上部：農(nóng)民集體土地征收過(guò)程中糾紛成因

一、打著“公共利益”旗號(hào)濫征農(nóng)民集體土地

土地征收是國(guó)家利用公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的剝奪，因此，《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》明確規(guī)定只有為了公共利益的需要才可以征收土地，但法律對(duì)何為公共利益以及如何界定公共利益等未做進(jìn)一步規(guī)定，“公共利益”缺乏具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)使征地機(jī)關(guān)認(rèn)為，只要符合城市總體規(guī)劃，符合城市發(fā)展需要，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大方向，都屬于“公共利益”的范圍，甚至一些在征地時(shí)并無(wú)建設(shè)項(xiàng)目只是為了進(jìn)行土地儲(chǔ)備的征地行為，也被征地機(jī)關(guān)以“公共利益”作為對(duì)付被征地人的“擋箭牌”。

二、土地利用總體規(guī)劃對(duì)征地行為缺乏控制力

土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家對(duì)土地用途實(shí)行管制的基礎(chǔ)，對(duì)制約征地行為、保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益具有舉足輕重的作用。但由于《土地管理法》僅規(guī)定，國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的，可修改土地利用總體規(guī)劃，而對(duì)于其他情形能否修改土地利用總體規(guī)劃未作規(guī)定，這就導(dǎo)致征地機(jī)關(guān)為達(dá)到征地目的，在申請(qǐng)征地前或征地的同時(shí)，經(jīng)常根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃，以“合法”的形式使本身可能違法的征地行為轉(zhuǎn)化為形式上符合法律規(guī)定的行為。

三、征地程序被隨意“簡(jiǎn)化”

根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例和國(guó)土資源部《征用土地公告辦法》等有關(guān)規(guī)定，征地程序除了“兩審批”（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收審批）外，還包括用地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽(tīng)證，征地方案公告、組織聽(tīng)證、征地補(bǔ)償安置公告等程序，這些規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)提供了法律依據(jù)，但由于這些規(guī)定過(guò)于原則性、缺乏操作性，實(shí)踐中征地機(jī)關(guān)往往利用立法漏洞隨意簡(jiǎn)化征地程序，致使被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利缺乏有效保障。

四、征地補(bǔ)償安置的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

農(nóng)民集體土地征收中的的核心問(wèn)題是征地補(bǔ)償安置，被征地農(nóng)民從追求“失地”后更好生存和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，希望獲得更高的補(bǔ)償安置，由于現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，且彈性過(guò)大，使得被征地農(nóng)民與征地機(jī)關(guān)的意見(jiàn)分歧較大，糾紛尖銳。  

具體表現(xiàn)在：

1．補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征收應(yīng)當(dāng)以被征地前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)，而現(xiàn)實(shí)中土地的價(jià)值與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，與土地年產(chǎn)值的關(guān)系并不太大，尤其是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每畝地農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬(wàn)元，無(wú)法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

2．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彈性過(guò)大。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是采用被征地前三年平均年產(chǎn)值倍數(shù)法確定的。如征收耕地，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的10倍，最高為30倍，即在10倍和30倍之間補(bǔ)償都是合法的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彈性過(guò)大。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有較大的彈性，在對(duì)相同等級(jí)的土地進(jìn)行征收時(shí)，征地機(jī)關(guān)往往是在法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中按中下等水平對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，不能保證被征地農(nóng)民的原有生活水平。

3．同地不同價(jià)。

我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按被征地的用途確定的，也就是說(shuō)同一宗地會(huì)因征收用途不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，即通常說(shuō)是的“同地不同價(jià)”。實(shí)踐中，主要體現(xiàn)為國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與地方政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如大中型水利建設(shè)征收耕地的，《國(guó)務(wù)院大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于大部分市、縣政府施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣植辉缸泐~補(bǔ)充差價(jià)，這就直接導(dǎo)致同地不同價(jià)，被征農(nóng)民意見(jiàn)較大。

