《反家庭暴力法》實施情況調(diào)研報告

北京源眾性別發(fā)展中心 發(fā)布

一、調(diào)研背景和目標(biāo)

《中華人民共和國反家庭暴力法》于2015年12月27日通過，并于2016年3月1日起實施。該法律從保護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護平等和諧文明的家庭關(guān)系等目的出發(fā)，借鑒了國內(nèi)外立法與實踐經(jīng)驗，對家庭暴力的預(yù)防、處置、法律責(zé)任進行了規(guī)定，是一部預(yù)防和制止家庭暴力的專門法，在中國反家暴法制化進程中具有里程碑意義。截止目前，《反家暴法》實施已經(jīng)一年，法律實施情況如何，存在哪些困難和障礙，有哪些問題和挑戰(zhàn)，已經(jīng)有所凸顯。特別是由于《反家暴法》雖然有諸多實體性規(guī)定，但總體看仍側(cè)重于宣示和倡導(dǎo)，法律中相關(guān)機制的規(guī)定較為原則，可操作性不夠強，因此，在不同層面上制定《反家暴法》的實施細則或?qū)嵤┺k法，應(yīng)該是下一步貫徹落實該法的一個重要內(nèi)容。在這個前提下，實地調(diào)研和了解法律的執(zhí)行情況，特別是了解出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)，對推動《反家暴法》的有效實施，并為部門和地方制定具體實施辦法應(yīng)具有一定的參考作用。

鑒于此，北京源眾性別發(fā)展中心、北京為平婦女機構(gòu)、北京同語、廣州新媒體女性等多家關(guān)注婦女權(quán)益的公益組織共同開展了反家暴法執(zhí)行情況的研究，通過部分地方的實地調(diào)研、對媒體報道的統(tǒng)計分析、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查以及對性少數(shù)人群之間暴力調(diào)查等方式，從多種視角來反映反家暴法的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)反家庭暴力存在的問題和挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)建議。

北京源眾性別發(fā)展中心承擔(dān)了實地調(diào)研工作，在湖南長沙、湘鄉(xiāng)以及河北邱縣開展了反家暴法實施情況調(diào)研，并形成了本報告。雖然這個報告只是對三個地方執(zhí)行情況的反映，可能有不全面之處，但是在調(diào)研過程中我們盡量體現(xiàn)調(diào)研對象的廣泛性和代表性，有政府主要責(zé)任部門、從事反家暴工作的社會組織，基層法官、派出所民警、婦聯(lián)干部等一線政府部門的工作人員，有提供直接服務(wù)的律師、社工、心理咨詢師，還有家暴受害人，包含了反家暴工作主要的利益相關(guān)方，他們的很多感受是真切的，也是真實的，反映出來的問題也確實是目前在實踐中遇到的，因此我們希望在此基礎(chǔ)上形成的調(diào)研報告能對推動反家暴法的有效實施和完善具有參考意義。

二、調(diào)研方法

（一）涉及家庭暴力的立法介紹與簡要分析

     這部分主要以《反家庭暴力法》為重點，對涉及家庭暴力的相關(guān)法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)范性文件進行梳理和簡要分析，并著重發(fā)現(xiàn)其中的不足和空白，以期在未來實施細則的制定中逐步得以完善。

（二）實地調(diào)研

1、調(diào)研地點：湖南省長沙市、湘鄉(xiāng)市以及河北省邱縣。這三個調(diào)研地，都不同程度地開展了多機構(gòu)合作干預(yù)家暴的項目工作，對實施反家暴法有一定的基礎(chǔ)。因此，我們在調(diào)研中也專門了解了多機構(gòu)合作干預(yù)家暴工作的開展對反家暴發(fā)的執(zhí)行是否具有積極的借鑒作用和影響。

2、調(diào)研時間： 2016年10月下旬，長沙；2016年12月26日—12月28日，湘鄉(xiāng)；2017年1月中旬，河北省邱縣。

3、調(diào)研方法：1)反家暴主要責(zé)任部門的小型座談會；2)相關(guān)人群的一對一訪談。

4、調(diào)研對象

1)反家暴工作相關(guān)責(zé)任部門：調(diào)研地的婦聯(lián)、公安、法院、民政（救助站）、司法（法律援助）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、社會組織等。2）家庭暴力受害人。3)直接服務(wù)提供者：律師、社工、心理咨詢師。參與調(diào)研的總共近50人。

5、調(diào)研的主要內(nèi)容

座談以《反家庭暴力法》的應(yīng)用、實施效果與建議為主要調(diào)研內(nèi)容，除了一般性問題之外，還依據(jù)不同部門進行了不同問題設(shè)計。如公安與法院著重關(guān)注告誡書與人身保護令的發(fā)放等問題，從實務(wù)角度探討了人身保護令的申請與簽發(fā)流程。婦聯(lián)與民政側(cè)重于在實施法律過程中的宣傳、引導(dǎo)與一些法律規(guī)定的具體落實。教育部門對目睹兒童與遭受家庭暴力的兒童的有關(guān)預(yù)防措施進行了探討。衛(wèi)生部門則對醫(yī)生在接診時如何保護受害人的利益提出建議。此外還重點探討了對家庭暴力進行多部門合作干預(yù)的重要性，包括對受害人進行法律救助、心理診療、庇護所建設(shè)等問題。為使調(diào)查更具針對性與有效性，這次調(diào)研提前給被調(diào)研者提交了問題清單。

一對一訪談的對象包括調(diào)研地反家暴核心部門：婦聯(lián)干部、公安局或基層派出所局長或所長、基層法院民庭庭長、民政（救助站）領(lǐng)導(dǎo)、律師、社工等提供法律服務(wù)的人以及家暴受害人，還訪談了一名施暴人，主要了解被調(diào)查者對反家暴法執(zhí)行的具體感受，并聽取他們的建議。例如，從立法上看人身安全保護令和告誡制度是立法亮點，但因為缺少標(biāo)準與具體流程的規(guī)定，在實踐中告誡書和人身安全保護令的發(fā)放情況到底如何？是否對家暴次數(shù)、后果有具體要求？如當(dāng)?shù)厥欠裼斜幼o機構(gòu)，人員配備情況，效果如何？如當(dāng)?shù)厥欠裼蟹醇冶┑膶ｍ椯Y金及經(jīng)費支持？等等，此外，我們也著重詢問了被調(diào)查者對完善反家暴法的具體建議。

