⅱ型大城市，未來在政策引導(dǎo)下可能會有長足的發(fā)展，而且，城軌交通的及早引入將會極大提升這些城市的公共服務(wù)水平、城市競爭力與吸引力，會促進形成一批經(jīng)濟發(fā)達、功能完備、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)體系完善的城市群，進而加快我國新型城鎮(zhèn)化與人口引導(dǎo)戰(zhàn)略的早日實現(xiàn)。所以，對新型城鎮(zhèn)化重點發(fā)展地區(qū)中尚未引入城軌交通的重點城市，應(yīng)在審慎決策的前提下，尤其要堅持“適度超前”的原則來發(fā)展城軌交通。

綜上，筆者認(rèn)為“適度超前”是城軌交通建設(shè)時機選擇所應(yīng)遵循的基本原則。但怎樣才算適度？適度這個“度”如何把握？如何進行量化來指導(dǎo)實際操作還是一個尚需研究的問題。

對于該問題，不應(yīng)忽視地方債務(wù)這個重要的因素，近年來，國內(nèi)經(jīng)濟有了長足發(fā)展，但地方政府的債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加，個別地方政府債務(wù)的風(fēng)險敞口極大。城軌交通的巨額投資會明顯加重地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，所以債務(wù)風(fēng)險應(yīng)該作為城軌交通決策的重點依據(jù)之一。一個城市可否引入城軌交通及何時引入城軌交通，筆者認(rèn)為最核心的判定指標(biāo)除了城市財力、現(xiàn)狀及未來（規(guī)劃）的人口規(guī)模、以及城市可持續(xù)發(fā)展能力（需要綜合論證），還應(yīng)包括地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)。

城軌交通項目屬重大工程，按現(xiàn)行政策其立項需要審批，最終決策、審批權(quán)屬國務(wù)院，中間又涉及多個不同層級的主管部門，所以報批環(huán)節(jié)繁多，地方求發(fā)展之路充滿艱辛。在簡政放權(quán)、放管結(jié)合的行政體制改革大背景下，筆者認(rèn)為可以有如下兩種調(diào)整思路：

第一種思路：城軌交通是城市內(nèi)部的重大項目（個別跨區(qū)域項目除外），但并不屬于全局性的、區(qū)域性的重大項目，單個城市的建設(shè)項目對城軌交通行業(yè)、所在地區(qū)并不足以產(chǎn)生較大影響，同時也不需要安排中央財政性建設(shè)資金。而且隨著越來越多的城市步入城軌交通發(fā)展行列，城軌交通的審批工作將日益繁重，這會極大影響國家相關(guān)部委的正常工作、制約國家相關(guān)部委主要工作職責(zé)的履行。因此，應(yīng)將城軌交通立項審批權(quán)下放至地方，由地方自主決策（決策依據(jù)如上所述，決策內(nèi)容報送國家相關(guān)部委備案），并按照規(guī)定由決策領(lǐng)導(dǎo)對項目的決策終生負(fù)責(zé)。國務(wù)院及國家相關(guān)部委仍對城軌交通行業(yè)發(fā)展、城軌交通的規(guī)劃建設(shè)進行政策指導(dǎo)。

第二種思路：城軌交通雖然是城市內(nèi)部的建設(shè)項目，但其成本高昂，盲目上馬會極大增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重時會將風(fēng)險傳導(dǎo)至整個城市、更大的地區(qū)、以及金融系統(tǒng)。所以，應(yīng)將城軌交通立項審批權(quán)保留在國家相關(guān)部委，但國家相關(guān)部委的審查應(yīng)將重點放在城軌交通與城市發(fā)展的適應(yīng)性、系統(tǒng)制式選擇的合理性、與國家及地區(qū)層面政策及相關(guān)規(guī)劃的銜接、項目建設(shè)對城市、地區(qū)及金融系統(tǒng)產(chǎn)生的風(fēng)險是否可控上。主管部門應(yīng)該對以上會產(chǎn)生整體性、全局性的問題、風(fēng)險進行嚴(yán)格把控，而不應(yīng)將關(guān)注點過多放在具體工程方案的細(xì)節(jié)上。