   五、法律對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用的管理、分配規(guī)定不具體

   農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)內(nèi)容，實(shí)踐中糾紛主要發(fā)生在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)方面。

1.法律沒(méi)有具體規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)如何管理和使用。

   《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定歸農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體濟(jì)濟(jì)組織所有，但對(duì)于如何管理和使用法律沒(méi)有明確規(guī)定，因此在實(shí)踐中，有的集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有把補(bǔ)償費(fèi)用于對(duì)失地農(nóng)民的安置、幫助，而是用來(lái)償還債務(wù)、投資或在村民間直接進(jìn)行平均分配，其作法很難為被征地農(nóng)民所接受，直接引起土地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。

2.法律沒(méi)有明確如何確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)。

   《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)?？顚Ｓ?，不得挪作他用；需要安置的支付給負(fù)責(zé)安置的單位，不需要安置的發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。在實(shí)際征地過(guò)程中，征地機(jī)關(guān)大多是將安置補(bǔ)助費(fèi)支付給村委會(huì)(組)，由村委會(huì)(組)確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個(gè)人，由于法律對(duì)安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)如何確定沒(méi)有規(guī)定，村委會(huì)（組）一般是根據(jù)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織盡義務(wù)年限、是否是原生本村人、是否出嫁、被征用的耕地面積和人均耕地面積等為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)民所得到的安置補(bǔ)助費(fèi)與被征地面積不成比例，尤其是被征用土地面積大的農(nóng)民，堅(jiān)持要求按被征地面積大小確定安置補(bǔ)助費(fèi)，這樣就引發(fā)了安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛。

筆者曾遇到，在農(nóng)民集體土地征收過(guò)程中，有的村委會(huì)（組）借村民自治之名義，對(duì)后遷入到本村的農(nóng)民，雖然承包地被征收，卻以村民代表會(huì)決議為理由不分配任何的征地補(bǔ)費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

下部：農(nóng)民集體土地征收糾紛的法律救濟(jì)

在現(xiàn)行法律體制和司法實(shí)踐中，被征地農(nóng)民在集體土地征收過(guò)程中維權(quán)的法律救濟(jì)方式主要有民事訴訟和行政復(fù)議。分述如下：

一、 土地征收行政復(fù)議（行政訴訟）

主要是被征地農(nóng)民對(duì)土地征收批復(fù)、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁決及土地征收實(shí)施過(guò)程中征地機(jī)關(guān)的其他具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議。

（一）對(duì)土地征收準(zhǔn)備階段的行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議

 1. 針對(duì)征地程序違法申請(qǐng)行政復(fù)議。 

根據(jù)土地管理法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，為確保征地過(guò)程中被征地人的知情權(quán)和參與權(quán)，征地批復(fù)作出前，國(guó)土資源部門需發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽(tīng)證并對(duì)擬征土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)。國(guó)土資源部門發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽(tīng)證以及對(duì)擬征土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，這些行為都屬于行政程序行為，即行政機(jī)關(guān)在作出征地批復(fù)這一實(shí)體處理之前，應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定履行以上行政程序。

因此，如果征地機(jī)關(guān)在征地前沒(méi)有履行上述“發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽(tīng)證并對(duì)擬征土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)”程序，被征地農(nóng)民可以以行政程序違法申請(qǐng)行政復(fù)議。

2、申請(qǐng)行政復(fù)議事由：

   （1）侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)?！?/p>

知情權(quán)是指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)結(jié)果主要表現(xiàn)在權(quán)利主體獲得某些情報(bào)，并利用獲得的情報(bào)，進(jìn)一步采取手段實(shí)現(xiàn)有關(guān)權(quán)益。如果征收機(jī)關(guān)沒(méi)有依照2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的要求公開(kāi)土地列入建設(shè)規(guī)劃、發(fā)布征地預(yù)公告等相關(guān)信息，或發(fā)布征地預(yù)公告的內(nèi)容不符合法定要求或公告發(fā)布程序違反法律規(guī)定，被征地農(nóng)民可依法要求政府信息公開(kāi)或申請(qǐng)行政復(fù)議對(duì)公告的合法性進(jìn)行審查。