三、涉及家庭暴力立法的介紹與簡要分析

（一）反家暴法之前的相關(guān)立法情況

我國關(guān)于反家庭暴力的立法較晚。在《反家庭暴力法》制定之前，我國關(guān)于反家庭暴力的規(guī)定只是散見于《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權(quán)益保障法》和一些地方性法規(guī)以及部門的規(guī)范性文件中。

2001年修正的《婚姻法》首次以法律的形式明確規(guī)定“禁止家庭暴力，禁止家庭成員間的虐待和遺棄”，并將家庭暴力列入了離婚的法定要件中（第三十二條），規(guī)定實施家庭暴力行為的，視為夫妻感情確已破裂。同時，家庭暴力也是可以請求離婚損害賠償?shù)姆ǘㄇ樾沃唬ǖ谒氖鶙l），并規(guī)定了居委會（村委會）對家暴行為有勸阻、調(diào)解的職責(zé)，公安機關(guān)有行政處罰的職責(zé)（第四十三條）這體現(xiàn)了我國處置家庭暴力的決心，也表現(xiàn)了我國婚姻家庭暴力制度從廢除舊家庭習(xí)俗的原則向追求婚姻家庭質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，并開始重視婚姻家庭中對個人權(quán)益的保護。

之后，在對特定弱勢群體制定的專門法律中也開始納入禁止家庭暴力的內(nèi)容，如修正后的《婦女權(quán)益保障法》，《未成年人保護法》、《老年人權(quán)益保障法》等法律，就有關(guān)家庭暴力方面也進行了相關(guān)規(guī)定，但主要還是體現(xiàn)宣示和倡導(dǎo)的目的，除了《婦女權(quán)益保障法》中的一些實體性規(guī)定之外，如進一步明確了相關(guān)部門職責(zé)，增加了司法和民政的責(zé)任（第四十六條），明確家暴受害者可以提起民事訴訟，將家暴賠償之訴由婚姻存續(xù)期間擴展到普通民事訴訟，擴大了救濟范圍（第五十八條）等，其他法律基本沒有實體性規(guī)定。

除了相關(guān)法律，我國專門針對婦女兒童發(fā)展和權(quán)益保護的政策文件《中國婦女發(fā)展綱要》（2011-2020）和《兒童保護發(fā)展綱要》（2011-2020）以及展現(xiàn)我國人權(quán)保護舉措的重要文件《國家人權(quán)行動計劃》的第一期（2009-2010）和第二期（2012-2015）也將反家庭暴力的內(nèi)容納入，說明我國已經(jīng)將家庭暴力問題納入了人權(quán)保護的視野。

各省市的立法主要是從家庭暴力的定義、各部門職責(zé)等方面進行規(guī)定，由于地方立法權(quán)限的限制，這些地方立法主要還是宣示和倡導(dǎo)作用，缺乏實體性的規(guī)定，在家暴處置、救助機制和法律責(zé)任等方面也很難進行突破。

一些責(zé)任部門也開始以單獨或是聯(lián)合發(fā)文的方式出臺了相關(guān)預(yù)防和制止家庭暴力的指導(dǎo)意見，這些意見主要立足于解決實踐中的具體問題，具有較強的可操作性。主要包括：

2008年，全國婦聯(lián)、中宣部等七個部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力若干意見》，七部委意見首次明確了多機構(gòu)合作干預(yù)家暴，明確提出警察對家暴案件必須接警，并規(guī)定了具體程序，首次規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)的職責(zé)，明確醫(yī)療診斷可作為家暴證據(jù)，首次將家暴案件納入法律援助的受案范圍，擴大了法律救濟途徑。2008年3月，最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所頒布了《涉及家庭暴力婚姻案件審理指南》，并首批確定在全國9家基層法院進行試點，后期試點達200多家。指南對基層法院審理涉家暴案件提供了從理念到實操的全面指導(dǎo)，對家庭暴力的實質(zhì)、家暴受害人和施暴人心理行為模式等方面進行了闡述；首次確立了對家暴受害者的人身安全保護措施，這一措施被《反家暴法》吸收，并進行了專章規(guī)定，成為家暴處置中非常重要的制度設(shè)計；2014年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，該意見最大的意義在于關(guān)注受暴力未成年人的特殊保護問題，并針對性地建立了多項創(chuàng)新性制度：如國家臨時監(jiān)護制度，強制報案制度，申請撤銷監(jiān)護權(quán)的具體措施，并創(chuàng)新性地設(shè)立了相關(guān)配套機制，如社會觀護，會商制度等。由于《反家庭暴力法》對受家暴未成年人的優(yōu)先、特殊保護并沒有具體或者詳細的規(guī)定，在現(xiàn)有法律框架之下，該意見對受暴力未成年人的保護措施更為有效和具體。2015年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》。該意見有多個突破和創(chuàng)新即使在《反家暴法》實施之后，很多規(guī)定依然可以適用，比如對反家暴法沒有涉及的關(guān)于對虐待罪與故意傷害、故意殺人罪的區(qū)分、以暴制暴案件的定罪量刑問題仍具有實踐指導(dǎo)意義。

（二）《反家暴法》的簡要介紹和分析

1、《反家庭暴力法》的亮點

1）突出權(quán)利保護和國家責(zé)任。反家暴法第一條即明確立法的首要目的是保護家庭成員的合法權(quán)益，凸顯了對人的權(quán)利的關(guān)注和保護，這是一個立法理念上的巨大進步。強調(diào)反家暴工作是國家、社會和每個家庭共同的責(zé)任（第三條第二款），這也是非常重要的。因為即使在現(xiàn)在，認為家庭暴力是私事，是家丑，公權(quán)力應(yīng)少介入的觀念仍有很大影響力，這個原則既是反家暴工作的必然要求，也是對傳統(tǒng)陳舊觀念的挑戰(zhàn)和糾正。

2）對家庭暴力的界定有突破。一是家暴類型有所擴大。除了身體暴力，反家暴法明確了精神暴力也是家庭暴力，將經(jīng)常性的威脅、謾罵等精神暴力納入家暴范圍；二是保護對象擴大，反家暴法第37條規(guī)定，家庭成員以外共同生活的人之間實施的暴力行為，參照本法規(guī)定執(zhí)行，這說明包括同居、寄養(yǎng)、監(jiān)護等在內(nèi)的共同生活人員間發(fā)生的暴力，也屬于家庭暴力，受害人將得到法律的保護。