思路一的前提在于相關(guān)法律、政策的完善與成熟，各級政策的事權(quán)、責(zé)任明確。由于目前地方政府的預(yù)算軟約束，以及缺少完善的責(zé)任追究制度，而且按照現(xiàn)行法律，地方政府也不可能因資不抵債而破產(chǎn)，所以地方政府總有強烈的投資沖動，在這樣的背景下，思路二仍不失為當(dāng)前階段的一個可行方案，但從長遠看，思路一更應(yīng)成為改革的方向。

政策回顧與評價：

49號文及其附件《城市軌道交通規(guī)劃編制和評審要點》對城軌交通的發(fā)展速度做了如下要求，原文如下：

49號文主要從政府財力這一維度來控制城軌交通的發(fā)展速度，筆者在工作實踐中發(fā)現(xiàn)文件中的指標(biāo)要求存在一定缺陷，實際操作大多流于形式：

城市維護建設(shè)財政性資金這一指標(biāo)并非通用的統(tǒng)計指標(biāo)，該指標(biāo)僅見于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中，筆者接觸的城市中，年鑒對應(yīng)數(shù)據(jù)很多與真實數(shù)值相差甚遠，由于指標(biāo)是與城建維護有關(guān)的多項資金的匯總，涉及多個行政管理部門，數(shù)據(jù)的報送和匯總計算都可能造成最終數(shù)據(jù)的錯誤。而且該指標(biāo)中土地出讓金的占比較高，而土地出讓金收入嚴(yán)重受制于市場及政策因素，其波動非常大，很多城市歷年的城市維護建設(shè)財政性資金大都體現(xiàn)出較強的跳躍性，而不具有明顯的變化趨勢，所以，對規(guī)劃期內(nèi)的這一指標(biāo)數(shù)據(jù)進行準(zhǔn)確預(yù)測基本做不到。也即該指標(biāo)只能用于展示歷史數(shù)據(jù)，無法應(yīng)用于對未來的預(yù)測，依據(jù)這樣的預(yù)測數(shù)據(jù)再進行分析決策就更無現(xiàn)實意義。

相對而言，城市公共政預(yù)算收入這一指標(biāo)通用性強，可作為預(yù)測值應(yīng)用于城市未來的各種支出安排。但其在規(guī)劃期的增長變化趨勢及幅度缺少必要的操作指引，實踐中隨意性較強，從而弱化了政策文件的約束力。

對于資本金比例這一指標(biāo)，大部分城市在實際操作中都傾向于采用下限或接近下限的數(shù)值，導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，后期還本付息壓力過大。當(dāng)前，越來越多的城市為了減輕初期投資壓力，而引入社會資本，地方政府的初期投入因此得以進一步降低。這種創(chuàng)新的融資模式自有其優(yōu)勢，在此不做贅述，但也應(yīng)看到，引入的社會資本大多看中的是政府的信用背書，很多名為股，實為債，這種“名股實債”的資金會明顯加重地方政府未來的財政負(fù)擔(dān)。

政策反饋：

基于上述分析，筆者認(rèn)為政策文件中應(yīng)取消“軌道交通出資額占城市維護建設(shè)財政性資金的比例一般不超過30%”這一要求。關(guān)于“城市公共財政預(yù)算收入”這一指標(biāo)，政策文件應(yīng)給予一定的操作指引，對不同類型、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的城市給出不同的增長率參數(shù)，強化指標(biāo)的約束力。為防范地方政府大規(guī)模債務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險，加入地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，個人認(rèn)為可以用“地方政府整體債務(wù)規(guī)模與地方生產(chǎn)總值的比值”來表示?！绊椖抠Y本金比例”可結(jié)合地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，按照城市分類，提出各自不同的最低資本金比例要求：對于地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)高于某一數(shù)值的城市，暫緩其城軌交通的發(fā)展建設(shè)，對于地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)低于某一數(shù)值的城市，根據(jù)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的輕重程度采用不同的最低資本金比例，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較重的，調(diào)高最低資本金比例，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較輕的，下調(diào)最低資本金比例，但最低資本金比例不能低于20%或某一數(shù)值。

通過地方政府財政收入與債務(wù)負(fù)擔(dān)兩個維度對城軌交通的發(fā)展進行增量控制，個人認(rèn)為更具合理性與實操性。為強化管控效果，對于實施中的城市可以由主管部門進行持續(xù)跟蹤，過程中發(fā)現(xiàn)城市債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的減緩其城軌交通的發(fā)展速度。

