戰(zhàn)國末年，秦國從一個邊陲小國異軍突起，建立了大一統(tǒng)王朝，但僅經(jīng)歷“兩帝一王”的短短14年就滅亡了，其興其亡都給人留下了深刻印象，原因為后人廣泛評說。反思秦朝在統(tǒng)一前后執(zhí)行的一項重要政策，也可以得到許多歷史的啟迪。

郡縣溯源

這項政策就是郡縣制，在秦朝統(tǒng)一前就有一定的歷史了。

郡和縣都是古代的行政單位，郡在縣之上、縣受郡管理是一般常識，但最早卻不是這樣的。《說文解字》記載：“周制，天子地方千里，分為百縣，縣有四郡。”這段話說明了兩點(diǎn)：一是至少在周朝的時候設(shè)立郡和縣就已經(jīng)成為制度；二是縣在郡之上，郡受縣的管理。

但考察先秦史料，在春秋之前并沒有關(guān)于縣、郡作為行政單位的任何記載。縣作為一級行政單位最早出現(xiàn)在春秋時期的楚國，楚武王在位時滅掉了商朝國王武丁后裔所建立的權(quán)國，將其改為縣，史書稱這是“設(shè)縣之始”。

郡的出現(xiàn)還要更晚一些，是在春秋的后期，最早的記載出現(xiàn)在晉惠公元年（前650），《國語》記載這一年晉惠公與秦國的使者有過一次談話，其中提到“君實(shí)有郡縣”，《左傳》記載晉定公十九年（前493）趙簡子伐齊，出師前曾發(fā)布過“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”的誓詞。

無論史書的記載，還是《說文解字》的解釋，都說明在早期縣比郡更大。但也有不同看法，認(rèn)為郡與縣在當(dāng)時其實(shí)是平級的，所不同的是縣設(shè)置在內(nèi)陸，郡設(shè)置在邊地，如清代學(xué)者姚鼐就認(rèn)為“郡遠(yuǎn)而縣近，縣成聚富庶而郡荒陋”。

郡開始管轄縣的情況出現(xiàn)在戰(zhàn)國時期，1900年出土的敦煌戰(zhàn)國遺書《鶡冠子》里記載了當(dāng)時行政區(qū)劃的一些情況：“五家為伍，伍為之長，十伍為里，里置有司，四里為扁，扁為之長，十扁為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)置師，五鄉(xiāng)為縣，縣有嗇夫治焉，十縣為郡，有大夫守焉。”按照這個說法，到戰(zhàn)國時期郡開始管轄縣，每個郡下轄的縣有10個左右。

這一點(diǎn)得到了許多史料的印證，《史記》記載，戰(zhàn)國時魏國與秦國爭戰(zhàn)，魏國不敵秦國，曾“納上郡十五縣”給秦國，說明當(dāng)時魏國的上郡管轄著15個縣?！稇?zhàn)國策》記載，張儀游說秦惠王時曾說：“西攻修武，逾羊腸，降代、上黨。代有三十六縣，上黨十七縣。”代郡和上黨郡都屬韓國，代郡下轄36個縣，上黨郡下轄17個縣?！稇?zhàn)國策》還記載：“秦攻燕，得上谷三十六縣。”說明燕國的上谷郡有36個縣。這些史料也說明兩點(diǎn)：一是到戰(zhàn)國時期郡縣制已相當(dāng)普遍了；二是郡轄縣定為定制，每個郡所轄縣的數(shù)目不等，少則10多個，多則數(shù)十個。

當(dāng)時各國對郡縣的管理體制也大致相同，郡里一般設(shè)守、尉、監(jiān)等官職，各有執(zhí)掌。縣里設(shè)令、長治理地方，并與郡形成上下的對應(yīng)關(guān)系，縣接受郡里的管理，定期到郡里匯報情況，郡、縣的主要長官都由國君任免。

上計制也形成于此時。郡、縣每年要將戶口、田地、賦稅、治安等情況寫成上計簿，逐級上報，對于郡里的上計簿國君通常把它們分成左卷和右卷，左卷發(fā)回郡里，右卷自己持有，年度結(jié)束時國君憑右卷來考評官吏的政績，決定黜陟獎懲。

兩種體制

那么，在郡縣制之前，行政如何區(qū)劃、官吏如何考評呢？

有一套完全不同的制度，即分封制。天子把土地分給親屬、功臣或者先代貴族，所封之地稱為諸侯國或封國，由諸侯進(jìn)行管理，諸侯服從天子的命令，為天子鎮(zhèn)守疆土并向天子交納貢賦。在諸侯國內(nèi)部，諸侯又對卿大夫等貴族進(jìn)行再分封，卿大夫則把所得到的土地和人民分賜給士，卿大夫、士服從諸侯的命令，承擔(dān)賦稅、征戰(zhàn)等義務(wù)。

