三門峽市

農(nóng)村土地流轉情況的調查研究

三門峽市委黨校土地流轉調查組

報告人：陳敏昭

2008年10月初到11月底，三門峽市委黨校土地流轉調查組對三門峽市土地流轉問題進行了近兩個月的調查研究。調查地點以簡單抽樣方式確定為：靈寶市朱陽鎮(zhèn)、陜縣觀音堂鎮(zhèn)、李村鄉(xiāng)和澠池縣仰韶鄉(xiāng)等。調查方式是走訪群眾，召開座談會，發(fā)放調查表，現(xiàn)場察看。除了到基層調查外，我們還利用黨校舉辦大學生村官培訓的機會，召開了一次土地流轉座談會，與村干部進行了座談交流。2008年10月15日三門峽廣播電視報第42期對這次座談會做了專門報道。

一、  基本情況

三門峽地區(qū)地處河南省豫西山區(qū)，人多地少、土地貧瘠，再加上近年來各種惠農(nóng)政策出臺，農(nóng)民種地積極性有所提高，土地流轉面積甚少，不足10%。流轉的部分多屬于自發(fā)進行，口頭協(xié)議，流轉對象多為親戚，收取一定租金。十七屆三中全會以來，農(nóng)民對土地流轉有了新的認識，對規(guī)模經(jīng)營，科學種田，提高土地利用率，提高效益有了新認識，土地流轉由緩慢逐步加快,土地流轉將會出現(xiàn)一個新高潮。在座談中我們聽到了不同的聲音：有的同志認為土地流轉其實是農(nóng)民利益再調整，關鍵在于處理好農(nóng)民與土地的關系，農(nóng)民身份的認定，究竟是按戶籍定，還是按是否種地身份來定。有的同志說三十年了，不少家庭人口出現(xiàn)了較大變化，遵循去人不去地、添人不添地原則，出現(xiàn)了有的家庭人少地多和有的家庭人多地少的矛盾。有的同志說部分村民對土地流轉積極性不高，有地、地多者不愿意調，地少無地者要求強烈調地，而中央政策是三十年不變，造成了不少矛盾。比如：有些村盡管是五年一小調，十年一大調，但是阻力很大，不少群眾說，把集體地分給私人容易，把地從私人手里調出來困難。有些村干部說，為了規(guī)模經(jīng)營集中土地，搞集體經(jīng)濟，提高效益，但是村民思想不統(tǒng)一，難以實現(xiàn)。還有人談到宅基地更難流轉，造成了空心村，難于重新規(guī)劃。目前，在不少村土地流轉大量是在親戚本家間口頭包產(chǎn)流轉，種地人每年給土地流出戶幾百斤糧食或幾百元錢，甚至什么都不要，但是各種補貼仍由土地流出戶享受，隨時都可以把地收回，不少村民問補貼究竟是按人補還是按地補。另外，有人說國家盡管給農(nóng)民不少補貼，但農(nóng)資漲價過多，造成了種地入不敷出，無心種植，出外打工，但不愿流轉，造成部分耕地荒蕪，宅基地閑置，造成了土地資源浪費。

二、農(nóng)村土地流轉的必要性

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)村土地的所有權與經(jīng)營權分離，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但同時也造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權不明晰和土地分割細碎化經(jīng)營的后果，這正是導致目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化程度低、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、科技含量低、農(nóng)業(yè)比較效益差、農(nóng)民增收困難的關鍵因素。農(nóng)村土地是不可再生的稀缺資源，對于它的高效開發(fā)利用有兩個途徑：一是引入科技、資金、信息等新的生產(chǎn)要素，提高單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質；二是通過土地流轉把土地適度集中，進行規(guī)?；虚_發(fā)，以降低成本，提高農(nóng)業(yè)比較效益。對于引入科技、資金、信息、技術等新要素，政府已經(jīng)連續(xù)多年來將其作為農(nóng)業(yè)工作的重點來抓，并取得了較為顯著的成效。目前的問題是：一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟對于農(nóng)業(yè)新要素的有效需求相對不足。由于土地經(jīng)營規(guī)模小，比較效益差，許多農(nóng)戶放棄經(jīng)營農(nóng)田出外打工或經(jīng)商，寧愿讓土地荒蕪也不愿在上面投資更多的資金和精力。在許多地方，農(nóng)地的浪費和低效化經(jīng)營已成為不爭的事實，必須通過土地流轉來提高土地的經(jīng)營效率并促進農(nóng)民增收。