   （2）侵犯被征地農(nóng)民的參與權(quán)。

被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的參與權(quán)主要體現(xiàn)在現(xiàn)狀調(diào)查確認(rèn)、聽(tīng)證、產(chǎn)權(quán)登記等程序中。現(xiàn)行土地征收法律制度賦予被征地農(nóng)民各種程序性權(quán)利，通過(guò)行政程序公開(kāi)、被征地農(nóng)民能過(guò)有效參與，有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益。侵犯被征地農(nóng)民的參與權(quán)主要表現(xiàn)在：

第一，擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果未經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)”?！秶?guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》將該規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，“當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。”根據(jù)上述文件的規(guī)定，調(diào)查的對(duì)象包括擬征地的權(quán)屬、地類、面積、涉及農(nóng)業(yè)人口及地上附著物種類、數(shù)量等現(xiàn)狀；確認(rèn)的形式應(yīng)該由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在國(guó)土資源部門制作的征地情況調(diào)查表上簽字蓋章。對(duì)不愿簽字的農(nóng)戶，由國(guó)土資源部門在征地情況調(diào)查確認(rèn)表備注欄中注明農(nóng)戶不愿簽字的原因。

  第二，未依法進(jìn)行聽(tīng)證。《國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定：“在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽(tīng)證。”《土地管理法》規(guī)定，在“征地補(bǔ)償安置方案”公告后，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門應(yīng)“聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”?！墩饔猛恋毓孓k法》第九條將“聽(tīng)取意見(jiàn)”的方式進(jìn)一步明確地規(guī)定“聽(tīng)證”。根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)征地過(guò)程中，被征地農(nóng)民在征地審批前后，各有一次申請(qǐng)聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，聽(tīng)證的內(nèi)容均為征地補(bǔ)償安置方案。

3. 申請(qǐng)行征復(fù)議法律救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)土資源部門發(fā)布征地預(yù)公告、組織聽(tīng)證以及對(duì)擬征土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，這些行為都屬于行政程序行為，而對(duì)行政程序性行為不服能否單獨(dú)申請(qǐng)行政復(fù)議，理論界沒(méi)有定論，立法也沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐操作也不統(tǒng)一。主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，能夠申請(qǐng)行政復(fù)議的行為必須是對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，征地準(zhǔn)備階段的行為是征地批復(fù)作出前的階段性行為，不是最終決定，不對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生確定的影響，不屬于行政復(fù)議的受案范圍；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地前的準(zhǔn)備行為是確保土地權(quán)利人知情權(quán)、參與權(quán)的重要手段，行政機(jī)關(guān)未履行相關(guān)程序侵犯了當(dāng)事人的程序性權(quán)益，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議。很明顯，造成實(shí)踐中兩種不同操作方式的根源是對(duì)《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定理解不同。一種是從狹義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認(rèn)為該行為僅指對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為；一種是從廣義上理解侵犯合法權(quán)益的具體行政行為，認(rèn)為該行為不僅包括實(shí)體處理行為，還包括可能對(duì)實(shí)體處理結(jié)果產(chǎn)生不利影響的程序性行為。第一種觀點(diǎn)立足于行政權(quán)，將程序行為視為實(shí)體行為的附屬行為，將其排除于行政復(fù)議的受案范圍，維護(hù)了行政效率，保證了行政程序的持續(xù)、統(tǒng)一；第二種觀點(diǎn)立足于私權(quán)，肯定行政程序的獨(dú)立價(jià)值，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利提供了全方位保護(hù)。在實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往以第一種觀點(diǎn)為由否認(rèn)被征地農(nóng)民申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)。