此外，該法第二條的定義中沒有將損害結(jié)果作為家暴認定的要件，這意味著無論是否造成實際損害，只要實施了相關(guān)身體和精神暴力行為就可以構(gòu)成家暴，這也是立法理念的進步。

3）強調(diào)了預(yù)防和公眾宣傳教育。在之前涉及反家暴的相關(guān)法律中，主要關(guān)注家暴發(fā)生之后的處置和救濟，預(yù)防性規(guī)定不足，而《反家暴法》認識到了預(yù)防和公眾宣傳教育在家庭暴力防治中的重要意義，明確了預(yù)防為主的原則，并對反家暴的預(yù)防進行了專章規(guī)定。

4）明確了各相關(guān)部門職責(zé)并確立了社會組織在反家暴中的作用。反家暴法規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門、司法機關(guān)、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位都有反家暴的義務(wù)，同時明確縣級以上人民政府負責(zé)婦女兒童工作機構(gòu)是反家暴工作的牽頭部門。同時肯定了社會組織）的作用，除了反家暴的預(yù)防，在對家暴的處置和受害人救助等方面都將社會服務(wù)機構(gòu)納入，說明法律肯定并鼓勵社會組織在社工支持、心理輔導(dǎo)、法律服務(wù)等方面所發(fā)揮的積極作用。

5）確立了多項反家暴處置機制，包含了家暴的發(fā)現(xiàn)、處理、受害人救助等不同層面。比較重要的包括強制報案制度，告誡書制度，人身保護令制度，庇護制度，此外，還規(guī)定了法律援助，撤銷施暴監(jiān)護人資格，對加害人、受害人的心理輔導(dǎo)等內(nèi)容。

2、《反家庭暴力法》不足之處

1）對家庭暴力的界定仍不夠全面和完備：一是在家庭暴力的類型上未納入性暴力和經(jīng)濟控制。性暴力是家庭暴力中常見的表現(xiàn)形式，在實踐中也發(fā)現(xiàn)，嚴重的家庭暴力基本上都伴隨有性暴力。而經(jīng)濟控制不僅是一個對家暴受害人非常有效的控制手段，而且因由經(jīng)濟控制，家暴受害人往往陷入經(jīng)濟困境而難以尋求救濟或是走出暴力環(huán)境。二是在保護對象上沒有將前配偶關(guān)系納入。很多時候暴力關(guān)系并不因為一紙離婚書就停止，它具有延續(xù)性和持續(xù)性，前配偶之間的暴力與家庭成員間的暴力有著諸多一致性，如發(fā)生在私密空間，具有長期性、反復(fù)性等特點。更重要的是，前配偶之間發(fā)生暴力的比例也非常高，反家暴法未能將其納入，意味著這部分人群發(fā)生的暴力無法適用針對家暴的特殊處置和救濟機制，比如告誡書、人身安全保護令、庇護等，對受害人的保護是不利的。

2）對弱勢人群的優(yōu)先、特殊保護缺乏具體措施。除了針對未成年人在內(nèi)的無民事行為能力、限制民事行為能力家暴受害人的強制報案制度、針對監(jiān)護人對被監(jiān)護人施暴做出的撤銷監(jiān)護人資格的相關(guān)規(guī)定之外，對特殊保護人群的特殊保護措施基本沒有體現(xiàn)。

3）各部門職責(zé)不清晰，未能明確多機構(gòu)共同干預(yù)家暴的機制。雖然《反家庭暴力法》對相關(guān)責(zé)任部門的職責(zé)有所明確，但較為原則、籠統(tǒng)。此外，由于反家暴是一個系統(tǒng)工程，一個家暴案件往往涉及報警、求助、就醫(yī)、傷情鑒定、庇護、人身安全保護、法律援助等方面，多部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動是很重要的。多機構(gòu)合作干預(yù)家暴先是源于域外的經(jīng)驗，在我國也進行了很多很好的實踐探索，但在《反家暴法》中更多強調(diào)的是各司其責(zé)，多機構(gòu)合作干預(yù)家暴的工作機制沒有得到明確。

4）相關(guān)處置、救助機制的規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不夠。雖然《反家暴法》建立了一系列有針對性的、特殊的處置和救助制度和機制，但是在法律中的相關(guān)規(guī)定依然簡略、籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作性。比如強制報告、告誡書制度缺乏具體流程、內(nèi)容、法律責(zé)任等規(guī)定。庇護更是只有簡單的一條規(guī)定，而從現(xiàn)實需求以及國外的立法經(jīng)驗來看，庇護都是一個較為復(fù)雜、專業(yè)性要求較高的救濟制度。人身安全保護令的規(guī)定雖然相對較為詳細，而且專章進行規(guī)定，但是在保護令的內(nèi)容和執(zhí)行的有效性等方面，仍有不足和不清晰之處，事實上，從我們調(diào)研情況看，告誡和保護令制度的執(zhí)行在實踐中是也困難和問題比較多的。

此外，反家暴工作的要求相比，在處置、救助機制上還有空白。如對施暴人強制性心理輔導(dǎo)和矯治，對家暴目睹兒童的保護，以暴制暴案件的處理原則等，這些問題都未能在《反家庭暴力法》中得到體現(xiàn)。

5）對證據(jù)的規(guī)定過于簡略，而且沒有解決證明標(biāo)準和舉證責(zé)任的問題，反家暴法第20條規(guī)定，人民法院審理涉及家庭暴力的案件，可以根據(jù)公安機關(guān)出警記錄、告誡書、傷情鑒定意見等證據(jù)，認定家庭暴力事實。這是該法對證據(jù)問題的唯一一條規(guī)定，卻只強調(diào)了公安機關(guān)相關(guān)材料的證據(jù)效力，子女、鄰居、親友的證人證言，照片、錄音、錄像等視聽資料，短信、微信、微博、郵件等電子資料，醫(yī)院的診斷證明、向婦聯(lián)居委會等投訴的資料等證據(jù)類型都沒有在法律中得到體現(xiàn)。