延伸建議：

以上是對單個城市不特定階段城軌交通合理發(fā)展速度的定量分析，為更好發(fā)揮城軌交通的網(wǎng)絡(luò)效益，城軌交通的發(fā)展速度在時間維度上應(yīng)有所區(qū)別，個人認(rèn)為對發(fā)展速度的控制宜“先松后緊”：

加入城軌交通發(fā)展行列的城市，其首期項目規(guī)模不宜過小，至少應(yīng)包括3~4條線，使城軌交通初步成網(wǎng)，以便于短期內(nèi)最大程度地發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)效益，對于首期項目的建設(shè)期，可以適當(dāng)加長。當(dāng)前大部分城軌交通新建城市的首期建設(shè)項目基本為兩條線，為盡早構(gòu)建城軌交通基本網(wǎng)、保證前后項目在實施上的銜接、并為后期項目報批工作的不確定性留有時間余量，這些城市大都在首期項目建設(shè)過程的前期就啟動了第二期項目的報批工作。因為第二期建設(shè)項目基本都具備較強的必要性，當(dāng)前的做法無疑極大的浪費了地方政府與審查部門的時間和精力，與國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)、加強政府機構(gòu)辦事效率的原則背道而馳。

對于已經(jīng)構(gòu)建了城軌交通基本網(wǎng)絡(luò)的城市，其后期城軌交通的發(fā)展宜更加審慎，依據(jù)現(xiàn)行管理政策，城軌交通首期建設(shè)規(guī)劃報國務(wù)院批復(fù)，之后的建設(shè)規(guī)劃由國家相關(guān)部委審批，似乎一旦進入城軌交通發(fā)展行列，之后的建設(shè)就可以駛?cè)肟燔嚨懒?，而城軌交通的發(fā)展現(xiàn)實也確實與這一現(xiàn)象相符。可見，主管部門對城軌交通準(zhǔn)入的把控上過于嚴(yán)格，而對于城軌交通后續(xù)發(fā)展速度的把控上有所放松。這樣的做法極容易造成個別城市債務(wù)風(fēng)險的快速放大，所以，對城軌交通已運營城市、在建城市的發(fā)展速度上宜加強管控，防范造成區(qū)域性、整體性風(fēng)險。城軌交通發(fā)展過快，建設(shè)資金、人力資源、施工隊伍、裝備制造業(yè)的產(chǎn)能必然與之難以匹配，個人認(rèn)為可在特定時期內(nèi)，由國家相關(guān)部委將全部待建項目進行排序，根據(jù)城軌交通行業(yè)整體資源情況、風(fēng)險識別情況，對國內(nèi)城軌交通的發(fā)展節(jié)奏進行全局性的把控與引導(dǎo)。

問題的提出及分析：

以上所述關(guān)于城軌交通發(fā)展方面的一些現(xiàn)象，難免會引起未進入城軌交通發(fā)展行列城市的疑問：憑什么那些500萬人口以上的特大城市、超大城市可以規(guī)劃上千公里的城軌交通系統(tǒng)，通過建設(shè)規(guī)劃動輒上報十?dāng)?shù)個、規(guī)模達上百公里的項目，而且似乎還可以一直這么持續(xù)下去，而我們這些人口在200萬上下的大城市，想要建設(shè)幾十公里的城軌交通項目（主要涉及地鐵或者是政策制定者認(rèn)為的“地鐵”，關(guān)于系統(tǒng)制式的問題，下文會詳細(xì)展開討論）卻這么難？門檻都進不去？從客觀條件看，很多這類城市的財力完全可負(fù)擔(dān)城軌交通建設(shè)，而且也確實對城軌交通有一定的現(xiàn)實需求。

疑問引出兩個基本問題：

第一個關(guān)于準(zhǔn)入限制的問題前文已做討論，第二個問題是：城軌交通的發(fā)展有沒有極限？合理的發(fā)展上限是多大規(guī)模？對于城軌交通的發(fā)展上限問題，現(xiàn)行管理政策少有涉及。

