我國水能資源豐富，水電開發(fā)建設取得了巨大成績，對保障我國能源電力供應作出了重要貢獻。我國水電裝機容量自2004年超過美國以來，一直穩(wěn)居世界第一位。截至2016年底，我國水電裝機容量達到3.32億千瓦、當年發(fā)電量1.18萬億千瓦時（包括抽水蓄能2669萬千瓦、發(fā)電量306億千瓦時），其中，西南地區(qū)的云南和四川水電裝機容量占全國比重達到40%，是我國重要的西電東送水電基地。

　　隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，西南地區(qū)電力消費需求增速明顯落后于發(fā)電裝機投產增速，同時，受電網(wǎng)和電源建設缺乏統(tǒng)籌協(xié)調、外送通道能力不足，可調節(jié)能力的水電站比重較小,以及受端地區(qū)消納外來電的意愿不強等多重因素影響，近幾年西南地區(qū)棄水問題凸顯。當前棄水問題是地區(qū)性、階段性、艱巨性、緊迫性問題，需要通過堅持計劃與市場、短期與中長期、供給側與消費側、送端與受端相結合的方式來緩解并最終解決棄水問題。

西南棄水現(xiàn)況

　　近幾年西南地區(qū)棄水問題持續(xù)凸顯。我國棄水問題主要集中在西南地區(qū)的云南和四川，雖然有關部門及企業(yè)采取了多種措施來努力緩解棄水難題，但近幾年棄水問題仍持續(xù)較為突出。據(jù)了解，2013~2016年，云南調峰棄水電量分別為48、173、153、314億千瓦時；四川調峰棄水電量與云南統(tǒng)計口徑略有差異，分別為26、97、102、141億千瓦時。2016年，云南、四川水電發(fā)電量分別為2318、2989億千瓦時，棄水電量分別是當年水電發(fā)電量的13.5%和4.7%。

　　棄水問題嚴重影響社會及企業(yè)效益。棄水問題對于社會而言，是低碳、綠色能源的嚴重浪費；對于水電企業(yè)而言，還嚴重影響到企業(yè)經營效益。如，云南汛期，即使考慮市場主體均按0.1元/千瓦時（含稅）的最低限價，2016年云南棄水導致水電企業(yè)利潤減少也超過了25億元。根據(jù)調研，云南某企業(yè)2016年棄水電量為90億千瓦時，當年虧損7億元左右，如果發(fā)電量按照市場化交易電價0.1元/千瓦時（含稅）測算，扣除稅費后棄水電量導致企業(yè)利潤減少7.5億元，如果當年這部分棄水電量能得到消納，則該企業(yè)當年可避免虧損。

西南棄水原因分析

　　導致西南地區(qū)嚴重棄水的原因是多方面的。

　　一是經濟發(fā)展進入新常態(tài)，電力消費需求增速明顯低于規(guī)劃預期，而發(fā)電裝機總體按預期投產，電力供應能力增速明顯超過用電量增速，導致電力供應能力富余，是棄水問題凸顯的根本原因。

“十二五”以來，西南地區(qū)一批大型水電站集中投產，帶動發(fā)電裝機容量快速增長。截至2016年底，云南發(fā)電裝機容量為8442萬千瓦，比2010年凈增4837萬千瓦、年均增長15.2%，超過全國年均增速6.0個百分點；其中，水電裝機容量6096萬千瓦，比2010年凈增3661萬千瓦、年均增長16.5%。截至2016年底，四川發(fā)電裝機容量為9108萬千瓦，比2010年凈增4781萬千瓦、年均增長13.2%，超過全國年均增速4.0個百分點；其中，水電裝機容量7246萬千瓦，比2010年凈增4176萬千瓦、年均增長15.4%。

　　隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，高耗能等行業(yè)增速下滑，電力消費需求增長總體呈放緩態(tài)勢。2016年，云南全社會用電量1411億千瓦時、同比下降2%，比2010年增加406億千瓦時、年均增長5.8%，低于“十一五”期間年均增速（12.5%）6.7個百分點。2016年，四川全社會用電量2101億千瓦時，比2010年增加552億千瓦時、年均增長5.2%，低于“十一五”期間年均增速（10.4%）5.2個百分點。

　　用電量增速明顯低于規(guī)劃目標，而發(fā)電裝機總體按規(guī)劃目標投產，導致用電量增速明顯低于發(fā)電裝機容量增速，電力供應能力逐步富余。如，“十二五”期間，云南全社會用電負荷及全社會用電量分別僅完成預期目標的73%和71%；全社會用電量增速低于同期發(fā)電裝機容量增速9.6個百分點；若全社會用電量達到規(guī)劃目標，則“十二五”末全社會用電量比實際用電量增加超過400億千瓦時，能完全消耗當年棄水電量。“十二五”期間，四川發(fā)電裝機容量完成規(guī)劃目標的94%，而同期全社會用電負荷以及全社會用電量分別僅完成預期目標的70%和71%；全社會用電量增速低于同期發(fā)電裝機容量增速9.8個百分點；若全社會用電量達到規(guī)劃目標，則“十二五”末全社會用電量比實際用電量增加約800億千瓦時，也能完全消耗當年棄水電量。

