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【摘 要】招商引資作為地方政府的一項重要任務(wù)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、吸納就業(yè)和改善人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。但招商引資作為一種互動式的經(jīng)濟(jì)行為，在帶來利益的同時，必然存在風(fēng)險。在現(xiàn)實的招商引資過程中，有些政府機構(gòu)急于求成，忽視國家現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策規(guī)定，盲目制定優(yōu)惠政策，出現(xiàn)了重招商數(shù)量、輕項目質(zhì)量，重引資結(jié)果、輕引資程序，重項目簽約、輕法律責(zé)任的不和諧現(xiàn)象。文章將從招商引資合同方面著手，簡析招商引資合同中存在的法律問題及對策，以期不斷完善我國地方政府招商引資的法律機制。 【關(guān)鍵詞】地方政府；招商引資；合同 招商引資，是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，源于中國因改革開放政策所成立的開發(fā)區(qū)。從狹義上而言，就是指以土地資源、優(yōu)惠政策和廉價勞動力來換取投資方投資的經(jīng)營活動，即：招商引資=土地+優(yōu)惠政策+廉價勞動力。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及世界經(jīng)濟(jì)一體化、全球化趨勢的發(fā)展，投資方投資的交換需求不再局限于土地資源、優(yōu)惠政策和廉價勞動力，而是逐漸擴散到其他經(jīng)濟(jì)資源上，進(jìn)而產(chǎn)生了廣義的招商引資概念，即以全部經(jīng)濟(jì)資源同投資方投資行為結(jié)合或交換的過程，即：招商引資=經(jīng)濟(jì)要素+投資力*投資欲望系數(shù)。 目前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資本跨區(qū)域的頻繁流動，招商引資日漸趨向招商選資，招商引資工作也逐漸進(jìn)入一個全新的階段。然而，隨著招商引資規(guī)模的不斷擴大和招商引資對象的不斷拓展，以及區(qū)域間招商引資工作競爭的日趨激烈，招商引資過程中的法律問題也日漸突出。最為典型的便是在招商引資合同談判、簽訂和履行、監(jiān)督過程中，漏洞百出，導(dǎo)致合同內(nèi)容違反法律規(guī)定、合同內(nèi)容不可履行等，損害投資方利益，損害政府利益。 一、招商引資合同的性質(zhì) 有人認(rèn)為招商引資合同是民事合同，因為在合同談判、簽訂直至履行過程中雙方始終堅持互利共贏、平等協(xié)商的原則，政府或相關(guān)部門只是作為民事主體參與市場經(jīng)濟(jì)行為，完全符合民事合同的構(gòu)成要件，因此在招商引資合同是民事合同。也有人認(rèn)為招商引資合同是行政合同，因為合同的一方當(dāng)事人是政府或相關(guān)部門，在合同履行過程中有運用行政手段為投資方提供服務(wù)或優(yōu)惠政策，因此雙方當(dāng)事人法律地位不平等，不符合民事合同雙方當(dāng)事人地位平等的特征，因此是行政合同。還有人認(rèn)為招商引資合同的性質(zhì)既非典型的行政合同，亦非典型的民事合同，應(yīng)屬于兼具行政行為、民事行為的諾成性混合性質(zhì)合同。 筆者認(rèn)為，衡量一個合同是民事合同還是行政合同，除看合同當(dāng)事人法律地位是否平等外，最關(guān)鍵的還是看在合同談判、簽訂和履行過程中雙方是否可以平等協(xié)商。在招商引資合同的談判、簽署和履行過程中，政府無法運用行政手段強制投資方接受其要求或條件，投資方也完全可以與政府協(xié)商合同內(nèi)容，換言之，招商引資合同必須經(jīng)政府和投資方意思表示一致并達(dá)成合意后才可以簽訂；而政府的行政行為是單方行為，只需政府單方面意思表示即可完成，具有一定的強制性；同時，考慮招商引資合同簽訂的目的，筆者認(rèn)為政府在簽訂招商引資合同時只是普通的民事主體，招商引資合同也只是民事合同。 二、招商引資合同中存在的法律問題 ?。