因為城軌交通線網(wǎng)需要很長的實現(xiàn)路徑，也許很多人會認(rèn)為城軌交通的總量控制算不上是個問題，筆者認(rèn)為這種想法急需糾正。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)的不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個（34億規(guī)劃總?cè)丝谶@一說法已被證偽，但總的規(guī)劃人口規(guī)?？隙ㄊ莻€天量數(shù)字），再加上既有的城市建成區(qū)，估計即使實現(xiàn)100%的城市化率，人也不夠用。目前各地普遍存在規(guī)劃過于超前、對城市發(fā)展盲目樂觀的現(xiàn)象。城市空間布局和人口規(guī)模是城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，規(guī)劃失控勢必造成城軌交通的盲目發(fā)展，勢必造成城市客運系統(tǒng)產(chǎn)能的嚴(yán)重過剩。

應(yīng)對措施及政策建議：

上述問題需要通過城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃給予明確。當(dāng)前很多城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃編制及報批工作缺少嚴(yán)肅性，部分城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃淪為為建設(shè)規(guī)劃提供上位依據(jù)的工具，完全為城軌交通短期建設(shè)服務(wù)，線網(wǎng)方案不斷因待建項目的變化而調(diào)整，結(jié)果就是在城市總體規(guī)劃還未進行修訂或調(diào)整幅度不大的情況下，城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃反復(fù)進行修改，線網(wǎng)規(guī)模越做越大，尤其是遠景線網(wǎng)，由于缺乏法定的上位規(guī)劃，更是天馬行空，方案充滿了想象力。

筆者認(rèn)為應(yīng)進一步加強城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃編制和報批的管理，強化相關(guān)政策文件的執(zhí)行力，按照本文的觀點，可發(fā)展城軌交通（特指大、中運量系統(tǒng)）的城市，應(yīng)限制在100萬人口以上的城市，而人口在100萬以上的城市，其總體規(guī)劃基本由國務(wù)院審批（舊的政策文件已廢止，目前的詳細(xì)名單尚不明確），技術(shù)審查相應(yīng)由住建部負(fù)責(zé)。所以對于總體規(guī)劃由國務(wù)院審批的城市，其城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的組成部分也應(yīng)由住建部負(fù)責(zé)技術(shù)審查，總體規(guī)劃及城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃審查時應(yīng)重點對規(guī)劃人口以及線網(wǎng)規(guī)模進行把控。當(dāng)前國內(nèi)各城市正在啟動新一輪總體規(guī)劃的編制工作，城軌交通線網(wǎng)的編制或修訂工作應(yīng)同步啟動，其編制原則和內(nèi)容須符合《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知（建城[2014]169號）》（以下簡稱169號文）提出的要求，規(guī)劃提出的線網(wǎng)規(guī)模和線網(wǎng)方案納入總體規(guī)劃并經(jīng)批準(zhǔn)后，具有法定效力。

納入總體規(guī)劃的城軌交通線網(wǎng)方案作為城軌交通分期建設(shè)的總綱和依據(jù)，規(guī)劃期內(nèi)城軌交通的發(fā)展次序、發(fā)展節(jié)奏和建設(shè)總規(guī)模嚴(yán)格據(jù)此執(zhí)行。

上述設(shè)想的前提在于城市總體規(guī)劃能夠及時獲得法律效力（現(xiàn)實中大量的城市在規(guī)劃期即將結(jié)束時，其總體規(guī)劃才獲得批復(fù)），若總體規(guī)劃編制、報批的過程過于坎坷，時時處于修改狀態(tài)，則城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃的法定效力及穩(wěn)定性自然無從談起。這屬于另外的話題，在此不做討論。

我國目前整體上還處于城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展階段，未來將會有更多的城市具備發(fā)展城軌交通的條件，這些城市各自的規(guī)模、形態(tài)和發(fā)展階段均有較大差異，因而對軌道交通的需求也不盡一致。如何選擇適應(yīng)不同城市發(fā)展需要的軌道交通系統(tǒng)是城市管理者和行業(yè)從業(yè)的面臨的一大問題，而科學(xué)、合理的軌道交通分類標(biāo)準(zhǔn)是解決這一問題的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)于城軌交通如何分類，目前業(yè)內(nèi)仍未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，唯一發(fā)布實施的標(biāo)準(zhǔn)為2007開始生效的一部行業(yè)性推薦標(biāo)準(zhǔn)——《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)（CJJ/T114-2007）》，其中有關(guān)于城軌交通的分類辦法，標(biāo)準(zhǔn)將城軌交通分為7個主要類型，分別為地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。該分類標(biāo)準(zhǔn)最大的問題在于技術(shù)指標(biāo)不統(tǒng)一、歸類不清晰、技術(shù)要求過時、包容性差，標(biāo)準(zhǔn)對社會大眾及行業(yè)從業(yè)人員的認(rèn)知造成了困擾，而且隨著新技術(shù)的發(fā)展，該標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢，所以歷來為人們所詬病。

