1PPP的概念和背景

PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部門通過與私人部門建立合作伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種制度安排，與傳統(tǒng)公共事業(yè)提供方式相比，PPP具有經(jīng)濟、節(jié)約、提高效率等明顯優(yōu)勢。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)，一方面以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品需求不斷增長；另一方面，地方政府債務(wù)高企，未來償債壓力較大。為有效規(guī)范和約束地方政府債務(wù)，PPP再次被提上日程，作為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，2013年以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等部門密集出臺了大量政策文件，大力推廣PPP模式，并在全國范圍內(nèi)推出了大量試點項目。

2PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺披露的數(shù)據(jù)，到2017年2月28日，全國各地已有11,784個PPP項目納入綜合信息平臺，項目總投資金額達(dá)14.45萬億元，其中，已落地項目為1,351個，總投資額2.2萬億元?？偟膩碚f，PPP項目有著以下兩個特征：

1、行業(yè)分布廣泛，但是較為集中

目前，PPP項目綜合信息平臺披露的項目涵蓋能源、交通運輸、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等共計19個大類，其中,就項目數(shù)量而言，市政工程、交通運輸以4,153和1,426的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他行業(yè)，林業(yè)數(shù)量最少，共有19個項目，占比僅為0.16% 。

2、西部投資項目較多，投資數(shù)額較大

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，就項目的地區(qū)分布而言,西部地區(qū)項目數(shù)量最多，項目平均投資金額最大，東部省份次，中部最少，其中，貴州、四川、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、云南項目數(shù)均在200個以上,合計占全國總項目數(shù)的48%。

傳統(tǒng)的PPP項目具有投資期限長、投資規(guī)模大的特點，現(xiàn)階段隨著PPP項目建設(shè)的熱潮，各種金融機構(gòu)都在各自適用的法律法規(guī)之內(nèi)，采取不同的方式參與到PPP項目的融資中區(qū)，主要來說，PPP項目的資金來源于六種機構(gòu)：

1商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是目前國內(nèi)最大的金融機構(gòu)群體，是PPP項目最重要的資金來源。目前商業(yè)銀行主要通過發(fā)行貸款、發(fā)行債券、銀行理財、夾層基金來為PPP項目提供資金。

1、發(fā)行貸款

商業(yè)銀行在對PPP項目或?qū)嵤┲黧w的資信狀況、現(xiàn)金流、增信措施等進(jìn)行審核的基礎(chǔ)上，可以為PPP項目公司提供形式包括項目貸款、銀團貸款、流動性貸款等的貸款類融資服務(wù)。

2、發(fā)行債券

商業(yè)銀行具有較強的債券發(fā)行及銷售能力，其在符合監(jiān)管條件的基礎(chǔ)上可以為PPP項目公司提供短期融資券、中期票據(jù)、PPN等債券類融資工具的承銷服務(wù)。

3、銀行理財

銀行的理財資金除了可以以信托貸款、資管委托貸款、資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的形式與其他金融機構(gòu)合作，借助信托計劃、專項資產(chǎn)管理計劃、租賃等方式參與PPP項目的融資，也可以直接參與PPP項目融資。

4、夾層基金

夾層基金是一種風(fēng)險和回報介于債務(wù)融資和股權(quán)融資之間的融資形式，商業(yè)銀行參與夾層基金，通常是與其傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行結(jié)合，目前來說，商業(yè)銀行參與夾層基金的重要形式表現(xiàn)為銀行參與各類PPP基金或者城市發(fā)展基金。

2政策性銀行

政策性銀行代表著國內(nèi)公共設(shè)施領(lǐng)域投融資的政策導(dǎo)向信號和主力軍，也是國內(nèi)PPP融資的主要來源，政策性銀行不同于傳統(tǒng)銀行的地方在于，它可以為PPP項目提供中長期的銀行貸款以及國家重點扶植領(lǐng)域的特殊信貸支持和長期優(yōu)惠利率貸款。