   （二）對(duì)征地批復(fù)行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議

  1. 法律依據(jù)。

《土地管理法》第四十五條規(guī)定“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（三）其他土地超過(guò)70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。” 第四十六條規(guī)定“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”根據(jù)上述規(guī)定，市、縣政府沒(méi)有土地征收權(quán)，只有省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院有權(quán)征收土地，其以審批的形式行使土地征收權(quán)，名為征地批復(fù)，實(shí)為征地決定。市、縣政府只是通過(guò)公告的方式送達(dá)上級(jí)政府的征地批復(fù)，并不是依據(jù)上級(jí)政府的征地批復(fù)作出征地決定，征地批復(fù)對(duì)土地權(quán)利人產(chǎn)生了必然的和確定的法律效果，實(shí)際影響了土地權(quán)利人的合法權(quán)益，是具有外部效力的具體行政行為，屬于申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍。

2. 對(duì)征地批復(fù)行為申請(qǐng)行征復(fù)議法律救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)實(shí)中土地征收批復(fù)一般是由市、縣政府提出申請(qǐng)并逐級(jí)上報(bào)到省國(guó)土廳或國(guó)土部，由國(guó)土資源部門對(duì)申請(qǐng)依法進(jìn)行審查后，代省政府或者國(guó)務(wù)院作出的。復(fù)議機(jī)關(guān)往以征地批復(fù)是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部公文，屬于上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部指示，批復(fù)的內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人（被征地農(nóng)民）不直接發(fā)生法律效力，對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的是下級(jí)機(jī)關(guān)的征地行為，而非該批復(fù)行為，被征地農(nóng)民對(duì)省政府征地批復(fù)不服，不能申請(qǐng)行政復(fù)議。

國(guó)土資源部代國(guó)務(wù)院作出的具體行政行為屬于國(guó)務(wù)院作出的具體行政行為，而《行政復(fù)議法》沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院的具體行政行為可以申請(qǐng)行政復(fù)議，因此，復(fù)議機(jī)關(guān)往往還以國(guó)務(wù)院的征地批復(fù)具有終局性為理由，拒絕受理被征地農(nóng)民的征政復(fù)議申請(qǐng)。

  （三）對(duì)征地補(bǔ)償安置行為申請(qǐng)行政復(fù)議（或提起行政訴訟）

 1 .申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法律依據(jù)。

   《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案的批準(zhǔn)權(quán)在市、縣政府， 市、縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為是行政行為，且該行為對(duì)土地權(quán)利人的權(quán)利產(chǎn)生必然的、直接的影響，是具體行政行為，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的有關(guān)規(guī)定，土地權(quán)利人不服該行為，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

  2、法律救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛和安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛的民事訴訟

   （一）提起民事訴訟的法律依據(jù)

最高人民法院2001年7月9日的法研[2001]51號(hào)文《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》和最高人民法院2001年12月31日的法研[2001]116號(hào)文《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問(wèn)題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的答復(fù)》指出:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第108條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。” 這兩個(gè)答復(fù)明確了最高人民法院認(rèn)為農(nóng)民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與村委會(huì)發(fā)生的糾紛（即土地補(bǔ)償分配案件）屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，案件性質(zhì)屬于民事案件。

   （二）提起民事訴訟的現(xiàn)實(shí)和法律障礙

雖然最高人民法院的答復(fù)為被征地農(nóng)民尋求民事訴訟法律救濟(jì)提供了法律依據(jù)，但實(shí)踐中，很多地方法院對(duì)根本就不受理這類案件，立案庭在立案時(shí)根本就不接材料，去年北京律師在黑龍江法院被打就是因?yàn)榉ㄔ翰唤邮苓@類案件立案的材料。

最高人民法院在《最高人民法院關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的批復(fù)》（[2002]民立他字第4號(hào)）中答復(fù)：“……根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條第二款，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條、第二十六條及我院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，國(guó)家征用農(nóng)民耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，只能用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)，不能挪用和私分。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對(duì)此類爭(zhēng)議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。　至于因安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)否由人民法院受理，則應(yīng)具體分析。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。因此發(fā)生的爭(zhēng)議，也不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，人民法院不應(yīng)作為民事案件受理。對(duì)于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的人員，安置補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)直接支付給有關(guān)人員。因此發(fā)生的糾紛，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)作為民事案件受理。……” 這個(gè) 答復(fù)把農(nóng)民因土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛和部分安置補(bǔ)償費(fèi)糾紛踢出了人民法院的管轄范圍！