6）法律責(zé)任簡略，力度不夠。《反家暴法》法律責(zé)任的規(guī)定較為簡單、模糊，且未能與各部門的職責(zé)和義務(wù)對應(yīng)，也沒有與法律規(guī)定的處置措施對應(yīng)，如告誡制度、強制報告制度就沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，一旦有違反，無法有效追究責(zé)任人相應(yīng)責(zé)任，而且法律責(zé)任的力度不夠，民事、刑事責(zé)任的規(guī)定只是含糊帶過，很難起到應(yīng)有的震懾作用。

（三）反家暴法實施之后的立法狀況

反家暴法頒布實施后，許多地方和部門也紛紛出臺了相關(guān)配套措施。據(jù)全國婦聯(lián)統(tǒng)計，截至到2016年11月中旬，全國已經(jīng)有17個省區(qū)市出臺了110份貫徹落實反家庭暴力法的配套政策文件，如民政部、全國婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好家庭暴力受害人庇護救助工作指導(dǎo)意見》，明確了救助管理機構(gòu)開展相關(guān)工作的原則、任務(wù)和要求，湖南省婦聯(lián)、公安廳制定的《湖南省家庭暴力告誡制度實施辦法》，這也是反家暴法實施后較早出臺的地方性實施辦法，長沙市婦聯(lián)下發(fā)的《關(guān)于參與人身安全保護令工作的意見》，明確了婦聯(lián)參與家暴受害人申請保護令的三種途徑。此外，上海市出臺了《實施<反家庭暴力法>主要工作部門職責(zé)分工（試行）》，南京市相關(guān)職能部門共同制定了《關(guān)于人身安全保護令申請與執(zhí)行的實施細則（試行）》等。

四、調(diào)研的主要發(fā)現(xiàn)

（一）總體評價

1、基層責(zé)任部門充分認可出臺反家暴專門法的必要性和重要意義。

在三個調(diào)研地對各部門的訪談中，幾乎所有部門都充分肯定了制定反家暴法的必要性和意義。大家認為反家暴法出臺最重要的意義就是讓反家暴工作有法可依了，湘鄉(xiāng)市一個部門負責(zé)人提到，反家暴法出臺之前開展相關(guān)工作要找角度，法律出臺之后就有了依據(jù)。其次，大家認為反家暴法對各部門職責(zé)分工的規(guī)定也非常必要，有的被調(diào)查者談到，反家暴法對各部門具體職責(zé)進行規(guī)定，明確了職責(zé)，避免了推諉。一位教育部門的負責(zé)人特別提到了反家暴法第14條強制報案制度，她認為這個規(guī)定非常必要，以前幼兒園、學(xué)校老師發(fā)現(xiàn)有孩子疑似遭受家暴可能含糊一下就過去了，而反家暴法規(guī)定了學(xué)校、幼兒園發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受家暴不報告要承擔(dān)法律責(zé)任，從而強調(diào)了教育機構(gòu)的責(zé)任，也促進我們重視這個工作。一個家暴受害人則開心地表示反家暴法實行之后，她專門買了一本反家暴法的單行本放到了丈夫的床頭，還特別將施暴人承擔(dān)法律責(zé)任以及相關(guān)處置機制的規(guī)定用彩色筆進行了標(biāo)識。她說她發(fā)現(xiàn)丈夫背著她偷偷看了這個法律，之后也沒有再打過她了，她認為反家暴法是能夠真正保護受害人的。

2、調(diào)研地都開展了不同形式學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作，但總體看在培訓(xùn)宣傳的力度上和重視程度上不足。

調(diào)研中三個地方都介紹了各自開展反家暴宣傳、培訓(xùn)的情況，主要包括報紙、電視的公眾宣傳，反家暴宣傳、講座，還有對責(zé)任部門的培訓(xùn)等。但整體看，調(diào)研地的宣傳、教育更多是集中在對法律出臺的宣傳，具體內(nèi)容的宣傳不夠，培訓(xùn)的深度、系統(tǒng)性不夠，而且針對一線具體工作人員的培訓(xùn)很少，很多基層配出所民警和基層法院的法官都表示沒有接受過反家暴法的培訓(xùn)。一些律師和社會服務(wù)機構(gòu)工作人員也表示沒有機會和渠道接受反家暴法的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。在源眾開展的一次對基層婦女干部的培訓(xùn)中，問到之前是否接受過反家暴法培訓(xùn)，舉手表示接受過其他培訓(xùn)的人員不足百分之十。對此，一位基層責(zé)任部門的負責(zé)人表示，并不是她們不愿意開展培訓(xùn)，而是沒有這方面的經(jīng)費和專家力量。

在調(diào)研過程中，我們也感覺相關(guān)部門對反家暴法重視不夠。有的部門領(lǐng)導(dǎo)表示，上邊工作千條線，下面工作一根針，需要重視和開展的工作太多了，家庭暴力畢竟是私事，作為政府部門也不好過多干預(yù)。一些基層派出所則表示工作壓力、強度都很大，對反家暴工作心有余而力不足。

3、反家暴法所確立的相關(guān)處置機制在各個調(diào)研地都得到不同程度的開展，但執(zhí)行效果還有待提高。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為反家暴法最重要的處置機制的告誡書、保護令發(fā)出數(shù)量不多，有的調(diào)研地只有零星的幾起，有的甚至沒有。對無民事行為能力人和限制民事行為能力人特殊保護的強制報告制度基本沒有能夠啟動。調(diào)研地主動尋求庇護的受害人也非常少，甚至沒有。據(jù)我們對家暴受害人的訪談，大部分受害人認為對公權(quán)力介入家暴的效果還有待提高。一些受害人表示無論是保護令還是告誡書，申請過程并不順暢，沒有感受到公權(quán)力部門對受害人有力的支持。有的一線工作人員對家暴的認識和理念也有不足，有責(zé)備受害人的現(xiàn)象。有法官甚至對受害人說你既然選擇了這樣的丈夫，你就應(yīng)該承擔(dān)受暴的結(jié)果。

4、調(diào)研地對制定反家暴法具體細則以及建立多機構(gòu)協(xié)同機制的緊迫性具有共識。

在調(diào)研過程中，很多基層法官、婦聯(lián)干部、基層民警都表示反家暴法的可操作性不強，對各相關(guān)部門的工作要求沒有具體化，這也影響了反家暴法的具體落實，他們希望能夠盡快出臺反家暴法的具體實施細則。同時，很多基層工作人員表示反家暴工作需要強有力的牽頭部門，多機構(gòu)協(xié)調(diào)反家暴機制的建立很重要。