現(xiàn)行政策文件沿用了上述標(biāo)準(zhǔn)中部分類型的稱謂，81號文有關(guān)于地鐵與輕軌兩種類型的表述，49號文除地鐵、輕軌外，增加了關(guān)于有軌電車的表述，日前發(fā)布的《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號）》（以下簡稱1173號文）是專門針對“市域（郊）鐵路”發(fā)展所制定的政策文件。81號文與49號文對什么是地鐵、什么是輕軌（尤為關(guān)鍵的問題）、什么是有軌電車并未給出明確的定義，1173號文給出了市域（郊）鐵路的定義，并提出其系統(tǒng)制式可以靈活選擇，即可以根據(jù)具體情況選用鐵路或不同的城軌交通系統(tǒng)，所以這又回到了前面的問題：什么是地鐵？什么是輕軌？

其實從政策文件的字里行間里可以發(fā)現(xiàn)政策制定者未能直接表達的意思，對81號文和49號文關(guān)于城軌交通申報門檻和具體要求進行簡單解讀，就可以推導(dǎo)出“地鐵是比輕軌運量大、造價高的系統(tǒng)”這一結(jié)論，這與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及大眾的認(rèn)知是一致的。49號文中還有如此表述：有序發(fā)展地鐵，鼓勵發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式。這很容易解讀為地鐵是地下敷設(shè)的軌道交通制式，輕軌為高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式（有軌電車為低運量系統(tǒng)，并非本文關(guān)注的類型，且文中表述的敷設(shè)方式與公眾認(rèn)知一致，不再做進一步討論）。

城軌交通的發(fā)展受到政策的嚴(yán)格限制，所以無論是行業(yè)內(nèi)部還是地方政府都希望相關(guān)政策文件能對一些關(guān)鍵問題進行回應(yīng)，但似乎關(guān)于城軌交通系統(tǒng)制式的問題，政策文件的表述使人愈加困惑：地鐵、輕軌等城軌交通制式到底是依據(jù)車輛類型來劃分（《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)（CJJ/T114-2007）》的劃分方法），還是依據(jù)運量來劃分？或者依據(jù)敷設(shè)方式來劃分，亦或?qū)⑶笆鋈齻€因素結(jié)合起來進行劃分？政策文件未提及的單軌、中低速磁浮屬于輕軌的范疇嗎？現(xiàn)行政策文件不僅未能回答這些問題，還將問題進一步復(fù)雜化了。

由于政策的不明朗，一些地方不知道該如何發(fā)展城軌交通，尤其是對于那些尚未邁入地鐵建設(shè)門檻的城市來說，不解決以下問題，城軌交通的前期工作都無法進行：采用地鐵小編組車輛、系統(tǒng)規(guī)模為中運量的系統(tǒng)屬于地鐵還是輕軌？采用中運量系統(tǒng)或者輕軌車輛，但由于客觀因素限制，線路/線網(wǎng)的大部分必須采用地下敷設(shè)方式，這種系統(tǒng)屬于地鐵還是輕軌？

目前國內(nèi)超大城市的數(shù)量為個位數(shù)，特大城市的數(shù)量為十幾個，大城市的數(shù)量為數(shù)十個（其中Ⅱ型大城市的數(shù)量多于Ⅰ型大城市），這些城市從大到小大體呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)。按照常理判斷，適合建設(shè)輕軌的城市在數(shù)量上占優(yōu)勢，而且發(fā)展地鐵的城市在局部區(qū)域或?qū)τ趥€別線路也可采用輕軌系統(tǒng)，整體看，輕軌的規(guī)模應(yīng)遠遠大于地鐵的規(guī)模才合理，但現(xiàn)實是已建、在建的城軌交通絕大部分為地鐵，僅個別城市的個別線路為輕軌（見中國城市軌道交通協(xié)會編制的城市軌道交通2016年度統(tǒng)計與分析報告，應(yīng)注意到該報告對城軌交通類型的劃分也不明確），之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要原因在于相關(guān)政策不明確、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善，輕軌到底應(yīng)該是什么樣的還沒有達成共識。