　　可見，在云南、四川全社會用電量達到“十二五”規(guī)劃目標的情況下，均能完全消耗當年棄水電量，避免出現(xiàn)嚴重棄水。因此，電力消費需求增速明顯低于規(guī)劃目標，導致全社會用電量增速明顯低于發(fā)電裝機容量增速是棄水問題凸顯的根本原因。

　　二是電力消費需求放緩后，外送通道能力不足，不能滿足外送需求，是棄水問題凸顯的重要原因。

　　作為我國西電東送的重要水電基地，西南地區(qū)開發(fā)出來的水電相當一部分必須通過外送至中、東部負荷中心消納，但電網(wǎng)和電源建設缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，外送通道建設滯后，現(xiàn)有外送能力不能滿足外送需求，加劇棄水問題。如，云南金沙江中流直流輸電工程，原計劃于2013年投產，每年可向廣西送電約140億千瓦時，但因種種原因導致該工程拖延三年后才投產，嚴重影響云南水電外送，加劇“十二五”期間棄水。目前，云南外送通道輸電能力為2540萬千瓦,其中“十二五”以來外送通道輸電能力提升1860萬千瓦；而“十二五”以來云南發(fā)電裝機容量凈增4837萬千瓦，考慮到同期最高用電負荷提高近700萬千瓦后，外送通道輸電能力的增加明顯小于發(fā)電裝機供應能力的增加，遠不能滿足電力外送需求。四川在外送通道上，目前初步形成了“四直四交”格局，外送通道輸電能力2850萬千瓦（但日常電力潮流安排最多2500萬千瓦），“十二五”以來外送通道輸電能力提升2160萬千瓦；而“十二五”以來發(fā)電裝機容量凈增4781萬千瓦，考慮到同期最高用電負荷提高近1300萬千瓦后，外送通道輸送能力仍不能滿足外送需求。此外，局部網(wǎng)架薄弱，導致部分送出通道受阻。

　　三是具有可調節(jié)能力的水電站比重較小，導致汛期、負荷低谷時段棄水無法避免，是棄水問題凸顯的客觀原因。

　　目前云南發(fā)電裝機中，水電裝機占比達到72%左右，其中有2100萬千瓦左右的中小水電站僅具備周調節(jié)能力或為無調節(jié)能力的徑流式水電，占水電總裝機容量比重超過三分之一，而具備年調節(jié)能力的僅有小灣、糯扎渡等少數(shù)水電站。四川水電裝機中，具有季以上調節(jié)能力的水電裝機也僅占水電總裝機的三分之一。云南、四川水電裝機占比高，且無調節(jié)能力的水電裝機占比也很高、龍頭水庫建設普遍滯后的電源結構，決定了當?shù)氐膸烊蓦娬疽约叭济簷C組的總調峰能力不足，汛期外送通道全天滿送的情況下，負荷低谷時段水電棄水調峰無法完全避免，導致棄水出現(xiàn)。

　　四是受端地區(qū)電力消費需求放緩，消納西南水電的意愿不強，也是棄水問題凸顯的深層原因。

　　近幾年，受端地區(qū)電力消費需求增長明顯放緩，對接受外來電的需求明顯減少；同時，近幾年受端地區(qū)的火電設備利用小時持續(xù)大幅降低，如，浙江火電設備利用小時2016年已降至3921小時，“十二五”以來累計降低1282小時，降幅超過全國平均降幅416小時，受端地區(qū)火電企業(yè)效益明顯受損，要求減少外來電的呼聲較為強烈。此外，近幾年煤電價格持續(xù)下降，西南水電外送的落地電價相對于受端地區(qū)的煤電標桿電價，價格優(yōu)勢逐步縮小。多重因素影響下，受端地區(qū)接受外來電的意愿不強，導致西南水電通過外送進一步擴大消納的難度加大。

如何看待當前棄水問題

　　是地區(qū)性問題。一方面，往回看，近幾年新投產水電裝機以及棄水問題均集中于西南地區(qū)。“十二五”期間，一大批大中型水電機組在西南地區(qū)集中投產，云南、四川新投產水電裝機占全國比重達到68%，但由于消納及外送沒有跟上，導致棄水問題集中出現(xiàn)在西南地區(qū)。另一方面，往前看，由于水力資源地區(qū)分布特征，未來我國技術可開發(fā)的常規(guī)水電資源也主要集中在西南地區(qū)的云南、四川和西藏，因此，未來我國棄水問題最大可能也依然集中在西南地區(qū)，而不會擴散成全國性的普遍問題。

