《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是指合法和非法從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個(gè)體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中，主要表現(xiàn)為企業(yè)法人、合伙組織、個(gè)體工商戶以及自然人四大類。在安監(jiān)行政執(zhí)法特別是進(jìn)行行政處罰中，我們依照《行政處罰法》和其他安全生產(chǎn)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章行使行政處罰權(quán)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行處罰時(shí)，準(zhǔn)確把握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的類別，從而確定被處罰人，直接關(guān)系到安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察的主體是否正確，關(guān)系到執(zhí)法監(jiān)察的效果與目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)系到執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。準(zhǔn)確把握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的類別，是規(guī)范執(zhí)法監(jiān)察特別是安全生產(chǎn)行政處罰的重要環(huán)節(jié)。

   一、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位類別的界定

   根據(jù)《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從性質(zhì)上包括合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和非法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。這里的劃分標(biāo)準(zhǔn)，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》沒(méi)有做出規(guī)定，筆者認(rèn)為，劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是是否經(jīng)過(guò)工商或民政部門(mén)登記和安監(jiān)或其他部門(mén)的審批。而司法以及執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，我們通常以“是否經(jīng)過(guò)工商或民政部門(mén)登記”（以下簡(jiǎn)稱登記）為標(biāo)準(zhǔn)界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的類別的。筆者據(jù)此，來(lái)具體討論生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位種類的界定問(wèn)題。

   1.未經(jīng)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位類別的界定

   沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，對(duì)這一類的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體而言，如何確定屬于哪一類的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，《行政處罰法》、《行政訴訟法》等行政法均無(wú)明確的規(guī)定。根據(jù)司法實(shí)踐，在行政法律規(guī)范未明確規(guī)定的前提下，依照行政法參照民事法的習(xí)慣來(lái)執(zhí)行，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第49條規(guī)定，法人或者其他組織應(yīng)登記而未登記即以法人或者其他組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者他人冒用法人、其他組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者法人或者其他組織依法終止后仍以其名義進(jìn)行民事活動(dòng)的，以直接責(zé)任人為當(dāng)事人。也就是說(shuō)，在安全生產(chǎn)執(zhí)法中，對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)工商登記或民政部門(mén)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，以直接責(zé)任人為當(dāng)事人，而不能以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自己使用的名稱作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的字號(hào)。

   2．經(jīng)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位類別的界定

   經(jīng)過(guò)工商或民政部門(mén)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單元。這種情況下，界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的類別就比較容易了，以工商執(zhí)照或民政部門(mén)頒發(fā)的證照上確定的類別為準(zhǔn)。

   二、安監(jiān)執(zhí)法監(jiān)察中被處罰人的確定

   在安全生產(chǎn)行政處罰中，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的類別進(jìn)行確定以后，緊接著我們面對(duì)的是如何確定被處罰人的問(wèn)題，這是關(guān)系到行政處罰程序是否合法、違法直接責(zé)任人能否及時(shí)受到追究、事關(guān)安監(jiān)部門(mén)執(zhí)法權(quán)威的關(guān)鍵性問(wèn)題。我們同樣以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的性質(zhì)來(lái)進(jìn)行討論。

   1.未經(jīng)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位如何確定被處罰人

   如上所述，法人或者其他組織應(yīng)登記而未登記即以法人或者其他組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者他人冒用法人、其他組織名義進(jìn)行民事活動(dòng)，或者法人或者其他組織依法終止后仍以其名義進(jìn)行民事活動(dòng)的，以直接責(zé)任人為當(dāng)事人。也就是說(shuō)，在進(jìn)行行政處罰時(shí)，只要沒(méi)有經(jīng)過(guò)工商登記或者民政部門(mén)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，以直接責(zé)任人為被處罰人進(jìn)行處罰。

   2.經(jīng)登記的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位如何確定被處罰人

   一是法人單位。根據(jù)民事法律理論，法人具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，對(duì)外能夠以自己的名義獨(dú)立地從事民事活動(dòng)、承擔(dān)民事責(zé)任。相關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定，法人能夠以自己的名義承擔(dān)行政法的責(zé)任和主張所相享有陳述、申辯、聽(tīng)證、復(fù)議以及訴訟等權(quán)利。因此，在對(duì)法人單位進(jìn)行安全生產(chǎn)行政處罰時(shí)，以法人為被處罰人進(jìn)行處罰。