（二）調(diào)研地《反家庭暴力法》的具體執(zhí)行情況

1、反家暴法的培訓(xùn)和宣傳 

反家暴法正式實施之后，長沙、湘鄉(xiāng)、邱縣等地多次組織婦聯(lián)、法官、警察以及與反家暴工作相關(guān)人員進行反家暴法的培訓(xùn)，并針對人身安全保護令、告誡書的發(fā)放及如何進行家庭暴力個案處理進行專題培訓(xùn)，通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高了對家庭暴力問題的認識，明確了各自在反家庭暴力中的職責(zé)。如長沙市婦聯(lián)向公眾發(fā)放了9萬余份宣傳資料，并與公安部門聯(lián)合，擬在市級、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級開展針對公安民警和婦聯(lián)干部的培訓(xùn)，預(yù)計到2017年11月份開展將185場培訓(xùn)。此外，調(diào)研地通過多層次的學(xué)校、法官、公安、社區(qū)培訓(xùn)等，開始建立社區(qū)心理、法律咨詢和服務(wù)試點。如邱縣婦聯(lián)和教育局重視對目睹兒童的關(guān)注，對其進行相應(yīng)心理干預(yù)，經(jīng)濟幫扶，同時還建立了專門的關(guān)注家庭小組，防止學(xué)生遭受家庭暴力或遭受暴力之后可以進行求助。 社會服務(wù)機構(gòu)長沙寸草心團隊通過參加培訓(xùn)，提升了家庭暴力案件的處理能力，一年多來共辦理家庭暴力案件22例。

 2、人民法院頒發(fā)人身安全保護令的相關(guān)情況

調(diào)查顯示，人身安全保護令頒發(fā)的情況程度不一，2016年3月1日之后，長沙全市共發(fā)出了近60份保護令，湘鄉(xiāng)發(fā)出了8份，邱縣發(fā)出了1份。全國性的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示了這個特點，反家暴法實施10天內(nèi)，全國12個省區(qū)市首發(fā)保護令。2016年3月1日，反家暴法實施當(dāng)天，北京、湖南、福建、江蘇、浙江、山東等地分別核發(fā)了開出了各自省份的首張人身安全保護令。此后10天內(nèi)，四川、天津、河南、海南、陜西、上海等地也先后簽發(fā)了首張“保護令”。浙江基層法院2016年發(fā)出共110多件人身安全保護令。陜西全省核發(fā)保護令50份，南京中級人民法院共簽發(fā)31份“人身安全保護令”。對以精神傷害為主的家暴，也核發(fā)了保護令，如天津河?xùn)|區(qū)3月4日對一起電話、微信、騷擾等費肢體暴力的侵害，在24小時內(nèi)核發(fā)了保護令。2016年4月20日，在全國婦聯(lián)、北京市婦聯(lián)和河北省婦聯(lián)協(xié)調(diào)下，北京東城區(qū)人民法院核發(fā)了首份跨省保護令。

在保護令的申請上，反家暴工作突出的長沙市婦聯(lián)進行了積極探索，反家暴法第二十三條第二款規(guī)定，當(dāng)事人是無民事行為能力人、限制民事行為能力人，或者因受到強制、威嚇等原因無法申請人身安全保護令的，其近親屬、公安機關(guān)、婦女聯(lián)合會、居民委員會、村民委員會、救助管理機構(gòu)可以代為申請，為此，長沙市在全國率先嘗試實施代為申請人身安全保護令，并積極協(xié)助家暴受害人申請保護令。長沙市在全市發(fā)出的近60份保護令中，5份由長沙市婦聯(lián)代為申請，28份由婦聯(lián)組織協(xié)助申請。

值得注意的一個問題是，我們調(diào)查了解到的和媒體報道的多是保護令發(fā)放的情況，但保護令執(zhí)行情況如何，違反保護令的比例以及如何有效應(yīng)對，則媒體報道較少，婦聯(lián)或是法院還沒有這方面公開的數(shù)據(jù)。

   3、公安部門出具告誡書的情況

總體看，調(diào)研地告誡書發(fā)放的進展亦不均衡，而且與家暴投訴量相比，告誡書的發(fā)放比例偏低。湘鄉(xiāng)市派出所先后接到多起家庭暴力受害人報警或投訴，但直到10月份才發(fā)放了第一例告誡書。河北邱縣也是到2016年12月22日發(fā)了第一個告誡書。由于在反家暴法正式實施之前長沙市的公安、婦聯(lián)就開始積極推動告誡制度的執(zhí)行，2015年11月份即制定《長沙市家庭暴力告誡制度實施辦法》，并進行部署落實，取得了很好的成效，長沙對告誡制度的推進工作還獲評“2015年度湖南省最具影響力法治事件”，反家暴法正式實施之后，長沙市共發(fā)放告誡書80余份。告誡書的發(fā)放在全國范圍內(nèi)的進展也不均衡，很多省未見發(fā)出告誡書的報道。內(nèi)蒙古2017年1月中旬才核發(fā)本區(qū)第一份告誡書。山東德州市公安部門2016年截至到11月接到的家暴報警有238起，但僅發(fā)出2份告誡書。很多基層民警表示不了解告誡書的具體規(guī)定而拒絕出具告誡書。但也有執(zhí)行情況比較好的地方，如最早進行公安告誡書試點的南京，2016年3月1日至11月15日，市公安局共接報家庭暴力警情5746起，處警定性為家庭暴力的有2211起。在執(zhí)法過程中，南京市公安局強化調(diào)查取證，采取筆錄制作、現(xiàn)場拍照、錄音錄像等多種方式，全面搜集固定家暴證據(jù)，避免出現(xiàn)調(diào)解不成、處罰無據(jù)的被動局面。