現(xiàn)行政策文件制定者對于輕軌應(yīng)該是持支持態(tài)度的，但不同主管部門的管理原則不盡一致，也造成了輕軌發(fā)展的兩難境地：輕軌作為比地鐵更為輕量化的系統(tǒng)，發(fā)改部門希望其造價應(yīng)該有明顯的降低，這與適建城市的實力較為匹配，有利于控制債務(wù)風(fēng)險，但目前的技術(shù)水平下，似乎唯有采用高架敷設(shè)方式對控制造價的效果最為明顯，而環(huán)保部門、城市自身對高架敷設(shè)的認(rèn)可度并不高，雙方訴求不易協(xié)調(diào)。

城軌交通中運量系統(tǒng)未來的發(fā)展空間將更為廣闊，對其必須給與足夠的重視，筆者認(rèn)為“什么是輕軌”是個迫切需要解決的問題。

首先，應(yīng)通過政策文件或新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對城軌交通系統(tǒng)類型的劃分與界定問題予以進一步的明確（筆者曾專門就此問題發(fā)表過題為《城市軌道交通系統(tǒng)分類方法研究》的文章），并理順政策文件及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的銜接關(guān)系，不能給大眾及行業(yè)的認(rèn)知造成新的困擾，類似日前剛剛發(fā)布的1173號文采用“市域（郊）鐵路”這一容易引起歧義的稱謂（似乎用“市域（郊）快軌系統(tǒng)”這一稱謂更為貼切？）、將市域（郊）鐵路定義為“大運量”（筆者認(rèn)為采用“中、大運量”的表述更符合實際情況和發(fā)展需要）系統(tǒng)等情況應(yīng)該避免。

其次，由于81號文與49號文在具體執(zhí)行中已基本成為僅為地鐵系統(tǒng)服務(wù)的政策文件，應(yīng)該結(jié)合相關(guān)問題盡快出臺更為細(xì)致的輕軌發(fā)展指引政策，及時發(fā)布輕軌系統(tǒng)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對于暫時不能解決的問題，通過暫行或試行的辦法進行過渡，在實踐、摸索的過程中不斷予以解決，使輕軌這一城軌交通系統(tǒng)盡早實現(xiàn)技術(shù)成熟、應(yīng)用廣泛、造價低廉的發(fā)展目標(biāo)。

城軌交通建設(shè)規(guī)劃涉及多個管理主體，筆者與相關(guān)主管部門很少有直接接觸，對各部門之間的協(xié)調(diào)溝通機制了解不多，在此不宜進行過多解讀，以下僅就一些現(xiàn)象、問題，簡單談一下個人看法。

問題闡述及典型事例：

建設(shè)規(guī)劃報批過程中存在有如下幾點較為明顯的問題：

上述1、2點提及的問題估計相關(guān)各方都深有體會，在此不再展開說明。關(guān)于第3點問題，筆者試舉幾例：

發(fā)改部門希望城軌交通能夠最大程度的控制造價水平，所以鼓勵有條件的線路盡可能采用高架敷設(shè)方式，而環(huán)保部門認(rèn)為高架線對環(huán)境影響大，對高架敷設(shè)的認(rèn)可度比較低。

住建部門按照既定程序，嚴(yán)格審核建設(shè)規(guī)劃與總體規(guī)劃中線網(wǎng)方案的符合性與一致性，對建設(shè)規(guī)劃與線網(wǎng)方案不一致、但本階段作必要調(diào)整的部分（僅指不改變線網(wǎng)架構(gòu)、不改變線路功能定位及大致走向的小幅調(diào)整）認(rèn)可度較低，即便認(rèn)可相關(guān)調(diào)整，也需要反復(fù)提交說明材料，甚至履行繁復(fù)的修改程序。