黨的十七屆三中全會決定：“加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益。”這172個字，把“土地流轉”（實際上是土地承包經(jīng)營權流轉）的基本原則、流轉形式、規(guī)模經(jīng)營方式和土地流轉的底線，都說得清清楚楚。其實質就是“要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。”我們相信，由土地流轉開始，中國農(nóng)村改革又將掀起新一輪高潮。

三、制約農(nóng)地流轉的因素

1、產(chǎn)權不明晰制約農(nóng)地流轉。目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權的界定是“土地國有或集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營”，這意味著農(nóng)戶不是土地的所有者，只有使用經(jīng)營權。一些鄉(xiāng)村組織利用手中的土地所有權，違背農(nóng)民意愿，強行反租倒包，集中土地搞開發(fā)。有的借流轉名義隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，侵害了農(nóng)民經(jīng)營自主權，損害了農(nóng)民經(jīng)濟利益。而僅僅擁有土地承包經(jīng)營權能否構成農(nóng)民的財產(chǎn)權，目前尚無法律依據(jù)，如果冒然將土地流轉出去，由于各種原因對方經(jīng)營不善無力兌現(xiàn)合同，那么直接受損失的是農(nóng)民，這無疑給農(nóng)民進行土地流轉造成了風險。

2、土地商品屬性不清，不便流轉。我國農(nóng)村土地長期以來實行實物管理，導致了土地不能像普通商品一樣在市場流動，流轉的價格也難以確定，缺乏可參考的依據(jù)，這些都制約了土地的正常流轉。同時由于土地家庭承包制導致的土地細碎化經(jīng)營狀況，一些需要土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)需要和分散經(jīng)營的農(nóng)戶分頭談判，增加了交易成本。分散的農(nóng)戶由于缺乏組織難以聯(lián)合起來維護自身利益，在談判中處于劣勢，地價被過份壓低。

3、土地承包長久不變與人口變化之間產(chǎn)生了矛盾。土地承包三十年了，新出生的人口很多人就沒有土地，導致不少家庭人多地少，少數(shù)家庭人少地多，地少無地者希望土地流轉，地多人少者怕土地流轉失去土地。還有少數(shù)人已經(jīng)成為企業(yè)家或者員工，已經(jīng)離開農(nóng)村，在城市依靠工資生活，卻占有大量土地，而很多生活在農(nóng)村的新出生人口卻無地可種。究竟什么是農(nóng)民，農(nóng)民身份是按戶籍定，還是按有無土地，是否以種地為生來定，種地補貼是按人補，還是按地補。有地的人可以拿租金和地補，無地的人要種地必須給別人租金，還享受不到地補，造成了貧富不均。部分地方、部分村民還不同程度地存在一些模糊認識，把土地承包關系的穩(wěn)定與土地使用權的合理流轉對立起來，把家庭承包經(jīng)營體制的穩(wěn)定與狹隘的地塊穩(wěn)定混為一談，有時想流轉也不敢流轉。