ㄒ唬┻`法給予優(yōu)惠政策 1、土地出讓價格違反相關(guān)規(guī)定：針對不同項目，合同中的土地出讓價格不一致，有些甚至違反了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》對協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價格的規(guī)定，其第五條明確規(guī)定“協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費之和。有基準(zhǔn)地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%”。 2、稅收優(yōu)惠約定違反相關(guān)規(guī)定，主要有：（1）直接約定政府對投資方的稅收進(jìn)行減稅、免稅或退稅；（2）約定投資方先依法繳納稅款，再由政府以財政補貼、財政支持、財政獎勵等方式返還給投資方。依據(jù)《稅收征收管理法》規(guī)定，地方政府如無關(guān)于地方稅收減征或免征的特別授權(quán)，其無權(quán)對地方稅收的減征、免征與投資方進(jìn)行約定，即使作出相應(yīng)約定也因違反法律的強制性規(guī)定而無效。因此，無論政府如何變通，財政補貼、財政支持、財政獎勵等方式的本質(zhì)就是變相的減稅、免稅或退稅，相應(yīng)的約定皆因違反法律的強制性規(guī)定而無效。 （二）關(guān)于低績效、無績效的投資方?jīng)]有明確的退出機制 據(jù)筆者了解，目前全國各地政府對于低績效、無績效的企業(yè)主要有以下幾種約束： 1、根據(jù)《土地管理法》，在國土部門與企業(yè)簽訂土地出讓合同中約定一定期限內(nèi)閑置土地不動工，收取閑置費，最終予以收回土地，并無其他約定。這主要是針對不動工或長期不完工的情形，并不是針對企業(yè)建成后低績效、無績效的情況，因此這種類型等同于沒有退出機制。 2、由政府相關(guān)部門與企業(yè)簽訂協(xié)議或由國土部門與企業(yè)簽訂補充協(xié)議，對企業(yè)的投資比例和產(chǎn)出效益做出規(guī)定，并約定達(dá)不到投資、效益要求應(yīng)當(dāng)補繳土地出讓金優(yōu)惠部分等違約責(zé)任。但是，對于如何實現(xiàn)低績效、無績效企業(yè)退還土地，實現(xiàn)“騰籠換鳥”仍沒有明確的規(guī)定。 3、在2的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確績效要求，對規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到要求的，由政府相關(guān)部門以成本價回收土地或廠房。然而，對于這筆回購資金如何納入政府財政，以及回購的廠房和土地如何確權(quán)又成為無法解決的問題。 4、根據(jù)相關(guān)法規(guī)，對項目企業(yè)依法決定關(guān)閉、注銷。這是一種完全通過行政機關(guān)強制行政手段，不宜作為常規(guī)模式。 ?。ㄈ┓煞?wù)介入難 部分政府及相關(guān)機構(gòu)認(rèn)為法律專業(yè)人士在項目洽談、合同簽訂及合同履行過程中可有可無，因為合同是政府提供的制式合同，項目也是由政府相關(guān)部門審批的，無需法律專業(yè)人士參與，從而造成法律專業(yè)人士為招商引資服務(wù)的介入難。即使有些法律專業(yè)人士能夠參與招商引資活動，也只是外圍性的，無法參與實質(zhì)性內(nèi)容，更無法全程參與，致使法律服務(wù)效果不明顯。 1、招商引資談判中，缺乏法律專業(yè)人士參與項目談判，容易造成談判效率低下，不能從前期談判環(huán)節(jié)即較好控制招商引資的法律風(fēng)險。 2、在項目投資方和項目自身合法性的盡職調(diào)查方面，缺乏專業(yè)法律專業(yè)人士對投資方背景、資信狀況等的深入調(diào)查，難以保證引進(jìn)項目的質(zhì)量，甚至容易導(dǎo)致投資詐騙等情況的發(fā)生，損害國家利益。 3、在合同合法性、有效性審查方面，雖然有制式合同文本，但由于不同的項目所屬行業(yè)不同，合同的種類、內(nèi)容也千差萬別，缺乏法律專業(yè)人士對個性化的項目合同進(jìn)行有效審查，合同文本個案審查的質(zhì)量不能得到有效保證。 4、在流失企業(yè)的法律分析方面，大部分政府相關(guān)部門尚未建立流失企業(yè)的檔案記錄、跟蹤調(diào)查等，缺乏法律專業(yè)人才從法律層面來進(jìn)行原因分析，無法及時了解企業(yè)流失的原因，從而導(dǎo)致無法及時改進(jìn)投資法律軟環(huán)境。 ?。