在這種體制下沒有郡、縣這樣的行政設(shè)置，只有封國、封地，天子把整個國家分封為若干個諸侯國，諸侯再把諸侯國分封為大小不一的封地，諸侯、卿大夫以及士直接管理封國和封地，他們都實(shí)行世襲制，死后其職祿由嫡長子繼承，庶子再往下分封，推演無窮，世襲罔替。

與郡縣制相比，分封制最大的不同不在于名稱和形式，而在于管理體制。在分封制下，天子一旦把諸侯國分封出去，若無特殊情況該國以后的諸侯之位就由諸侯們的血緣關(guān)系去確定了，諸侯國中的各種封地也是如此。而郡縣制打破了世襲的制度，諸侯任命某一地的長官，并不取決于上一任長官的血緣關(guān)系，而是取決于官吏的能力、政績，取決于諸侯本人的意志。

這兩種體制有著顯而易見的區(qū)別。對諸侯來說，分封制是一種分權(quán)和授權(quán)管理，諸侯對本封國內(nèi)的實(shí)際控制能力其實(shí)是有限的，而郡縣制是一種全權(quán)管理，更有利于諸侯的集權(quán)，所以實(shí)行郡縣制無疑更有吸引力。但是，從夏、商一直到西周都實(shí)行的是單一的分封制，春秋時期雖然出現(xiàn)了郡縣制，但仍以分封制為主，各諸侯國通常也只是在新占領(lǐng)的地區(qū)設(shè)置郡和縣。

之所以如此，是因為早期的交通、通訊條件十分低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，人口數(shù)量也有限，天子雖然擁有整個國家，卻無法有效地統(tǒng)治如此廣大的地區(qū)，不具備實(shí)行郡縣制的物質(zhì)條件。分封制以血緣、感情為紐帶，將廣袤的國土交給諸侯去管理，從而能建立起相對穩(wěn)固的統(tǒng)治體系。

周天子用分封制管理國家，開始的200多年對國家基本實(shí)現(xiàn)了有效管理，周天子在諸侯中也具備足夠的權(quán)威，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增多，逐漸出現(xiàn)了一些新問題。一方面，有些諸侯國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，封地不斷向外突破，各諸侯國間原來的一些無人或地廣人稀的地帶消失了，各國間的矛盾沖突加劇，不斷爆發(fā)戰(zhàn)爭。另一方面，各國諸侯經(jīng)過若干代繼承演變后，對周王室的感情也逐漸淡漠，周天子逐漸失去了對諸侯國的控制力和影響力。

周王室逐漸衰落的過程也是分封制逐漸式微的過程，既然郡縣制的好處顯而易見，各國諸侯自然愿意大力推行，只是由于體制的慣性以及世襲貴族強(qiáng)大的政治勢力，傳統(tǒng)的分封制還沒有消失，到戰(zhàn)國時期，兩種體制呈現(xiàn)出并行的局面。

商鞅變法

第一個在本封國內(nèi)全面推行郡縣制的是秦國。

秦國是由華夏族西遷的一支建立，其先祖嬴姓部族在殷商時代成為貴族，周成王時，秦非子因養(yǎng)馬有功被封為附庸，在周朝所有諸侯國中秦國的歷史不算悠久，封地也不算富饒，國力較為一般。

《史記》記載，秦國首次設(shè)立郡縣是在秦武公十年（前688），這一年秦國“伐邽，冀戎，初縣之”。一開始秦國的做法也與各諸侯國一樣，采取分封制與郡縣制并行的辦法，秦孝公在位時任用商鞅進(jìn)行變法，推行重農(nóng)抑商、軍功爵位、連坐法等一系列改革措施，其中一項重要政策是按軍功賞賜爵位，破除分封世襲。

秦國的爵位有20等之多，標(biāo)準(zhǔn)簡單，易于理解和操作，比如只要斬獲敵人的一個首級就可獲得公士一級的爵位、田一頃、宅一處和仆人一個，斬殺的首級越多，獲得的爵位就越高。而要兌現(xiàn)這些規(guī)定，國家必須掌握大量的爵位、田地以及仆人等資源，在分封制下這些都是世襲的，要打破它們，必須實(shí)行郡縣制?！妒酚洝酚涊d，在商鞅主持下秦國“并諸小鄉(xiāng)聚，集為大縣，縣一令，四十一縣”，郡縣制在秦國得到了全面推行。

商鞅說“行賞而兵強(qiáng)者，爵祿之謂也”，國君直接掌握郡縣，不僅控制了各項資源，而且也加強(qiáng)了中央集權(quán)?？たh制的全面推行還為細(xì)化行政管理創(chuàng)造了條件，秦國建立起嚴(yán)格的戶籍登記制度，“四境之內(nèi)，大夫、子女皆有名于上，生者著，死者削”，在此基礎(chǔ)上秦國又完善了“戶籍什伍”制度，“令民為什伍，而相收司連坐”，通過重刑連坐把百姓編連在一起，限制人口自由流動，在穩(wěn)定小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的同時，對基層社會的控制能力也大為增強(qiáng)。