   二是合伙組織。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十四條之規(guī)定，合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號(hào)為原告，由執(zhí)行合伙企業(yè)事務(wù)的合伙人作訴訟代表人；其他合伙組織提起訴訟的，合伙人為共同原告。這里又出現(xiàn)了兩種情況：

   第一種情況，經(jīng)核準(zhǔn)登記有字號(hào)的合伙企業(yè)。安監(jiān)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)以合伙企業(yè)的字號(hào)為被處罰人進(jìn)行處罰。

   第二種情況，其他合伙組織，即除經(jīng)登記成立具有字號(hào)的合伙企業(yè)以外的合伙形式。以個(gè)人合伙為例，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第47條規(guī)定了，個(gè)人合伙的全體合伙人在訴訟中為共同訴訟人。個(gè)人合伙有依法核準(zhǔn)登記的字號(hào)的，應(yīng)在法律文書(shū)中注明登記的字號(hào)，因此，安監(jiān)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)以全體合伙人而不能以合伙組織作為被處罰人進(jìn)行處罰。

   三是個(gè)體工商戶。對(duì)于個(gè)體工商戶的責(zé)任承擔(dān)主體，相關(guān)行政法律法規(guī)沒(méi)有作出規(guī)定。同樣，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第45條之規(guī)定，在訴訟中，個(gè)體工商戶以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當(dāng)事人。有字號(hào)的，應(yīng)在法律文書(shū)中注明登記的字號(hào)。營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不一致的，以業(yè)主和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為共同訴訟人。因此，安監(jiān)部門(mén)對(duì)工體工商戶進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)以營(yíng)業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為被處罰人或以業(yè)主和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為共同被罰人進(jìn)行處罰，而不能以其字號(hào)為被處罰人。

   四是自然人。這是幾種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位類別中，最容易確定被處罰人的一類。只要工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者民政登記的信息是個(gè)人的，那么生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位就是個(gè)人，安監(jiān)部門(mén)就以自然人為被處罰人進(jìn)行處罰。

   三、關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的界定急需解決的問(wèn)題

   任何一部法律法規(guī)、規(guī)章都有適用的范圍，而以《安全生產(chǎn)法》為綱的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)以及規(guī)章，都沒(méi)有對(duì)其適用范圍即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的界定做明確的規(guī)定，安監(jiān)部門(mén)苦于沒(méi)有法律依據(jù)，導(dǎo)致一些違法行為不能得到及時(shí)追究。我們來(lái)看這樣一個(gè)案例，某市有一家企業(yè)在安裝調(diào)試新設(shè)備時(shí)，發(fā)生了安全事故，死亡一人。當(dāng)安監(jiān)部門(mén)依據(jù)法律法規(guī)準(zhǔn)備對(duì)該單位實(shí)施處罰時(shí)，企業(yè)提出“我們還沒(méi)有申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，單位還沒(méi)有正式成立，你們不能處罰我們?！睂?duì)此，安監(jiān)部門(mén)找不到令他信服的法律依據(jù)。這個(gè)案例恰恰說(shuō)明了關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位界定的幾個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

   一是安監(jiān)部門(mén)的管轄權(quán)問(wèn)題，即安監(jiān)部門(mén)對(duì)未申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體是否有權(quán)管轄。對(duì)此，相關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)及規(guī)定沒(méi)有作出明確規(guī)定。

   二是《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的范圍有了進(jìn)一步的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是指合法和非法從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元。這里的是否“合法”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，執(zhí)法過(guò)程中不便操作。

   三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的哪些活動(dòng)屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

   筆者認(rèn)為，根據(jù)《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位包括非法從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元。這里的“非法”應(yīng)該包括未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，特別是在發(fā)生安全事故的情況下，安監(jiān)部門(mén)有權(quán)進(jìn)行處理，這也符合事故責(zé)任追究的“四不放過(guò)”原則。為了從根本上解決問(wèn)題，我們建議國(guó)家安監(jiān)總局應(yīng)該與工商總局聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)未申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生安全違法行為的管轄權(quán)問(wèn)題作出劃分。同時(shí)，對(duì)合法和非法從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的范疇作出說(shuō)明，使一些鉆安全生產(chǎn)法律空子的違法行為，不能逍遙法外，及時(shí)得到懲處。