3證券公司

證券公司為PPP項目提供資金，除了為PPP項目公司提供債券承銷發(fā)行等投行融資業(yè)務(wù)，也包括通過為PPP項目設(shè)計資產(chǎn)證券化產(chǎn)品與其他投資產(chǎn)品提供融資服務(wù)。

4保險公司

保險公司參與PPP項目的融資主要是兩種方式：一種是通過保險產(chǎn)品為PPP項目的各類風(fēng)險提供承保服務(wù)，為PPP項目的順利實施提供保障。二是使用保險資金通過合適額方式投資于PPP項目。從PPP項目資金需求期較長的這點來講，符合保險資金長久期配置資產(chǎn)的特征。 

5信托公司

信托公司在PPP項目融資過程中，即可以作為社會資本的角色直接參與PPP項目公司的組建、也可以通過信托貸款等方式為項目建設(shè)提供項目貸款、過橋貸款、夾層融資等。

6私募機構(gòu)

作為民間資本的中堅力量，私募機構(gòu)首先可以通過參股PPP項目公司，緩解項目建設(shè)資金短缺的障礙，獲取投資回報。其次，私募機構(gòu)還可以參與成立PPP基金或者以PPP模式為載體，以自有資金參與中央或省級特色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的低成本資金合作成立專項PPP基金，并借此發(fā)揮自己的募集資金的專業(yè)技能，吸引更多社會資本進(jìn)入PPP項目建設(shè)。

在PPP項目中，由于公共部門和社會資本作為股東的資本投入往往只占到項目總投資的20%到30%。PPP項目需要使用豐富的外部融資工具來吸引多元化的外部資金以支持項目建設(shè)，在外部融資過程中，融資工具的使用也是決定PPP項目是否能夠成功的重要因素。

目前我國PPP項目能夠使用的融資的工具主要包括項目貸款、公司債券、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)管理計劃、信托計劃、融資租賃等，其發(fā)行條件、募集金額及常見期限如下：

1項目貸款

項目貸款是指為某一特定工程項目而融資的方法，它是中、長期貸款的一種形式。項目貸款發(fā)行需要考慮項目是否納入政府預(yù)算、回報機制和定價機制，項目資本金比例、價格聽證機制等，貸款金額最高不超過總投資額和資本金的差額，期限一般不超過15年。

2公司債

公司債是指公司依照法定程序發(fā)行、約定在一定期限還本付息的有價證券。在2015年1月15日以前，公司債券發(fā)行主體主要為有限責(zé)任公司\上市公司，2015年之后發(fā)行主體改為了不包含地方政府融資平臺公司的所有公司制法人， 其發(fā)行場所為證券交易所。債券發(fā)行期限為一次核準(zhǔn)，分期發(fā)行，一般期限為3-5年，如果項目公司需要公開發(fā)行公司債券，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

3項目收益?zhèn)?/h2>

項目收益?zhèn)侵浮坝身椖繉嵤┲黧w或其實際控制人發(fā)行的，與特定項目聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益的債券，公開發(fā)行的項目收益?zhèn)?guī)模受到凈資產(chǎn)、凈利潤的限制，非公開發(fā)行的項目收益?zhèn)l(fā)行規(guī)模原則上不受發(fā)行人凈資產(chǎn)的限制，但需要與項目投資額掛鉤，項目收益?zhèn)拇胬m(xù)期沒有特殊規(guī)定，一般不超過募投項目運營期即可。

4資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化等方式進(jìn)行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的業(yè)務(wù)活動。發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品需要有滿足監(jiān)管規(guī)定的基礎(chǔ)資產(chǎn)，具體是指符合法律法規(guī)規(guī)定，權(quán)屬明確，可以產(chǎn)生獨立、可預(yù)測現(xiàn)金流且可特定化的財產(chǎn)權(quán)利或者財產(chǎn)。除此之外，基礎(chǔ)資產(chǎn)還不得位列于《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》之中。資產(chǎn)證券化的規(guī)模主要由基礎(chǔ)資產(chǎn)規(guī)模確定。發(fā)行期限主要在2-5年。

5信托計劃

信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。信托計劃的發(fā)行需要滿足銀監(jiān)會及其他監(jiān)管部門相關(guān)的規(guī)定要求，并履行必要的發(fā)行前備案程序。信托計劃的規(guī)模通常視項目募投規(guī)模而定，期限通常不超過5年。