環(huán)保部門對環(huán)評審查異常嚴(yán)格，首先這種做法是非常值得肯定的，但審查為了降低管理風(fēng)險與操作難度，往往將環(huán)境敏感點作為建設(shè)禁地，而不顧可以通過技術(shù)手段來滿足相關(guān)要求的現(xiàn)實與可能。部分環(huán)境敏感區(qū)域并不完全屬于禁建區(qū)，是可以進行適度開發(fā)的，其本身又確實有一定的客流需求，需要配置一定規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如果通過技術(shù)手段可以避免對環(huán)境的破壞，最大程度降低對環(huán)境的影響，是不是可以考慮呢？如對于水源（地下）保護區(qū)，具體環(huán)評審查要求為：不得穿越一級水源保護區(qū)，二級水源保護區(qū)內(nèi)不得設(shè)站，不得設(shè)置場段，該要求從未見于任何法律法規(guī)及政策文件中，個別城市由于各種因素的限制，迫不得已采用將水源保護區(qū)范圍調(diào)整這樣的變通方式，來規(guī)避這一審查要求，這就變相形成了城軌交通對水源保護區(qū)占用的事實。試問，相關(guān)管理部門對此有何感想呢？既然問題無法回避，何不嘗試著去積極應(yīng)對呢？

政策建議：

針對上述問題，筆者認(rèn)為相關(guān)政策可做出一些局部調(diào)整：在現(xiàn)行政策確定的報審流程大框架下，國家層面的審查中，發(fā)改委與住建部對建設(shè)規(guī)劃進行聯(lián)合審查（類似省級初審），以提高工作效率；作為前置條件，環(huán)評審查環(huán)節(jié)進一步前移至線網(wǎng)規(guī)劃階段，建設(shè)規(guī)劃報批以線網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)評審查意見為依據(jù)，必要時建設(shè)規(guī)劃階段可進行有針對性的補充評價，以簡化流程。另外，相關(guān)主管部門應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展及技術(shù)進步情況，對相關(guān)政策文件及其具體操作執(zhí)行上有所調(diào)整，以適應(yīng)形勢發(fā)展、滿足客觀現(xiàn)實的需要。

筆者近年來陸續(xù)參與過一些城軌交通前期規(guī)劃的編制工作，其中線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃之間的復(fù)雜關(guān)系與亂象，給筆者留下了非常深刻的印象，下面就存在的主要問題進行分析，并從政策層面就兩項規(guī)劃之間的關(guān)系重新進行梳理：

問題分析及政策應(yīng)對：

1、輕線網(wǎng)規(guī)劃、重建設(shè)規(guī)劃，線網(wǎng)規(guī)劃地位及重要性被弱化。

作為上位規(guī)劃的線網(wǎng)規(guī)劃，其編制及審批在實際操作中基本由地方政府主導(dǎo)完成，而作為下位規(guī)劃的建設(shè)規(guī)劃，政策文件明確由國務(wù)院進行審批（第二期之后的建設(shè)規(guī)劃由國家相關(guān)部委審批），這就導(dǎo)致了各個城市普遍重視建設(shè)規(guī)劃，投入大量的人力、時間來準(zhǔn)備建設(shè)規(guī)劃的編制和報批工作，而相對忽略了線網(wǎng)規(guī)劃對建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，一些城市的線網(wǎng)規(guī)劃編制及報批工作缺少嚴(yán)肅性，線網(wǎng)規(guī)劃淪為為建設(shè)規(guī)劃提供上位依據(jù)的工具，完全為城軌交通短期建設(shè)服務(wù)。

對于線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃審批權(quán)的錯位問題，住建部于2014年發(fā)布的169號文已基本予以解決：線網(wǎng)規(guī)劃的主要內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃一并審批。由于進入城軌交通建設(shè)門檻的城市，其城市總體規(guī)劃基本屬于由國務(wù)院審批的范圍，這就從程序上基本保證了線網(wǎng)規(guī)劃的地位，有利于線網(wǎng)規(guī)劃作用的強化（進入城軌交通建設(shè)門檻的城市中的另外一小部分，其城市總體規(guī)劃由省級政府審批，所以線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃審批權(quán)的錯位問題并不能完全避免）。但169號文發(fā)布時，上一輪城市總體規(guī)劃編制工作已基本處于末期，嚴(yán)格按照該文件要求進行報批的線網(wǎng)規(guī)劃并不多，后續(xù)執(zhí)行情況尚有待于進一步觀察。

2、建設(shè)規(guī)劃與線網(wǎng)規(guī)劃同步編制，同時審查，建設(shè)規(guī)劃給線網(wǎng)規(guī)劃提要求。

很多城市為了快速推進城軌交通的前期工作，將線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃的編制工作放在同一個時間段內(nèi)進行，建設(shè)規(guī)劃主導(dǎo)線網(wǎng)規(guī)劃的編制，線網(wǎng)規(guī)劃缺少充分的論證，對長遠發(fā)展考慮不足，造成方案的穩(wěn)定性很差。