所以，商鞅變法是一套綜合性改革，各項政策之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性?？たh制無疑是改革的核心之一，沒有郡縣制的施行，其他很多改革政策就難以推進(jìn)。商鞅變法取得了明顯成效，以農(nóng)為本增強(qiáng)了國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，軍功爵位制強(qiáng)化了軍隊的戰(zhàn)斗力，也吸引了其他各國人才的大量涌入，郡縣制和連坐法強(qiáng)化了中央集權(quán)和對社會的控制，這些措施綜合作用，讓不占天時和地利的秦國迅速崛起。

秦國的崛起是制度的勝利，秦國不斷對外擴(kuò)張，通過戰(zhàn)爭陸續(xù)獲取了大量新的土地，每得到一地，秦國的郡縣制就及時跟進(jìn)，使秦國越來越強(qiáng)大。

貪多求快

秦朝統(tǒng)一了天下，如何管理這個龐大的國家？今后實(shí)行分封制還是郡縣制？圍繞這些問題，秦朝初年展開了一場激烈爭論。

當(dāng)時大多數(shù)官員都認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行分封制，他們提出:“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”但是廷尉李斯認(rèn)為:“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇雌，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。”最后，秦始皇力排眾議采納了李斯的意見，決定在全國范圍內(nèi)推行郡縣制?！妒酚洝酚涊d，秦始皇“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”，到秦朝滅亡時全國共設(shè)置了48個郡，下轄約1000個縣。

郡縣制雖然在當(dāng)時是一項先進(jìn)的制度，但對物質(zhì)條件也有一定要求，比如國君直接管理到郡守、直接任命縣令，國家要隨時派人去下面巡視檢查，郡里要定期到首都上計，這些都要求有便利的交通。為解決這個問題，秦始皇下令征調(diào)大批人力修建通往全國各地的道路。再比如，要對全國的管吏進(jìn)行考核，各種標(biāo)準(zhǔn)就需要統(tǒng)一，為此秦始皇又下令統(tǒng)一度量衡，既是為了方便交流和融通，也是郡縣制得以貫徹執(zhí)行的重要條件。還有，在分封制下，諸侯替天子守邊、守境，天子不用考慮那些遙遠(yuǎn)邊陲的安全問題，現(xiàn)在這些問題也擺在了秦始皇的案頭，他得通盤考慮軍隊如何在各地駐防。

《史記》記載，秦朝統(tǒng)一后，“除道，道九原，塹山湮谷，直通之”，還記載“使將軍蒙恬發(fā)兵三十萬人北擊胡，略取河南地”，“發(fā)諸嘗逋亡人、贅婿、賈人略取陸梁地，為桂林、象郡、南十四縣”，類似的記載還有很多，有人將其歸為好大喜功，有人認(rèn)為這是暴政，是秦朝滅亡的主要原因，如果籠統(tǒng)去看倒也不錯。但如果認(rèn)為秦始皇不惜代價修筑馳道只是為自己出巡方便，則是個誤解，包括不斷調(diào)兵謫戍在內(nèi)，其實(shí)都可以看作是郡縣制的“配套工程”。

有學(xué)者估計，當(dāng)時被集中起來從事非生產(chǎn)性建設(shè)的勞動力至少在200萬以上，這還不算各地臨時抽調(diào)修建道路的人，而當(dāng)時全國的人口還不到2000萬。為了保證各項工程順利進(jìn)行，秦朝只能不斷加重稅賦，《漢書》稱，秦朝“力役三十倍于古，田租口賦、鹽鐵之利二十倍于古，或耕豪民之田，見稅什五”，所以《漢書》總結(jié)說，秦朝“竭天下之資財以奉其政，猶未足以澹其欲也”。

說起秦始皇的兒子，人們一般熟知的是扶蘇和胡亥，其實(shí)秦始皇還有21個兒子，剩下的這些兒子都沒有被分封，也沒有多大的政治影響力，秦始皇死后趙高擅權(quán)，他們也沒有什么人能站出來反對。對于這些，漢朝建立后進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，漢朝實(shí)行了郡縣制，但同時也推行分封制，把劉氏宗親分封到各地，形成一個個王國、侯國，王國與郡相當(dāng)，侯國與縣相當(dāng)，使郡縣與封國雜處，互相牽制，更好地維護(hù)中央集權(quán)的穩(wěn)定。

漢朝的做法一直被后代所延用，雖然制度各有不同，但一直到清朝分封制都沒有完全消失。在中國古代，一個王朝初建時道路往往不平坦，經(jīng)常會遇到一些坎坷，如秦二世時的農(nóng)民起義、漢初的呂后專權(quán)、晉初的“八王之亂”和明初的“靖難之變”，除秦朝外其余幾個王朝都挺過了這一關(guān)，它們所依靠的主要力量正是分封出去的藩王。

秦朝推行郡縣制的方向無疑是正確的，但它在一定程度又脫離了當(dāng)時的現(xiàn)實(shí)條件，操作中有些急于求成求快，結(jié)果適得其反了。