6融資租賃

融資租賃是指出租人根據(jù)承租人對租賃物件的特定要求和對供貨人的選擇，出資向供貨人購買租賃物件，并租給承租人使用，承租人則分期向出租人支付租金，在租賃期內(nèi)租賃物件的所有權(quán)屬于出租人所有，承租人擁有租賃物件的使用權(quán)。融資租賃屬于租賃公司的日常經(jīng)營范疇，不需要監(jiān)管部門的逐單核準(zhǔn)和注冊。融資的規(guī)模則依據(jù)項目情況在融資方與租賃公司的合同中說明。

PPP項目融資的過程按照其生命的周期“擬建—在建”可以分為“資本金融資—外部融資”兩個階段。

1資本金融資

資本金是指在項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)。也就是說，項目資本金是社會資本進(jìn)行項目投資時，其至少需要持有的自有資金。2015年，財政部在文件中《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式為：股權(quán)投資支出＝項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例。”實際上將項目公司的注冊資本額等同于項目資本金。

在PPP項目中，政府部門通常和社會資本按照約定比例投入資本金組建項目公司，項目公司的股東是多元化的?？梢允浅邪?、供應(yīng)商，也可以是產(chǎn)業(yè)基金、社?；?、私募基金等，也可以是政府部門或代表政府的出資平臺。一般情況下資本金占項目總投資的比例較少，一般低于30%。

案例：G230通武線開封至尉氏段改建工程PPP項目

該項目屬于財政部第三批國家級示范性PPP項目，項目主要內(nèi)容是負(fù)責(zé)G230路段公路（路基、路面、橋涵、綠化、沿線設(shè)施等）的日常保養(yǎng)與環(huán)衛(wèi)保潔、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、大中修養(yǎng)護(hù)，以及路燈的維護(hù)養(yǎng)護(hù)等，項目總投資額為19.4億元，項目公司為河南開港公路建設(shè)管理有限責(zé)任公司，注冊資本為3.13億元，占總投資的16.1%，其股權(quán)結(jié)構(gòu)如下圖所示，值得注意的是，該項目公司中參與方包括了承包商、私募基金和政府三方角色。

2外部融資

項目公司組建后會制外部融資計劃，根據(jù)項目特征即需要，通過直接融資或者間接融資等方式，獲得項目建設(shè)所需要的外部資金，直接融資包括公司債券、企業(yè)債券等，間接融資主要是指銀行等金融機構(gòu)的貸款等，PPP項目的外部融資額通常占到項目投資總額的70%以上。

案例：西朗污水處理廠項目

項目概況：西朗污水處理廠位于廣州市芳村區(qū)南部，是廣州市政府為保護(hù)珠江，控制及減少對珠江的污染而鼓勵興建的4個污水處理廠之一，是廣東省重點市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。西朗項目于1998年啟動，2003年建成，2007年宣布全面啟用，總占地面積311,908平方米，總規(guī)模日處理污水量40萬立方米，一期占地面積113,033平方米，日處理污水量20萬立方米，首期工程的建設(shè)內(nèi)容包括西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個泵站，總投資為9.85億人民幣。

項目公司：廣州西朗污水處理有限公司，注冊資金為 3.33億，其中廣州市污水處理有限公司作為政府授權(quán)方出資1.1億，美國泰科亞洲投資有限公司出資2.23億元。

融資安排：在項目公司成立后，項目公司通過將所簽合同的各項權(quán)益和固定資產(chǎn)抵/質(zhì)押給中國工商銀行廣東省分行從而獲得了6.67億元項目資金，其中其中人民幣與外幣貸款比例各占總貸款款額約50%。中長期人民幣貸款為3億元，中長期美元貸款為4,000萬元；基建儲備貸款為人民幣4,000萬元，用款期限不超過一年，到期后轉(zhuǎn)為中長期人民幣貸款，即實際中長期人民幣貸款為3.4億元。交易結(jié)構(gòu)如下圖：