盡管線網(wǎng)規(guī)劃編制過程中存在諸多問題，但169號文發(fā)布之前缺少規(guī)范的管理辦法，而169號文發(fā)布時，線網(wǎng)規(guī)劃基本依據(jù)已編制完成的城市總體規(guī)劃單獨進行編制，無法與總體規(guī)劃同步進行，也基本無法按照169號文的政策要求進行報批。所以169號文在短期內(nèi)存在可操作性不強的問題，影響了其有效執(zhí)行。

為保證線網(wǎng)方案的合理性，49號文提出在進行建設(shè)規(guī)劃審查時，也要同時對線網(wǎng)規(guī)劃成果進行審查，并需將線網(wǎng)規(guī)劃的審查結(jié)論做為建設(shè)規(guī)劃審查的依據(jù)。如此操作有利于建設(shè)方案的穩(wěn)定，但另一方面也應(yīng)看到，即便不考慮事權(quán)劃分的合法合規(guī)問題，單從程序上來講，49號文如此要求也是很不合理的。由于49號文發(fā)布時間晚于169號文，49號文的審查要求在邏輯上已不能自洽：線網(wǎng)方案是建設(shè)規(guī)劃的上位規(guī)劃與編制依據(jù)，如果依據(jù)都不確定，下面的工作怎么做？線網(wǎng)規(guī)劃已完成了編制與報批程序，在建設(shè)規(guī)劃階段又提出修改意見，到底該對線網(wǎng)規(guī)劃如何進行操作呢？按照這樣的邏輯，是不是在對線網(wǎng)規(guī)劃審查的同時，也要對城市總體規(guī)劃再進行一次審查呢？

規(guī)劃是基于目標(biāo)導(dǎo)向的藍圖、計劃，對于一項規(guī)劃，其目標(biāo)定制的合理性、方案的可行性，實施計劃的可操作性等永遠都有商榷的空間，如果一味討論下去，短期內(nèi)很難達成共識。后續(xù)按照169號文要求，結(jié)合新一輪總體規(guī)劃編制而完成編制、報批的線網(wǎng)規(guī)劃，一經(jīng)批準(zhǔn)就具有明確的法定效力，不得隨意修改，所以建設(shè)規(guī)劃審查時無需同時再對線網(wǎng)規(guī)劃進行審查，建設(shè)規(guī)劃編制階段時發(fā)現(xiàn)線網(wǎng)規(guī)劃存在較大問題時，應(yīng)開展專題評估，根據(jù)評估結(jié)論決定線網(wǎng)規(guī)劃是否進行修改。

同樣不合理的情況還發(fā)生在規(guī)劃環(huán)評編制及審查環(huán)節(jié)。按照主管部門的審查要求，城軌交通首期建設(shè)規(guī)劃在進行環(huán)境影響評價時，須同時對線網(wǎng)規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，并由主管部門統(tǒng)一對兩項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書進行審查。線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃是不同階段的兩項規(guī)劃，理應(yīng)各自進行相應(yīng)的環(huán)評工作，環(huán)評環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題在本階段就應(yīng)予以解決，而完全不應(yīng)該把線網(wǎng)規(guī)劃涉及的環(huán)境問題遺留到建設(shè)規(guī)劃階段再解決。后續(xù)按照169號文進行編制的線網(wǎng)規(guī)劃，個人認(rèn)為應(yīng)單獨進行規(guī)劃環(huán)評工作，建設(shè)規(guī)劃作為線網(wǎng)規(guī)劃的下位規(guī)劃，若未涉及新的環(huán)境敏感因素，可不再進行單獨的規(guī)劃環(huán)評工作，建設(shè)規(guī)劃報批以線網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)評審查意見為依據(jù)。

政策建議：

綜上，線網(wǎng)規(guī)劃是建設(shè)規(guī)劃的上位規(guī)劃，是建設(shè)規(guī)劃的編制依據(jù)，其地位和重要性必須予以強化。相關(guān)政策文件應(yīng)對線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃各自的作用、編制的內(nèi)容進一步予以明確，各主管部門的審查、管理職權(quán)劃分要進一步明晰。

歡迎對本人以上不成熟的看法提出寶貴意見。