4、農(nóng)村社會保障機制缺位，沒有穩(wěn)定收入農(nóng)民決不輕易流轉土地。土地對農(nóng)民來說，具有社會保障和就業(yè)功能，從滿足農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶到承擔子女教育和養(yǎng)老醫(yī)療費用，土地幾乎承擔了本應由國家和社會對農(nóng)民承擔的所有保障職能，所以除非找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)崗位就業(yè)，否則農(nóng)民不會輕易出讓自己最后的保障權利。在農(nóng)村社會保障機制尚未形成的條件下，他們把土地作為命根子來看待，把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，認為有了土地生活就有退路。尤其是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達，多數(shù)農(nóng)民不得不以農(nóng)為本，以農(nóng)為生。在這種收入結構下，讓多數(shù)農(nóng)民放棄承包土地顯然是不現(xiàn)實的。 盡管外出務工收入在農(nóng)民人均純收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以緩解一時經(jīng)濟困境，解決不了長期收入來源問題，隨著非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結構性的調整，或當處于階段性失業(yè)時，種地會成為農(nóng)民的首選謀生之計。所以，有的地方農(nóng)民盡管出外打工顧不上經(jīng)營耕地，寧愿讓土地荒蕪，也不愿租賃給別人經(jīng)營，這在客觀上造成了流轉農(nóng)地要素的供給不足。

5、農(nóng)地需求相對不足。農(nóng)村生產(chǎn)力現(xiàn)實發(fā)展水平低，種田效益較差，直接或間接影響了農(nóng)村土地使用權轉讓。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要投資量大，農(nóng)作物生長周期長，面對的自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業(yè)要比農(nóng)業(yè)項目的比較收益高，所以即便是體制障礙消除了，農(nóng)民自愿出讓土地了，也未必立即就有許多企業(yè)和種養(yǎng)大戶前來接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是地處偏遠山區(qū)，土壤肥力差的土地，更是少有人問津。過低的收益無人承包開發(fā)導致這些地區(qū)耕地大面積撂荒。

6、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)能力不足。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展減速，吸納就業(yè)能力下降，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民收入的難度進一步加大。二是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移空間有限。目前國有企業(yè)大量減員分流，下崗失業(yè)職工增多；一些城市采取某些對農(nóng)村勞動力流動限制的措施，農(nóng)民進城務工經(jīng)商機會驟減；加上受自身文化素質及勞動技能因素的制約，農(nóng)民進城增收的門路越來越窄。由于知識和技能儲備不足，農(nóng)村富余勞動力外出務工大多只能從事一些簡單的肩挑背扛型的體力活，很難適應目前非農(nóng)職業(yè)技能化的要求。

四、土地流轉的典型做法

農(nóng)村土地流轉的基本思路，以發(fā)展為主題，以經(jīng)濟效益為中心，培植龍頭企業(yè)；依靠經(jīng)營體制和機制創(chuàng)新，調整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結構，增加農(nóng)民收入。在流轉原則上，堅持維護農(nóng)村集體土地所有權，長期穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，依法流轉使用權。在流轉目標上，依靠各方面的優(yōu)勢組合，實施耕地規(guī)模集約經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)。積極開發(fā)非耕地和低效益地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)，滿足人們不斷增長的物質文化生活需要。在流轉方向上，依靠科技成果轉化和實用新技術運用，強化市場信息、資金、勞力和先進管理經(jīng)驗有效對接，建設一批有特色、有優(yōu)勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的商品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在流轉方式上，堅持農(nóng)民與業(yè)主自由協(xié)商決擇。