ㄋ模┖贤瑑?nèi)容履行難 很多政府或相關(guān)部門往往認(rèn)為合同只是象征性的材料，無實質(zhì)作用，因此對合同條款及文字表述不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，甚至對涉及的有關(guān)重大問題不作約定或約定不明，對違約責(zé)任及處理方法約定不明，致使合同在履行時引起一些糾紛。 三、完善招商引資合同法律問題的對策 1、規(guī)范優(yōu)惠政策的制定和實施 ?。?）從法律上明確給予優(yōu)惠政策的原則、權(quán)限、程序、范圍和時限，盡可能用法定優(yōu)惠代替行政優(yōu)惠。在制定地方性招商引資政策時，必須結(jié)合地方實際情況和產(chǎn)業(yè)特點，制定和完善吸引投資的一系列優(yōu)惠政策和措施。（2）要堅決摒棄比優(yōu)惠政策、比讓利條件的非理性招商引資方式，以理性、科學(xué)、規(guī)范的招商方式尋求引資規(guī)模和質(zhì)量上的突破。（3）合理取消“內(nèi)外有別”、“超國民待遇”的政策，施行統(tǒng)一的優(yōu)惠政策；對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實有重大促進(jìn)、引領(lǐng)作用，或?qū)茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步有突出貢獻(xiàn)的，可合理考慮“一事一議”，經(jīng)合法有效的決策程序，給予“法外”的優(yōu)惠措施。 2、建立合法、規(guī)范、有效的“騰龍換鳥”機制 地方政府在招商引資過程中，應(yīng)設(shè)立明確的企業(yè)投資考核程序，嚴(yán)格把控入駐條件，減少后期無績效、低績效情況；同時，在合同中明確退出機制管理規(guī)定，以規(guī)范性文件和合同的形式予以確定，形成法律效力，對于企業(yè)退出后的土地和廠房通過注銷原產(chǎn)權(quán)證書，由地方政府通過掛牌對外予以重新招商，成功實現(xiàn)“騰籠換鳥”，以合理利用有限資源，為地方經(jīng)濟(jì)做出更大的貢獻(xiàn)。 3、確立多元化法律服務(wù)主體，構(gòu)建整體法律服務(wù)模式 地方政府應(yīng)逐步建立以政府主管部門牽頭，以職業(yè)律師為主力，以公檢法、環(huán)保、土地、人勞、科技、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、發(fā)改等跨行業(yè)、跨部門的人員為輔，建立完善的招商引資法律服務(wù)模式，從項目合法性論證、協(xié)議的談判、簽訂和履行、爭議的解決等各環(huán)節(jié)為招商引資提供專業(yè)而及時的法律服務(wù)，夯實招商引資的軟環(huán)境基礎(chǔ)。 4、明確合同內(nèi)容，解決雙方權(quán)利、義務(wù)問題 雙方在簽訂招商引資合同時應(yīng)遵循平等協(xié)商、互利共贏的原則，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并約定爭議解決辦法。政府給予投資方相關(guān)優(yōu)惠政策時，應(yīng)充分考慮招商引資成本，不能以損害國家利益來實現(xiàn)招商數(shù)量的增長，不能為了招商而招商。因此，政府不能因急于招商而給投資方提供“超國民待遇”，更不能以犧牲政府信譽來開“空頭支票”。同時，在合同文字表述上，應(yīng)力求簡潔實用、嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理，避免因表述不清產(chǎn)生歧義，避免合同中的“陷阱”條款、無效條款和權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重失衡的條款。 招商引資工作事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，事關(guān)地方政府、人民群眾和投資方的切身利益。在招商引資過程中，要切實把握法律底線，依法招商、依法撫商、依法富商，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和投資方經(jīng)濟(jì)效益的共同發(fā)展，互利共贏，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。 【參考文獻(xiàn)】 [1]王亮.淺析我國地方政府主導(dǎo)型招商引資工作模式——以姜堰市為例[D].東南大學(xué)，2010. 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