　　是階段性問題。“十二五”以前，西南地區(qū)水電站棄水問題并不存在或不明顯，進入“十二五”以來，棄水問題才逐步凸顯；未來，預計棄水問題將逐步得到解決。

　　根據(jù)兩地能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，預計2020年云南和四川全社會用電量分別達到2000、2500億千瓦時，分別比2015年增加561、508億千瓦時，年均增長分別為6.8%和4.4%。“十二五”時期，由于經濟進入“新常態(tài)”，導致云南、四川兩省規(guī)劃目標與實際完成情況偏差較大，而在當前“三期疊加”形勢背景下，兩省制定的“十三五”規(guī)劃目標更為理性，更加符合新形勢下的情況，預計“十三五”實際完成情況與規(guī)劃目標將更為貼近；在市場化機制逐步建立和完善下，云南、四川的資源優(yōu)勢將更能發(fā)揮出作用，對電價敏感的行業(yè)持續(xù)具有吸引力，兩省電力消費需求仍將保持一定的增長，“十三五”時期實際完成情況甚至還有可能超過規(guī)劃目標。2020年，云南和四川發(fā)電裝機容量分別達到9300萬千瓦和1.1億千瓦，分別年均增長3.3%和4.4%左右，發(fā)電裝機容量增速比“十二五”時期大幅放緩，已接近甚至低于電力消費增速。根據(jù)國家《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，“十三五”期間兩省仍將有外送輸電通道投產，如，云南的滇西北送廣東直流工程，投產后每年外送電量達到200億千瓦時左右；四川的第四回特高壓直流工程，投產后每年外送電量可達到400億千瓦時左右。

　　可見，“十三五”時期，云南和四川兩地電力消費需求仍然保持一定增長，而發(fā)電裝機容量增速將明顯放緩，接近甚至低于電力消費增速，同時，兩省仍將有外送輸電通道投產，因此，棄水問題在未來將會逐步得到緩解直至解決。當前的棄水問題只是階段性問題，是發(fā)展中遇到的問題。

　　是艱巨性問題。一是從規(guī)模上看，當前棄水量非常大。如云南、四川今年棄水電量很可能均超過上年，云南棄水電量可能達到500億千瓦時，四川可能達到170億千瓦時，需要想方設法、多管齊下來盡量減少棄水量，任務艱巨。二是從時間上看，棄水問題難以在短期內有效解決，將持續(xù)整個“十三五”期間。其中，預計云南今后幾年棄水電量將有所減少，但2020年棄水電量仍在100億千瓦時以上；若外送通道不能及時建成，四川2020年棄水電量可能達到甚至超過200億千瓦時。三是從外送通道看，利用現(xiàn)有輸電通道增加外送的協(xié)調難度大，同時，要盡早核準開工建設的外送通道落點難協(xié)商確定。如四川水電外送的第四回特高壓直流輸電工程，截至目前落點仍未能達成一致意見。當前部分受端省份出于電力消費需求放緩、本地火電設備利用小時已偏低，或本地新建電源項目能拉動地方投資、增加稅收、促進就業(yè)等方面的考慮，消納西南水電的意愿不強，使得現(xiàn)有輸電通道增加外送難度大，另外，需要新建的外送輸電通道落點難確定，外送輸電工程難以推進。

　　是緊迫性問題。一是存量方面，當前西南地區(qū)每年均存在大量棄水，導致社會及企業(yè)損失浪費嚴重，相關方面社會輿論壓力大，需要多措并舉盡快拓展消納市場，減少現(xiàn)有水電站的棄水。二是增量方面，目前部分擬開工或在建的大型水電項目，未來幾年將陸續(xù)投產，由于外送輸電通道涉及省份較多、工程規(guī)模較大，外送輸電工程從啟動前期工作到建成，需要5年甚至更長的時間。但目前部分外送輸電工程，由于受端地區(qū)的落點遲遲難以協(xié)調確定，導致工程難以核準開工，形勢較為緊迫。

解決棄水問題的思路

　　由上述分析可見，當前棄水問題是地區(qū)性、階段性、艱巨性、緊迫性問題，需要通過堅持計劃與市場、短期與中長期、供給側與消費側、送端與受端相結合的方式來緩解并最終解決。