1、規(guī)范土地流轉程序

一是由村民代表大會選舉產(chǎn)生村級土地流轉理事會，理事會負責土地的儲備、經(jīng)營和管理。其性質是“自我管理、自我約束、自我教育”的獨立民間組織，政府可以監(jiān)督。二是各村村民按照土地流轉辦法愿意將土地交給各村土地流轉理事會，寫出書面申請，再由各村土地流轉理事會統(tǒng)一安排使用。理事會對群眾實行統(tǒng)一標準進行補償，在入駐企業(yè)招工上，流轉土地群眾優(yōu)先使用。三是將流轉出來的土地按用途分為兩類：一類作為第一產(chǎn)業(yè)的用途的土地，村級土地流轉中心采取“三年一簽”租金預付的辦法，有效解決了發(fā)包方和承包方的后顧之憂。二類作為二、三產(chǎn)業(yè)用途的土地，村級土地流轉中心采取一次性簽定20年，租金采取“三年一付”的辦法。在良性發(fā)展的情況下，進一步探索農(nóng)民用土地入股成立“土地合作社”等各類新模式，不斷拓寬土地流轉渠道，促使土地使用權向經(jīng)營大戶、效益項目轉移，切實發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，增強農(nóng)民的收入。五是走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。企業(yè)與農(nóng)戶以合同訂單把家庭經(jīng)營過渡到公司+農(nóng)戶、科技+農(nóng)戶、基地+農(nóng)戶，農(nóng)民接受企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營理念和制度化管理方法，農(nóng)民按照市場信息、經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)營目標實施標準化生產(chǎn)，到時發(fā)工資，促進市場觀念、科技知識、身份、生產(chǎn)、生活方式轉變和提高。六是提升農(nóng)業(yè)素質，增加了農(nóng)民收入。特色商品生產(chǎn)基地生產(chǎn)出批量優(yōu)質高效農(nóng)產(chǎn)品，適銷對路。流轉土地農(nóng)民不付種地成本，不擔市場風險和自然風險，穩(wěn)定獲取土地出讓金收入，更能從企業(yè)務工中獲取勞務收入。

2、暢通土地流轉渠道

為了引導農(nóng)民“依法、自愿、有償”進行土地流轉，建立規(guī)范的土地流轉機制，從五個方面暢通土地流轉渠道，從源頭上預防土地流轉糾紛發(fā)生，確保農(nóng)民利益。一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理所為中心，負責土地流轉工作，選聘土地流轉信息員為農(nóng)村土地流轉充當“土地紅娘”。二是規(guī)范土地合同，避免無合同或合同不規(guī)范帶來的麻煩。三是建立土地流轉信訪接待和下訪制度。各村組建土地信訪工作調委會，積極化解矛盾，做到小事不出村。由分管農(nóng)業(yè)的領導負責接待或深入農(nóng)戶解決土地流轉存在的問題，做到大事不出鎮(zhèn)，確保農(nóng)民的合法利益。四是建立土地流轉信息庫。以村為單位，對愿意流轉出來的土地又還沒有找到流入戶的土地進行登記，并發(fā)布土地供求信息。五是建立獎懲制度。

3、規(guī)范各項制度，推動土地流轉進程

制定土地流轉的工作流程、管理辦法以及各項規(guī)章制度：一是明確農(nóng)村土地流轉理事會職責，對土地流轉理事會人員的工作提出具體要求。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉負責人的工作職責。三是建立土地流轉管理檔案，明確土地流轉檔案管理員的工作要求，對土地流轉簽定的合同文本、登記簿等重要文件的管理作具體要求。四是制定規(guī)范的土地流轉業(yè)務流程，包括解決土地糾紛、儲備土地發(fā)展項目土地流轉、業(yè)主需求土地發(fā)展項目土地流轉、分散土地自行流轉等工作流程圖，讓流轉雙方當事人照章辦事。五是制定耕地占補平衡管理辦法。

五、促進土地流轉的具體對策

加快土地流轉，我們應該把著力點放在轉變政府職能、規(guī)范流轉程序、創(chuàng)新流轉機制、培育流轉市場、保護農(nóng)民權益、減少農(nóng)地依賴、強化服務體系建設上面，綜合應用經(jīng)濟、行政和法制手段，推動農(nóng)村土地的合理有序流轉，實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，促進農(nóng)民收入快速穩(wěn)定增長。

1、轉變政府職能，準確定位政府角色。在農(nóng)地流轉中，政府既要克服利用土地所有權強制農(nóng)民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規(guī)流轉放任自流，缺乏服務規(guī)范機制的“缺位”行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監(jiān)督監(jiān)測和中介服務。一是制定土地利用總體規(guī)劃，控制好土地流轉總量、結構和動態(tài)平衡，引導農(nóng)地流向優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)項目。二是建立流轉服務機構，為農(nóng)地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監(jiān)督農(nóng)地流轉的程序、流轉合同是否規(guī)范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農(nóng)地用途或違背農(nóng)民意愿強制流轉的坑農(nóng)行為。加強基本農(nóng)田建設，確保耕地占補平衡。五是制定優(yōu)惠政策，積極扶持吸引農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶對流轉農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營開發(fā)。

