（轉(zhuǎn)自：現(xiàn)代投資咨詢）

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，城市公益性項(xiàng)目建設(shè)對(duì)資金需求不斷加大，原有平臺(tái)融資模式已被禁止，現(xiàn)行的PPP運(yùn)作模式為公益性項(xiàng)目建設(shè)提供了新的解決思路，本文從以公益性項(xiàng)目中比較典型的市政道路為例，介紹了PPP運(yùn)作的整體思路，并提出了具體的實(shí)施建議。

背景介紹

　　1、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在需求

　　從黨的十八大報(bào)告到中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。公益性項(xiàng)目作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可缺少的重要部分，能夠切實(shí)保障人民群眾的基本公共需求，對(duì)新型城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)有著非常積極的意義。

　　2、政府融資平臺(tái)限制的客觀要求

　　傳統(tǒng)公益性項(xiàng)目的建設(shè)由各級(jí)政府平臺(tái)公司負(fù)責(zé)融資建設(shè)，建成后移交給政府或相關(guān)部門(mén)，但隨著國(guó)發(fā)國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文的發(fā)布，平臺(tái)公司的政府融資職能將被剝離，對(duì)于沒(méi)有收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。

　　3、國(guó)家推行PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

　　新《預(yù)算法》的頒布，明確賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，但舉債規(guī)模受到限制，一般地、縣級(jí)城市分配到的貸款額度難以滿足公益性事業(yè)的發(fā)展需求。隨之而來(lái)，財(cái)政部、發(fā)改委分別發(fā)文對(duì)PPP操作流程、合作模式、合同條款等進(jìn)行了詳細(xì)闡述。國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的推廣持續(xù)發(fā)力，相關(guān)法律制度不斷完善，地方推廣熱情空前高漲，為PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供政策支撐與合作基礎(chǔ)。

公益性項(xiàng)目PPP運(yùn)作思路

　　公益性工程項(xiàng)目，即指以政府投資為主體，不以營(yíng)利為目的，主要追求社會(huì)效益最大化的，供公益事業(yè)使用的一類(lèi)項(xiàng)目，包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育以及基礎(chǔ)設(shè)施等。公益性項(xiàng)目主要有以下特征：

　?。?span>1）公益性項(xiàng)目以政府為主體；

　?。?span>2）公益性項(xiàng)目是為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的非營(yíng)利性項(xiàng)目；

　?。?span>3）公益性項(xiàng)目管理程序更為復(fù)雜；

　?。?span>4）公益性項(xiàng)目具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

　　按照功能分類(lèi)，公益性性項(xiàng)目可以分為基礎(chǔ)性項(xiàng)目和非基礎(chǔ)性項(xiàng)目?；A(chǔ)性項(xiàng)目具有自然壟斷性、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點(diǎn)扶持的一部分基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目，以及直接增強(qiáng)國(guó)力的符合經(jīng)濟(jì)規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。如城市道路、地鐵項(xiàng)目等。非基礎(chǔ)性項(xiàng)目，主要包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等設(shè)施，公、檢、法等政權(quán)機(jī)關(guān)以及政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體辦公設(shè)施，國(guó)防建設(shè)等。本文以市政道路為例具體闡述PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要思路，具體如下：

　　1、PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

　　市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、施工進(jìn)度緊迫等特點(diǎn)，如果由財(cái)政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財(cái)政帶來(lái)不小的壓力。因此本位采取BLT運(yùn)作模式設(shè)計(jì)PPP交易結(jié)構(gòu)。

　　BLT（建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓），即由政府指定機(jī)構(gòu)與社會(huì)投資者組建項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)；在項(xiàng)目建設(shè)完成后租賃給政府用于城市交通，負(fù)責(zé)道路管養(yǎng)，政府支付相應(yīng)的租賃費(fèi)用。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期建議為10-15年（含建設(shè)期），特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束后將全部資產(chǎn)移交給政府或相關(guān)部門(mén)。

在一般的道路項(xiàng)目BLT運(yùn)作中，完全由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支付租賃費(fèi)，這視為標(biāo)準(zhǔn)模式。考慮部分城市政府財(cái)力的有限，通常采取資源補(bǔ)償（RCP）理念下的BLT運(yùn)作，即RCP模式。RCP模式，即道路租賃費(fèi)用不直接來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)支出，而是將擬建設(shè)道路周邊的土地開(kāi)發(fā)整合到項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化，以土地開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性收益補(bǔ)貼公益性道路建設(shè)，以確保項(xiàng)目投資者獲得合理回報(bào)。

