PPP導向標·國家發(fā)展改革委指導

清華大學PPP研究中心特聘高級專家 羅桂連

當前，地方政府融資平臺不僅不可能掃進歷史的垃圾堆，并且還將繼續(xù)發(fā)揮地方政府項目的融資主渠道作用。有必要分析融資平臺面臨的問題的根源，并對癥下藥，探尋融資平臺的前程和出路。

一、融資平臺的定義

2010年6月10日，國務院印發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），這是國務院層面針對融資平臺的第一個專門性文件。國發(fā)19號文對融資平臺定義為：地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

國發(fā)19號文給出的定義，明確指出判斷某個機構(gòu)是否融資平臺的三條實質(zhì)性標準：一是地方政府是最終出資方，也是實質(zhì)控制人；二是平臺的主要職能是承擔地方政府投資項目的“融資”功能；三是平臺是有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，具體包括政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)，比如，各省往往由省交通廳、省公路局、省交通投資集團這三類機構(gòu)，分工負責省內(nèi)高等級公路的融資責任。

雖然銀監(jiān)會每個季度公布融資平臺名單，但由于種種原因并不完備，只能作為參考，實質(zhì)性判斷標準應當是國發(fā)19號文給出的三條標準。

二、融資平臺的分類

總體上，國內(nèi)形形色色的融資平臺可以分為以下四類：

一是綜合性平臺。如上海城投、天津城投、武漢城投等，她們是當?shù)爻鞘薪ㄔO融資的最終兜底方，即履行建設財政的職能，還是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項目的融資主體、項目建設主體和公用事業(yè)的運營管理主體。發(fā)達城市的綜合性平臺在基礎設施與公共服務領域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、組織項目建設的效率高、運營管理能力強，是各類金融機構(gòu)優(yōu)先爭取的合作伙伴。

二是專業(yè)性平臺。如京投公司、上海申通地鐵、北京排水集團、重慶水務等。她們是城市建設中某一個特定領域的融資、建設與運營主體。如2003年成立的京投公司，注冊資本從25億元增加到909億元人民幣。截至2015年底，累計完成投資達3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡；總資產(chǎn)4045億元，凈資產(chǎn)達到1409億元，分列北京市屬國企第二位和第一位。可以說，如果不啟用京投公司模式，北京市的地鐵建設想如此快速，完全沒有可能。

三是園區(qū)性平臺。如上海金橋集團、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展集團、西安高新控股等。她們承擔經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務職能。比如，西安高新控股有限公司作為高新區(qū)內(nèi)基礎設施建設及公用事業(yè)唯一建設及運營主體，獲得了金融機構(gòu)、社會資本的廣泛認可，通過卓有成效的融資工作，高新控股有限公司滿足了高新區(qū)率先發(fā)展、跨越發(fā)展的需求，為各項工作順利開展提供了堅實的資金保障。

四是空殼型平臺。2008年全球金融危機后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。比如，很多縣政府下屬多個平臺，除了安排干部外，幾乎沒有發(fā)揮實質(zhì)性融資功能，普遍只利用過政策性銀行貸款，主要融資方式是拖欠工程款和征地拆遷款，根本談不上提升公共服務效率這些更為高級的目標。從數(shù)量上看，這類平臺占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？?，實際占比并不大。這類平臺公司是欠發(fā)達地區(qū)金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府能力差等因素的突出體現(xiàn)，如果不能做實做強，這類平臺確實應該清理關門。

三、系統(tǒng)性風險隱患

地方融資平臺主導的地方政府項目融資模式，經(jīng)過2009-2012年的狂飆突進，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風險的嚴重問題：

第一，債務規(guī)模失控。地方政府為穩(wěn)增長，啟動大規(guī)模的新城區(qū)建設計劃，亟需巨量資金。但是，地方財政收入無力支撐，地方政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，平臺模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風行全國，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府也建立各類融資平臺。平臺融資方式普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務規(guī)模失控，存在潛在的償債風險。由于絕大多數(shù)融資平臺缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，存量債務償還只能靠借新還舊，新建項目的融資任務每年增加，債務累加的復利還很高，如此造成債務余額指數(shù)式高速累加，依托地方政府信用隱性擔保的平臺融資模式危如累卵。

第二，融資成本高企。很多平臺達不到通過銀行貸款和公開發(fā)債等正規(guī)方式籌集資金的資信水平，特別是2012年至2015年上半年，金融監(jiān)管政策收緊，地方政府融資平臺通過非正規(guī)渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發(fā)自還債券利率基本與國債收益率持平。平臺模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達15%以上，存在系統(tǒng)性的財政風險。

第三，項目實施效率低。地方政府的項目建設普遍采取按任務分割的組織方式，融資、投資、建設、運營由不同的政府下屬機構(gòu)負責。地方融資平臺按照政府指令去找金融機構(gòu)借款，投資與建設一般由行業(yè)主管部門組建臨時指揮部來負責，普遍存在缺乏同類項目實施經(jīng)驗的硬傷，設計與施工招投標普遍不規(guī)范。項目建成后不管質(zhì)量如何，直接移交給某事業(yè)單位或國有企業(yè)負責運營，這些運營單位缺乏運營經(jīng)驗和專業(yè)人員，往往成為安排各方官員關系戶的安樂窩。從這個流程看，重建設輕管理的問題很突出，土地與資金資源浪費的現(xiàn)象也非常嚴重，投資與運營效率很低。實際上，國內(nèi)市政公用行業(yè)市場化運作已經(jīng)有接近20年的發(fā)展，已經(jīng)有一批能打通融資、投資、建設、運營的全流程工作的專業(yè)投資運營機構(gòu)，但是在融資平臺融資比較方便的背景下，專業(yè)投資運營機構(gòu)獲取項目又會遇到各種限制，難以異地拓展業(yè)務，存在明顯的效率損失。