2、完善土地流轉政策。一是制定鼓勵土地流轉的優(yōu)惠性政策，在優(yōu)惠的對象上實行雙向優(yōu)惠，既要鼓勵土地流出方，又要鼓勵土地轉入方；在優(yōu)惠的內容上要實行綜合優(yōu)惠，不光在經(jīng)濟上優(yōu)惠，在流轉戶享受集體公益事業(yè)服務如子女上學、戶籍、社會治安和其它社區(qū)服務各方面都給予適當?shù)恼疹?；在?yōu)惠的手段上要實行配套優(yōu)惠，包括在資金、技術、稅費等方面給予適當?shù)姆龀?；在?yōu)惠的取向上要實行重點優(yōu)惠，即對“四荒”開發(fā)性經(jīng)營項目、具有技術推廣價值和市場發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項目以及實行集約化、規(guī)?；?jīng)營的項目進行重點扶持。二是制定規(guī)范土地流轉的法規(guī)。國家要盡快正式以法律條文的形式明確規(guī)定集體土地使用權流轉的原則、范圍、條件和形式以及宏觀調控措施和具體操作程序，如確保土地用途不被改變，限制土地拋荒，鼓勵提升地力；確保土地有償流轉，合理確定流轉費額度等。三是健全指導土地流轉的操作性制度。包括土地流轉申報、審批、登記、流轉合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)、流轉合同糾紛調解與仲裁以及日常監(jiān)管等一系列規(guī)章制度。加強法制建設，規(guī)范農(nóng)地流轉程序。在兼顧集體、農(nóng)戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例，促使農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權物權化、長期化，為順利實現(xiàn)農(nóng)民土地使用權轉讓奠定法理基礎。

3、創(chuàng)新流轉機制，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。要在充分尊重農(nóng)民和投資者意愿的基礎上，在現(xiàn)有的土地制度框架內，大膽創(chuàng)新土地流轉機制。借鑒成都“股田制”，鼓勵農(nóng)民以土地入股，直接參與投資企業(yè)的利潤分紅，變土地資源為土地資本；借鑒?？凇拔褰y(tǒng)一分制”，將農(nóng)民手中不能流轉的分散土地資源進行互換整合，根據(jù)市場需求，因地制宜對當?shù)胤N植業(yè)結構做出整體規(guī)劃，“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一技術、統(tǒng)一種苗、統(tǒng)一銷售、分戶管理”，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)域化布局、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的局面，以降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收益；耶可以借鑒山東“田保姆”做法，對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的農(nóng)田實行代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優(yōu)化人地資源配置；可以借鑒大連模式，對于大片農(nóng)村集體閑置土地可“上市招標”，實現(xiàn)高效流轉?？傊?，要鼓勵農(nóng)民采取多種行之有效的方式優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，增加農(nóng)民收入。

4、建立健全中介服務組織，培育農(nóng)地要素市場。以縣鄉(xiāng)土地服務部門為依托，以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會為主體，構建農(nóng)地流轉中介服務網(wǎng)絡。普查流轉土地資源，收集發(fā)布供求信息，進行供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調解流轉糾紛；邀請土地評估機構進行土地等級評估定價，進行大面積流轉農(nóng)地的租賃招標；代辦土地流轉手續(xù)，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。培育農(nóng)地市場，引導農(nóng)地要素合理流動，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。

5、尊重農(nóng)民主體地位，保護農(nóng)民合法權益。農(nóng)地流轉要以農(nóng)民自愿為前提，堅持以農(nóng)用為主，以保護農(nóng)民權益、促進農(nóng)民增收為目標。堅決反對以各種名目違背農(nóng)民意愿進行的圈地開發(fā)和反租倒包行為。積極鼓勵農(nóng)戶之間進行農(nóng)地轉包、出租、互換、轉讓、代耕等流轉行為，引導流轉農(nóng)地向農(nóng)村種養(yǎng)能手集中；對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)用地要盡量采用租賃或入股經(jīng)營的方式，盡可能為農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入來源，最大限度地保護農(nóng)民利益。對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農(nóng)民，并要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)和養(yǎng)老保險。