（三）土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛法律救濟(jì)方式探討

  1 .提起行政訴訟（行政復(fù)議）。

在農(nóng)民集體土地被征收過(guò)程中，征地機(jī)關(guān)是依照《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定將安置補(bǔ)助費(fèi)支付給村委會(huì)(組)，由村委會(huì)(組)確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個(gè)人，因此村委會(huì)（組）在這里是根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)，對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用行使管理職權(quán)，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)。結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》第93條解釋第四條規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理工作”，屬于刑法第93規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。 從以上規(guī)定可以明確，在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中，村委會(huì)（組）是行政法規(guī)授權(quán)的組織，其組織人員視為公務(wù)人員。

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”，據(jù)此，從法理上講，被征地農(nóng)民可以直接以村委會(huì)（組）為被告提起行政訴訟！

根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服，分別向管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門提申請(qǐng)行政復(fù)議?！睋?jù)此，被征地農(nóng)民可以向市、縣人民政府國(guó)土資源部門申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再提起行政訴訟。

2. 征地補(bǔ)償費(fèi)分配行政訴訟(復(fù)議）困窘

目前，被征地農(nóng)民因和村委會(huì)（組）發(fā)生征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛后的法律救濟(jì)一般分三步走，即：先要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn))政府干預(yù)，再向市（縣）政府申請(qǐng)復(fù)議，最后向法院提出行政訴訟。這種法律救濟(jì)方法其實(shí)很難解決實(shí)際問(wèn)題。分析如下：

   （1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的協(xié)調(diào)不能有效解決農(nóng)民和村委會(huì)（組）的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛。

據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)（組）是基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉，民主決策，民主管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雖然對(duì)村委會(huì)（組）工作有指導(dǎo)、支持和幫助的法定義務(wù)，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。結(jié)合土地管理法的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，如何分配屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由村民大會(huì)決定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不能通過(guò)行政手段直接干預(yù)征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體組織內(nèi)如何管理和分配。同時(shí)，村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或個(gè)人不得指定，委派或撤換，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也不能通過(guò)對(duì)村委會(huì)成員的撤換來(lái)間接影響分配。退一步講，即便算鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)被征地農(nóng)民要求對(duì)農(nóng)民和村委會(huì)（組）的征地補(bǔ)償費(fèi)分配進(jìn)行干預(yù)，因?yàn)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的這種“干預(yù)”只是行政協(xié)調(diào)手段，沒(méi)有法律強(qiáng)制力，村委會(huì)（組）以村民大會(huì)不同意、村民自治為由拒絕執(zhí)行，問(wèn)題根本無(wú)法解決。

（2）行政復(fù)議或行政訴訟同樣不能有效解決農(nóng)民和村委會(huì)（組）的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛。

即使被征地農(nóng)民認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府沒(méi)有履行法定的協(xié)調(diào)職責(zé)，提起行政復(fù)議或行政訴訟，就算市（縣）政府或法院通過(guò)行政復(fù)議或訴訟途徑受理并審查并認(rèn)定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不履行法定職，裁決或裁判的結(jié)果也只能是要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行法定職責(zé)，對(duì)農(nóng)民和村委會(huì)（組）的征地補(bǔ)償費(fèi)分配進(jìn)行干預(yù)，但裁決或裁判只能強(qiáng)制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行所干預(yù)職責(zé)，對(duì)于村委會(huì)（組）執(zhí)不執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)卻無(wú)可奈何。最終是否能真正有效解決農(nóng)民和村委會(huì)（組）的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的關(guān)鍵還在于村委會(huì)（組）通過(guò)村民會(huì)議做出的決議。

3 .提起承包地糾紛民事訴訟。

被征地農(nóng)民以《農(nóng)村土地承包法》為依據(jù)提起民事訴訟，要求按農(nóng)村土地承包法的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。