RCP模式下的BLT結(jié)構(gòu)運(yùn)作示意圖

2、PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)

在BLT模式下，由政府方與外部社會(huì)資本共同出資設(shè)立SPV。財(cái)政部PPP指南指出，為了充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，政府及其所屬機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例應(yīng)低于50%,因此建議國(guó)有資本出資比例控制在10%--30%之間，其余出資由社會(huì)承擔(dān)。實(shí)際建設(shè)過(guò)程中的剩余建設(shè)資金主要由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌集，可通過(guò)股東借款、銀行貸款、保險(xiǎn)資金資管計(jì)劃等完成，具體結(jié)構(gòu)如下圖所示：

項(xiàng)目公司投融資結(jié)構(gòu)圖

3、PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

RCP模式下,項(xiàng)目回報(bào)主要來(lái)源于道路周邊土地開(kāi)發(fā)的收益分成，與未來(lái)土地資源的經(jīng)營(yíng)狀況緊密相連，需要對(duì)未來(lái)土地一二級(jí)開(kāi)發(fā)趨勢(shì)和區(qū)域現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)分析，合理估算未來(lái)土地收支情況，作為決策依據(jù)，確保投資人實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)，目前社會(huì)投資者的投資回報(bào)在8%-10%之間，具體回報(bào)機(jī)制如下圖所示：

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

4、PPP項(xiàng)目合同體系

項(xiàng)目合同體系主要包括PPP項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等，PPP項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。本項(xiàng)目關(guān)鍵在于《投資合作協(xié)議》、《項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。

合同協(xié)議體系

利率市場(chǎng)化仍在加速

5、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系

根據(jù)市政道路行業(yè)的特殊性，需要建立完整的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，其基本原則如下表所示：

6、PPP項(xiàng)目采購(gòu)

PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。

根據(jù)市政道路項(xiàng)目的實(shí)際情況一般采取公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式。通過(guò)履行必要的采購(gòu)程序，在給定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、設(shè)計(jì)方案情況下，由社會(huì)投資者提出建設(shè)方案，并就投資額、服務(wù)費(fèi)給出報(bào)價(jià)。在RCP模式下，除了提出建設(shè)方案，還需要提出具體的土地開(kāi)發(fā)方案，并就土地分成比例等給出明合作條件。

7、PPP項(xiàng)目監(jiān)管架構(gòu)

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容為道路，涉及公益性較強(qiáng)，需要建立完善的監(jiān)管架構(gòu)，這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在《項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》《監(jiān)管手冊(cè)》中。

市政道路項(xiàng)目PPP運(yùn)作的實(shí)施建議

1、選擇資金實(shí)力雄厚、資源利用能力突出的投資人

采取BLT運(yùn)作模式，對(duì)投資人的資金占用提出較高要求。市政道路建設(shè)期一般為1-2年，租賃期為5-8年，整個(gè)項(xiàng)目的投資回收期一般在5-10年之間，而傳統(tǒng)EPC模式，投資人在建設(shè)期結(jié)束后即可收回全部投資，采取BLT模式較傳統(tǒng)EPC模式的投資回收期要長(zhǎng)5-8年，對(duì)于投資人的資金實(shí)力提出較高要求。

采取RCP模式對(duì)投資人的資源利用能力也存在一定要求。通過(guò)對(duì)市政道路項(xiàng)目實(shí)施一定的資源補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)投資人在公益項(xiàng)目的預(yù)期收益，補(bǔ)償?shù)馁Y源一般包括土地資源、旅游資源、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。因此選擇投資人時(shí)，應(yīng)關(guān)注其土地一級(jí)開(kāi)發(fā)能力、房地產(chǎn)運(yùn)作能力、商業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，使補(bǔ)償?shù)馁Y源能夠充分發(fā)揮其市場(chǎng)價(jià)值。

2、引導(dǎo)社會(huì)資本投資公益項(xiàng)目，政府資本參股地位

由于市政道路為的公益屬性，項(xiàng)目本身缺乏投資人的收益保障，投資成本的收回與收益完全依賴于政府投入與財(cái)政付費(fèi)機(jī)制。政府在項(xiàng)目公司持有一定股份，可以分擔(dān)投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且在項(xiàng)目公司后期在與政府相關(guān)部門(mén)溝通過(guò)程中，政府資本的介入可以為項(xiàng)目公司和政府職能部門(mén)建立順暢的溝通渠道。因此政府在項(xiàng)目公司持股比例不應(yīng)過(guò)小，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)起到重要影響作用。