6、積極引導農(nóng)民到非農(nóng)崗位就業(yè)，減少農(nóng)民對土地的依賴。促進土地流轉就必須減少農(nóng)民對土地的依賴，降低土地對農(nóng)民的重要性，從而就必須降低種植業(yè)在農(nóng)民收入中的比重，大規(guī)模轉移農(nóng)村勞動力到非農(nóng)崗位就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營。一要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極引進和培育勞動密集型、技術含量低的中小民營企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強就業(yè)容量較大的基礎設施建設，千方百計地創(chuàng)造就業(yè)機會，爭取部分農(nóng)村剩余勞動力“就地消化”。二要切實加強對農(nóng)民的職業(yè)教育和技術培訓，提高他們的科學文化素質，從而提高勞務價值，為農(nóng)民“走出去”務工創(chuàng)造條件。加強對農(nóng)民出外務工的信息引導和組織管理，確保農(nóng)民工有序流動，順利增收。三要取消對農(nóng)民工進城務工的各種不合理收費，取消戶口限制、降低農(nóng)民工子女上學門檻，為農(nóng)民進城務工提供便利條件。四要積極為外出務工返鄉(xiāng)人員搭好創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵具有一定資金、技術和經(jīng)營能力的打工者“走回來”，在本地投資經(jīng)商搞開發(fā)，帶動地域經(jīng)濟發(fā)展。

7、強化服務體系建設，促進農(nóng)地流轉。農(nóng)村公共服務體系不健全，必然會阻礙農(nóng)地的集中和流轉。因此，必須抓好農(nóng)村公共服務體系建設，幫助流轉地經(jīng)營者克服自然與市場風險，提高投資經(jīng)營效率。一要做好籌資服務。由于農(nóng)業(yè)投資項目具有成本高、周期長、風險大、收益低的特點，銀行和投資者對涉農(nóng)項目望而卻步。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉農(nóng)地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網(wǎng)絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，發(fā)布農(nóng)村流轉地租賃發(fā)布信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣糧食及經(jīng)濟作物科學作務技術、畜禽養(yǎng)殖和病蟲害防治技術等先進實用技術，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，幫助流轉地經(jīng)營者解決技術難題，提高流轉地經(jīng)營效益。四要強化農(nóng)村社會保障服務。繼續(xù)推進農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，積極探索農(nóng)家子女接受大學以上教育的學費減免和財政補貼辦法，逐步建立個人與社會相結合的“低收入農(nóng)民生活保障”、“農(nóng)民失業(yè)保險”、“農(nóng)民養(yǎng)老保障”等保障機制，解決農(nóng)民對農(nóng)地流轉的后顧之憂。

總之，在推行土地流轉過程中，既要解放思想，大膽探索，又要從實際出發(fā)，堅持因地制宜、形式多樣、不拘一格，在政策法規(guī)范圍內，適合什么形式就采取什么形式，絕不能因循守舊、生搬硬套。同時，農(nóng)村土地問題是農(nóng)村生產(chǎn)關系的重大問題，涉及到農(nóng)民的根本利益，涉及面廣，政策性強。因此，在具體工作中，必須尊重群眾意愿，積極穩(wěn)妥，循序漸進，穩(wěn)步推行，切不可操之過急，搞一陣風、一刀切，更不可下指標、定任務、要進度。對已經(jīng)實行的各種方式方法，要不斷進行總結、修訂、完善，以點帶面，力求實效，逐步推廣。

[附]調查組成員：

陳敏昭  晉一  蔣志松  孔永紅  劉艷超  張卉  高天山  楊偉康  王滿富  聶愛軍  陳夢陽

2008年12月10日，三門峽上陽書院