4、庇護的相關(guān)情況

目前在全國范圍內(nèi)庇護工作都比較薄弱，與家暴發(fā)生率和家暴受害人對庇護潛在的巨大需求相比，庇護機構(gòu)的數(shù)量以及入住率都遠遠不足，我們的調(diào)查也證實了這個情況，三個調(diào)研地中，邱縣及湘鄉(xiāng)各有一例向庇護機構(gòu)求助，長沙市所屬的瀏陽市受暴婦女庇護工作是比較突出的，在反家暴法實施后庇護所接待受暴婦女庇護共計18人次，也不是一個高的數(shù)字。對此，在調(diào)研過程中婦聯(lián)、民政（救助站）專門討論了這個問題，大家的共識是，庇護工作在管理運營、人員、經(jīng)費方面都存在瓶頸，如當(dāng)前政府的庇護機構(gòu)主要由救助站兼管，工作權(quán)責(zé)不明、缺乏專門的人員編制人員、專業(yè)人才不足，沒有專項經(jīng)費扶持；從庇護服務(wù)看，救助站的工作原則與庇護的理念有所沖突，而且入住標(biāo)準要求較高，需要婦聯(lián)、公安部門轉(zhuǎn)介或是由公安機關(guān)、婦聯(lián)護送。而且庇護服務(wù)多數(shù)是臨時緊急救助，無法滿足受害人在入住時間上的要求。此外，救助站的工作人員大部分為男性，無法為受暴婦女提供比較到位的服務(wù)。由于以上原因，調(diào)研中大部分受訪受害人表示，家庭暴力發(fā)生時更希望交由法院處理或向婦聯(lián)求助以及報警。

5、其他反家暴處置機制的執(zhí)行情況

調(diào)研時我們還特別了解了反家暴法規(guī)定的其他相關(guān)處置機制的執(zhí)行情況，如對遭受家暴未成年人的強制報案制度、對受害人的法律援助以及對施暴監(jiān)護人申請撤銷監(jiān)護資格等。由于強制報案、監(jiān)護權(quán)撤銷制度相對是比較新的機制，而且沒有像告誡制度和人身安全保護令的宣傳力度那么大，媒體的關(guān)注度也不高，所以這些制度還沒有得到應(yīng)有的重視，調(diào)研地在這些方面的工作基本未能有效啟動。但長沙市婦聯(lián)已經(jīng)開始關(guān)注強制報告制度的開展，于2016年5月份指導(dǎo)岳麓區(qū)制定了《長沙市岳麓區(qū)未成年人家庭暴力強制報告和處置辦法》，規(guī)定學(xué)校（含幼兒園）、村（居）民委員會及其工作人員發(fā)現(xiàn)16周歲以下未成年人遭受或疑似遭受家暴時應(yīng)立即報告110，同時報告給12338婦女兒童維權(quán)熱線。對家暴受害人的法律援助在調(diào)研地得到了重視，長沙市婦聯(lián)為11位家暴受害人申請人身安全保護令的提供法律援助，瀏陽市法律援助中心為家暴受害人提供法律援助97件。

（二）基層反家暴工作良好實踐經(jīng)驗對反家暴法的實施具有積極的推進作用

三個調(diào)研地均在不同程度開展了反家暴的試點項目，如長沙市婦聯(lián)連續(xù)幾年開展了多機構(gòu)合作干預(yù)家暴項目，探索了多機構(gòu)協(xié)同干預(yù)家暴的很多措施和方法，被全國婦聯(lián)贊為“長沙模式”；湘鄉(xiāng)市和邱縣也嘗試開展了多部門干預(yù)家庭暴力的聯(lián)動機制項目，多次開展能力建設(shè)培訓(xùn)并召開聯(lián)席會議進行個案研討與處理。在調(diào)研的過程中三地都談到這些試點項目對反家暴法的實施起到了積極的推進作用，一方面是奠定了良好的輿論和思想基礎(chǔ)，二是在試點項目中探索的一些工作模式如個案研討、家暴危險評估量表的使用、聯(lián)系會議制度等提高了反家暴法落實的可操作性，使得反家暴法的實施更接地氣，提升了效果；三是試點項目的開展提高了責(zé)任部門一線人群反家暴的理念和工作能力。其他地方的反家暴試點工作也同樣推進了反家暴法的落實和實施，如 “常德市未成年人家庭暴力強制報告與及時應(yīng)對機制試點項目”由常德市婦女聯(lián)合會、北京源眾性別發(fā)展中心合作實施。這個試點的新意在于納入危險分級評估和建立市級專家團隊。河北承德縣婦聯(lián)聯(lián)合縣綜治辦、衛(wèi)計局、教育局和民政局五家出臺了《承德縣關(guān)于家庭暴力強制報告制度實施意見》?！兑庖姟分厣炅朔醇冶┓ǖ南嚓P(guān)規(guī)定，并將強制報告制度列入全縣平安建設(shè)年度考核中，對不按要求報告的單位和個人，不得參加平安建設(shè)優(yōu)秀單位和先進個人評選，造成嚴重后果的，實行“一票否決警示”，直至“一票否決”，并追究相關(guān)人員的責(zé)任。各村婦代會主任和綜治調(diào)解員明確為家暴案件聯(lián)絡(luò)員，負有強制報告義務(wù)。

（三）出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)

    1、對家庭暴力的理解和認定存在誤區(qū)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層一線工作人員對家庭暴力的概念仍有諸多不同的解讀甚至是誤解。如基層法院法官在認定家暴時仍將暴力行為的持續(xù)性、反復(fù)性作為構(gòu)成要件，并強調(diào)要有損害后果，而且在證據(jù)上證明標(biāo)準很高，造成家暴認定依然比較困難；一些法官不理解人身安全保護令的目的是隔離施暴方和受害人，讓受害人脫離暴力環(huán)境，獲得安全，對保護令采取了與案件審理一樣的證據(jù)標(biāo)準，造成保護令申請的高門檻。反家暴法的適用主體包括家庭成員以及家庭成員以外共同生活的人，如何解讀家庭成員外共同生活的人，同性戀者、前配偶之間發(fā)生的暴力是否受反家庭暴力法的調(diào)整，也是我們在調(diào)研時遇到的一個普遍性問題。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，司法實踐中區(qū)別家庭暴力與一般家庭糾紛具有一定的難度，損害程度較低的家庭暴力往往被簡單視為家庭糾紛。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，較大比例的執(zhí)法人員對家庭暴力認識模糊，存在誤區(qū)，如認為家暴是家事，是小事，清官難斷家務(wù)事，介入家暴案件態(tài)度比較消極；不了解長期遭受家暴的受害人的特殊心理狀態(tài)，對受害人在處理施暴人和離婚上態(tài)度的反復(fù)不理解，此外，由于家暴案件誘發(fā)原因復(fù)雜，有意無意的指責(zé)受害人、對施暴人抱有同情的情況也不少。