根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作精神，政府資本在股權(quán)合作方面僅起到引導(dǎo)作用，充分利用社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)及管理能力。因此在持股比例上，應(yīng)由社會(huì)資本主導(dǎo)，占控股地位，政府僅對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施影響，處于參股地位。根據(jù)PPP項(xiàng)目股權(quán)合作比例，一般在10%-30%之間，既能起到分擔(dān)投資人風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目公司溝通順暢，而且保證了項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

3、構(gòu)建長(zhǎng)效績(jī)效考核體系，激勵(lì)社會(huì)資本提高服務(wù)

根據(jù)財(cái)政部《PPP操作指南》相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。當(dāng)市政道路項(xiàng)目實(shí)際績(jī)效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款；未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施。

績(jī)效考核的目的在于保障項(xiàng)目公司按照一定標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，并激勵(lì)其通過(guò)不斷提高服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量，獲取額外獎(jiǎng)勵(lì)與支持。市政道路為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，未來(lái)設(shè)計(jì)水平、建設(shè)質(zhì)量、維護(hù)管理對(duì)于未來(lái)民眾的出行具有重要影響。因此需要根據(jù)設(shè)計(jì)、建筑質(zhì)量等確定關(guān)鍵績(jī)效考核指標(biāo)，每年進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)（資產(chǎn)租賃費(fèi)）適當(dāng)掛鉤。

建立資源補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估模型，明晰雙方利益構(gòu)成

將資源補(bǔ)償型模式引入到市政道路項(xiàng)目中，首先考慮的是補(bǔ)償方式，可選的補(bǔ)償方案有建設(shè)用地資源、旅游資源和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償，本文暫以建設(shè)用地資源補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行相關(guān)論述。

將土地作為補(bǔ)償資源，政策上遇到的最大問(wèn)題是我國(guó)對(duì)土地出讓方式有嚴(yán)格的限制，一般通過(guò)三種方式來(lái)使土地使用權(quán)的獲得合法化：捆綁招標(biāo)、土地出讓金補(bǔ)償和作價(jià)入股。無(wú)論采取哪種方式進(jìn)行資源補(bǔ)償，土地價(jià)值的確定都是十分關(guān)鍵的因素。我們可以通過(guò)假設(shè)開(kāi)發(fā)法或成本加成法，從開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)期、開(kāi)發(fā)完成后的房地產(chǎn)價(jià)值、開(kāi)發(fā)成本、管理費(fèi)、銷(xiāo)售費(fèi)用、銷(xiāo)售稅費(fèi)等方面進(jìn)行財(cái)務(wù)估算，最終確定該塊土地的價(jià)值，從而達(dá)到明確社會(huì)資本獲得補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值。

設(shè)置社會(huì)資本退出機(jī)制，消除社會(huì)資本后顧之憂

從PPP運(yùn)作的理念本質(zhì)來(lái)看，設(shè)計(jì)社會(huì)資本的提前退出機(jī)制具有重要意義。它既可以與社會(huì)資本的投資特性相匹配，提供社會(huì)資本提前退出通道，也為政府節(jié)約資金、提前收回資產(chǎn)提供了可能。

項(xiàng)目的退出包括社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)置及政府方股權(quán)收購(gòu)權(quán)的設(shè)置。社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)置，即當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完成3-5年后，有權(quán)要求政府方按照約定的價(jià)格收購(gòu)其持有的股權(quán)，股權(quán)收購(gòu)價(jià)格按照社會(huì)資本投入資金年回報(bào)8%（暫定）計(jì)算確定，但需要扣除交易之前發(fā)放的項(xiàng)目公司股利。政府方股權(quán)收購(gòu)權(quán)的設(shè)置，即在政府方擁有資金（財(cái)政預(yù)算安排、上級(jí)政府專項(xiàng)資金）時(shí)，可在項(xiàng)目建設(shè)完成3-5年內(nèi)收購(gòu)社會(huì)投資者持有的股權(quán)，股權(quán)收購(gòu)價(jià)格按照社會(huì)資本投入資金年回報(bào)8%（暫定）計(jì)算確定，同樣需要扣除交易之前發(fā)放的項(xiàng)目公司股利。

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