四、對融資平臺的整頓

針對地方政府融資平臺支撐的傳統(tǒng)政府項目投融資模式所存在的系統(tǒng)性風險，以2014年6月30日中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》為起點，隨后，2014年8月31日全國人大常委會通過《關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》，2014年9月21日國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），2014年9月26日國務院印發(fā)《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號），2014年11月16日國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號），2015年5月22日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。

財政部、國家發(fā)改委及有關部委就地方政府債務問題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發(fā)超過近100項部委規(guī)范性文件。除寧夏、西藏外的中國內(nèi)陸29個省、直轄市和自治區(qū)政府發(fā)布了推廣PPP模式的實施意見或指導意見。

財政部的有關文件明確提出剝離地方政府融資平臺的政府融資職能，政府項目的推進只有兩個合法途徑：一是省級政府在批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券；二是通過PPP方式推進政府項目。

不過，從實際情況來看，每年不到5000億規(guī)模的PPP實際落地投資額，相對于十萬億計的實際基礎設施投資額，可以說是杯水車薪?？梢院侠淼念A期，當前乃至未來一段時間，地方政府債券和PPP這兩種模式，尚無法取代地方政府融資平臺的政府項目融資主渠道的地位，地方政府融資平臺仍然是地方政府不得不倚重的主流融資模式。

五、融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展

融資平臺問題是國內(nèi)現(xiàn)有財政體制和投融資體制的產(chǎn)物，融資平臺模式是地方政府在現(xiàn)有約束條件下的重要的實踐創(chuàng)新。分析融資平臺的轉(zhuǎn)型升級前景，需要達成以下共識：

第一，融資平臺承擔城市化建設起步期的資金籌集職責。在城市化建設的起步期，諸多基礎設施項目需要全面啟動并超前建設，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上?？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進城市化建設規(guī)劃的高水平落實。

第二，諸多重大項目的邊界條件不清晰，唯有平臺才有能力組織實施。以上海新江灣城片區(qū)開發(fā)項目為例。上海城投憑借強大的融資能力和項目組織實施能力，借助城市規(guī)劃調(diào)整等公共資源，給復旦大學提供免費用地體現(xiàn)了公共機構(gòu)對區(qū)域發(fā)展的責任擔當，用20-30年的運作周期，實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟效益與社會效益，為盤活存量土地資源消化城市建設歷史債務做出一個標桿性項目。如果2000年前后，上海市就通過分片土地拍賣，或者找一家社會資本來總體實施該項目，效果肯定要差很遠。

第三，融資平臺承擔政府公共項目的融資責任，是代表政府推進公共項目的公共機構(gòu)。國內(nèi)市政公用行業(yè)普遍未建立起合適水平的收費機制，靠項目本身的收入現(xiàn)金流難以維持項目的正常運轉(zhuǎn)，而是由融資平臺兜底項目的歷年累積的運營虧損和借新還舊累積的巨量債務，融資平臺的債務是地方政府的債務。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎。也只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設規(guī)劃與目標。近年通過地方政府債務置換，實質(zhì)性地降低了平臺債務的利息成本，減輕了地方債務短期崩盤的風險。需要強調(diào)，地方政府存量債務的實質(zhì)性解決，要靠20-30年甚至更長時期的地方政府財力的增長，靠居民收入提高后能承擔更高水平的公用事業(yè)收費水平，靠盤活存量資產(chǎn)，才能逐步消化與解決。

第四，培育強平臺是欠發(fā)達地區(qū)推進城鎮(zhèn)化項目建設的當務之急。從發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看，欠發(fā)達地區(qū)培育強平臺的意義有：一是成為地方政府在城市基礎設施領域的人才積聚高地、經(jīng)驗積累載體和對接各方資源的樞紐；二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)主體；三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現(xiàn)金流不足的風險緩釋主體，以及代表地方政府進行監(jiān)管的執(zhí)行機構(gòu)。

第五，發(fā)達地區(qū)的強平臺應當走出去服務全國，成為PPP等市場化項目的社會資本和市政公用行業(yè)的并購整合主體。國內(nèi)要大規(guī)模推進PPP項目，其中的一個制約因素，就是缺乏具有大規(guī)模低成本融資、組織重大項目建設、公用事業(yè)運營管理等方面綜合能力的投資運營商群體，難以實現(xiàn)真正的有效的競爭態(tài)勢。發(fā)達地區(qū)的融資平臺在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗積累，是國內(nèi)少有的具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運營商。首創(chuàng)股份、北控水務、城投環(huán)境這類脫胎于融資平臺的市場機構(gòu)，作為先行者已經(jīng)取得了較大的成功。如果有更多的地方政府融資平臺走出所在城市，服務于更廣闊的地域，將推動PPP模式的深入全面推進。不過，目前地方政府普遍擔心本地平臺走出去掉入陷阱，需要本地財政救助，嚴格限制本地平臺走出去。如何破解僵局，需要PPP大環(huán)境的改善，可能還需要較長時間。

總之，做實做強地方政府融資平臺，積極審慎推進PPP，用20-30年甚至更長的時間，才能真正實現(xiàn)地方政府項目投融資機制的轉(zhuǎn)型升級。