2、人身安全保護令的理解與運用問題

人身保護令問題是整個調(diào)研中的重點問題，從基層法官的反應(yīng)看，在實施上還是有很多模糊地帶需要進一步明確、細化。在調(diào)研中涉及的問題主要包括：第一，保護令的執(zhí)行問題。反家暴法對保護令的執(zhí)行規(guī)定不是特別明確，造成實踐中的理解和做法不一致，而且在實踐中保護令執(zhí)行問題突出，公安在保護令執(zhí)行中的角色不清晰。有法官將保護令的執(zhí)行歸納為三種方式，第一種是由發(fā)出人身保護令的法官主導(dǎo)，法警配合實施；第二種是由發(fā)出人身保護令的法院的執(zhí)行法官主導(dǎo)，法警配合；第三種是由法官出具協(xié)助通知書給當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)、公安派出所，由當(dāng)?shù)氐呐沙鏊鶎Ξ?dāng)事人的人身保護令進行直接監(jiān)控，在發(fā)生違反人身保護令的行為時果斷地予以制止。到底哪種做法更有效，還有待進一步的實踐積累，但我們認為人身保護令的審理與執(zhí)行還是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)姆蛛x，由多部門形成合力，集中體現(xiàn)公權(quán)力對家庭暴力強力干預(yù)的意志。第二，證明標(biāo)準問題，人身保護令如何舉證在《反家庭暴力法》中并未明確規(guī)定，調(diào)研時法官的意見也不盡統(tǒng)一，反映了基層法官在保護令問題上理解的不一致，但大部分法官認同保護令可采取比較低的證明標(biāo)準，降低保護令申請的門檻；第三，保護令的具體內(nèi)容和流程。如保護令中是否應(yīng)該加上財產(chǎn)內(nèi)容，像必要的撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費，醫(yī)療費、房租等；在分居期間甚至離婚判決后是否還可以申請保護令；緊急狀態(tài)下人身保護令的簽發(fā)是否只能由公安機關(guān)來簽發(fā)以保證及時性；是否應(yīng)擴大申請主體范圍，加大處罰力度等。

3、告誡制度的理解與運用問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些公安機關(guān)人員對告誡書發(fā)放與實施理解不足，對家暴案件的處理相對比較消極，也反映了政府公權(quán)力對家庭暴力案件干預(yù)的基本態(tài)度，即按一般采取家庭糾紛進行調(diào)解，實踐中極少有施暴者因家庭暴力被采取拘留等強制措施。而且對家暴受害人在處理施暴人時態(tài)度的反復(fù)顧慮很大，害怕因為對施暴人進行處理而影響其夫妻關(guān)系；二是警察介入、干預(yù)家庭暴力治安案件的查處與處理程序不夠細化和清晰，缺乏針對家暴的信息收集和統(tǒng)計系統(tǒng)。三是缺乏統(tǒng)一的告誡書的文書，目前的告誡文書內(nèi)容還有待完善，應(yīng)包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止家庭暴力、違反后的法律責(zé)任等內(nèi)容。四是在執(zhí)行監(jiān)督方面，公安告誡書是一種相對溫和的干預(yù)措施，只警示監(jiān)督施暴者不得再次家庭暴力行為，但對加害人繼續(xù)實施家庭暴力沒有相應(yīng)的懲罰措施。

4 、強制報告制度的宣傳、執(zhí)行薄弱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門和一線工作人員普遍對強制報告制度不熟悉、不了解，盡管這個制度對相關(guān)機構(gòu)而言是法定義務(wù)，但由于宣傳不夠，而且這是反家暴法創(chuàng)設(shè)的一個新的機制，基本沒有經(jīng)驗或做法可以學(xué)習(xí)和借鑒，因此除了長沙岳麓區(qū)出臺了一個關(guān)于未成年人的強制報告制度實施意見之外，其他調(diào)研地在這塊工作上基本沒有啟動。由于反家暴法對強制報告制度的規(guī)定只有簡單的一條，缺乏具體內(nèi)容、流程的規(guī)定，調(diào)研中大家普遍對如何執(zhí)行這個機制感到困惑，也提出了幾點疑慮：一是如何發(fā)現(xiàn)？二是如何報告?由于反家暴法規(guī)定是應(yīng)該向公安機關(guān)報案，但公安機關(guān)本身的工作任務(wù)就重，警力不足，特別是處理未成年人等無民事行為能力和限制民事行為能力人的家暴問題需要專業(yè)性的技巧和能力，而基層民警是缺乏這樣的專業(yè)能力的，如果所有這類案件都直接報告給警察，他們能否有效和及時的處理?在這個過程中是否需要婦聯(lián)或是專業(yè)性的社會服務(wù)機構(gòu)介入？三是如何處理和轉(zhuǎn)介?接到這類案件的報警之后，是否需要對受害人進行安全評估，而且面對不同的情況，如需要救治、庇護、臨時監(jiān)護等，應(yīng)該如何處理和轉(zhuǎn)介，大家認為這些都需要有具體的流程和要求，也需要進行專業(yè)性的培訓(xùn)。

5、反家暴牽頭機構(gòu)職責(zé)和權(quán)力、資源匹配存在不足

調(diào)研中有人提出由于婦聯(lián)只是群團單位，有婦聯(lián)作為反家暴牽頭單位缺乏權(quán)威性與資源。協(xié)調(diào)各級政府“婦女兒童工作委員會”這個正式機構(gòu)官方名稱并未出現(xiàn)在法律當(dāng)中，而是稱之為“縣級以上人民政府負責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)”，在這種情況下，賦予其“負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好反家庭暴力工作”，權(quán)威性有所欠缺。此外，無論是婦兒工委還是婦聯(lián)，在反家暴的人力財力投入上與實際需要不匹配，到了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道這個層面人力財力不足的矛盾更為突出，因此要勝任“組織”、“指導(dǎo)”的職責(zé)，需要從人員組成、工作方式、職數(shù)配置和專業(yè)資源等方面進行改革和增補。