　　一是堅持計劃與市場相結合。“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開發(fā)、共享”作為我國經濟社會的發(fā)展理念，也是我國能源電力行業(yè)必須牢固樹立和貫徹落實的發(fā)展理念，同時，“清潔低碳，綠色發(fā)展”是能源電力行業(yè)的基本原則之一。水電是清潔、低碳、經濟性好的綠色能源，西南水電是國家“西電東送”重要水電基地，按規(guī)劃推進西南水電基地開發(fā)和外送，是保障我國能源電力清潔低碳、綠色發(fā)展的重要內容。針對當前西南地區(qū)規(guī)劃中的水電外送通道推動艱難、落點協(xié)調難的困境，有關方面應按照國家規(guī)劃，立足國家能源戰(zhàn)略，站在全局高度，盡快協(xié)調確定外送通道落點，盡早核準開工外送通道；對于落點難協(xié)商確定的，國家按整體優(yōu)化布局，經充分論證并最終確定落點后，強制地方執(zhí)行，體現(xiàn)國家意志，打破省間壁壘；此外，研究將水電一并納入可再生能源配額管理范圍，在全國范圍內統(tǒng)籌消納的可行性。而在外送通道的運行上，盡可能采用市場化方式，如，建立跨省區(qū)水火替代發(fā)電機制，研究制定跨省區(qū)輔助服務補償機制等，為水電外送消納營造良好市場環(huán)境。

　　二是堅持短期與中長期相結合。短期內主要是解決現(xiàn)有存量方面的棄水問題，應多管齊下，盡快拓展水電消納市場，如，多領域推廣電能替代、進行發(fā)電權交易、替代燃煤自備電廠發(fā)電等，短期內就能達到減少棄水的效果。中長期主要是解決存量棄水在短期內仍無法完全解決，以及當前擬開工或在建水電項目將來可能帶來的棄水增量問題。擬開工及在建水電項目應提前落實市場消納空間，同時，按規(guī)劃盡快核準開工建設西南水電基地外送通道，確保現(xiàn)有水電過剩能力得到更大范圍消納、新增水電項目得以及時送出。通過短期與中長期相結合，既能盡可能的減少當前棄水量，也能避免將來新投產的水電項目再面臨棄水問題。

　　三是堅持供給側與消費側相結合。供給側方面主要是從源頭上治理電力供大于求的嚴峻形勢，優(yōu)化供給側結構，主要包括：在全國層面尤其是送受端地區(qū)應嚴格貫徹落實防范化解煤電產能過剩風險、促進煤電有序發(fā)展的相關政策文件，嚴格控制煤電規(guī)劃建設，“取消一批、緩核一批、緩建一批”煤電項目，包括暫緩核準、暫緩新開工建設包括自備電廠在內的自用煤電項目，并淘汰一批落后煤電機組；棄水嚴重的西南地區(qū)適度控制風電、太陽能發(fā)電等開發(fā)規(guī)模，避免風電、太陽能發(fā)電進一步擠占本已不足的發(fā)電市場空間以及系統(tǒng)調峰能力；開展水火替換、發(fā)電權交易，建立系統(tǒng)調峰調頻等輔助服務補償機制或輔助服務市場，調動各類機組參與輔助服務市場的積極性，提高系統(tǒng)對水電消納能力；加大龍頭水電站的開發(fā)建設力度，提高西南地區(qū)水電自身調節(jié)能力。消費側方面主要是拓展電力消費市場空間，促進電力消費增長，主要包括：采取靈活電價機制、市場化等手段挖掘需求側潛力，實現(xiàn)電力增供擴銷。如，加快在工業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等領域實施電能替代，拓展電鍋爐、電窯爐、熱泵等電力需求市場；加強需求側管理，適當加大峰谷電價差，促進低谷電能消費、提高電網(wǎng)負荷水平；完善階梯電價制度，鼓勵居民低谷時段增加用電，低谷電量不納入階梯電價的計量，促進居民用電增長。

　　四是堅持送端與受端相結合。雖然西南棄水是地區(qū)性問題，但是西南地區(qū)作為全國重要的電力外送基地，解決西南地區(qū)問題需要將送端與受端相結合，在全國更大范圍內拓展消納市場來解決。送端地區(qū)要嚴格控制送端地區(qū)的煤電開發(fā)建設，并適度控制風電、太陽能發(fā)電等開發(fā)建設規(guī)模，加快建設龍頭水電站；多措并舉盡可能拓展送端地區(qū)自身的市場消納空間。受端地區(qū)要樹立“全國一盤棋”觀念，嚴格落實國家規(guī)劃以及國家最終確定的輸送通道落點，確保西南水電外送通道盡早核準開工建設。同時，在送端與受端地區(qū)之間，建立合理的市場交易方式、價格補充和碳排放交易機制，如，制定跨省區(qū)輔助服務補償機制等，以協(xié)調疏導受送端地區(qū)間、企業(yè)間的利益，為西南地區(qū)的水電發(fā)展和消納創(chuàng)造良好的環(huán)境，以服務于我國能源清潔低碳、綠色發(fā)展。

（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2017年5期，作者就職于中國電力企業(yè)聯(lián)合會行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部）