6、 沒有專門的信息收集統(tǒng)計機制與經(jīng)費支持

反家暴法明確規(guī)定各級政府給予必要的經(jīng)費保障是立法進步，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各部門普遍存在沒有專門經(jīng)費支持的情況。由于缺乏充分的調(diào)查研究和數(shù)據(jù)搜集，反家暴相關(guān)工作的實際需求究竟如何，需求和經(jīng)費之間是否存在巨大差距還缺乏一個科學(xué)準確的數(shù)據(jù)支持。

此外調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層基本上都沒有建立家暴案件的信息統(tǒng)計制度，這樣不利于評估和全面了解家暴狀況，也不利于多機構(gòu)協(xié)同干預(yù)家暴的開展。

7、缺乏有效的多機構(gòu)干預(yù)家庭暴力機制

多機構(gòu)聯(lián)動建立干預(yù)家庭暴力機制被視為反家庭暴力的重要舉措之一，但在反家暴法中沒有得到明確，絕大部分被調(diào)查者提到了建立多機構(gòu)協(xié)同干預(yù)家暴的重要性，特別是對高度危險或是傷害后果嚴重的家庭暴力案件，多機構(gòu)的協(xié)同是不可缺少的。但目前基層的多機構(gòu)聯(lián)動不足，缺乏有效的工作機制和有力的協(xié)調(diào)部門。

8、其他

——對未成年人的優(yōu)先特殊保護沒有得到充分體現(xiàn)。調(diào)研中，基層法院、民政部門、婦聯(lián)及教育部門等對兒童遭受家暴與虐待的救濟表達了特別的關(guān)注，大家認為對家暴未成年人的保護和救濟措施的可操作性不夠，配套措施不足。如強制報告制度、受暴兒童緊急安置制度不完善；在涉家暴離婚案件中對未成年人的撫養(yǎng)權(quán)判決，法官多從從便于執(zhí)行考慮，沒有把家暴問題作為判決的一個重要考量因素，很多時候?qū)⒑⒆拥膿狃B(yǎng)權(quán)判給了施暴者。目睹兒童的保護在立法和實踐中都沒有得到應(yīng)有的重視。

——對施暴人的矯治與心理干預(yù)工作少有開展。目前反家暴工作在預(yù)防、教育和懲處方面都有一定的開展，但相關(guān)矯治工作未見進行。對于很多家暴行為人，矯治是一個幫助他們減少和停止侵害的有效措施，也是對家暴受害人、家庭功能的有效保護。

——專業(yè)性社會服務(wù)機構(gòu)力量不足。反家暴法肯定了社會組織在反家暴的預(yù)防以及法律服務(wù)、心理疏導(dǎo)、社工支持等方面的積極作用，但從調(diào)研的情況看，基礎(chǔ)的社會服務(wù)機構(gòu)的力量嚴重不足，像湘鄉(xiāng)和邱縣沒有一家專業(yè)的社工機構(gòu)，長沙市雖然社會工作機構(gòu)有所發(fā)展，但涉及家暴的專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)也非常少，獲得專業(yè)培訓(xùn)和支持的渠道和機會都不多。此外，政府通過購買服務(wù)對反家暴投入的比例也很低。

五、總結(jié)與建議

（一）對反家暴工作的建議

1、推進國家層面及地方性反家暴法實施細則的制定

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)，既有執(zhí)行和理念的問題，也有因為反家暴法的一些規(guī)定較為原則、可操作性不強而產(chǎn)生的問題，此外，反家暴法還有需要進一步完善的地方，同時也需要相關(guān)配套措施的跟進，因此需要盡快制定反家暴法的實施細則。一方面可以由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、教育部、衛(wèi)計委出臺本部門的指導(dǎo)意見，對涉及本部門的相關(guān)職責(zé)和措施進行全面具體的闡釋和規(guī)定。另一方面各省市自治區(qū)可以制定或修改地方性的反家暴法實施辦法，著重解決各部門具體職責(zé)、經(jīng)費保障和配套措施等問題，對反家暴法的一些處置機制也可以進一步細化，并將本地一些良好的實踐經(jīng)驗上升了立法的層面。

2、制定并完善家事審判等司法策略

設(shè)立家事審判制度，區(qū)分家事審判制度與普通民事審判制度的差異，強化法院在必要情形下的職權(quán)調(diào)查，合理運用多元機制，完善家事調(diào)解，妥善處理家暴案件；關(guān)注家暴問題對未成年子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)分割等方面的影響。

3、建立多機構(gòu)協(xié)同干預(yù)家庭暴力的機制

多機構(gòu)合作干預(yù)家暴除了婦聯(lián)、公檢法司、民政、教育等多部門的配合，同時也應(yīng)納入社工、心理干預(yù)等社會支持力量，形成一套比較完備的、集預(yù)防、處置、救助為一體的多機構(gòu)合作機制。進一步完善庇護機構(gòu)的建設(shè)，形成庇護、社工、法律援助、心理咨詢等一體化的庇護模式。

4、加強反家暴法的宣傳和培訓(xùn)

    一方面加強整體性的公眾宣傳教育，改變?nèi)藗儗冶┑膫鹘y(tǒng)觀念害人認識誤區(qū)；同時也要加強對一些重點人群的宣傳，比如老年人群，流動人口，農(nóng)村和邊遠地區(qū)的婦女，在校學(xué)生等；另一方面要加強對公權(quán)力部門和專業(yè)社會組織的培訓(xùn)，包括反家暴法具體內(nèi)容的培訓(xùn)，家暴知識和理念的培訓(xùn)，還有社工、心理方面的專業(yè)性培訓(xùn)等。

   5、培育和鼓勵專業(yè)性社會組織介入反家暴工作

在反家暴的服務(wù)中，社會組織應(yīng)該是重要的力量，目前社會組織的發(fā)展并不均衡，中西部地區(qū)的社會組織在數(shù)量和專業(yè)性上都非常薄弱，甚至部分地區(qū)還沒有相關(guān)社會組織介入反家暴工作。因此政府相關(guān)部門應(yīng)該采取相關(guān)措施支持和培育專業(yè)性社會組織介入反家暴工作。

6、保障反家暴經(jīng)費和人力支持

  反家暴法明確了各級人民政府應(yīng)當(dāng)對反家庭暴力工作給予必要的經(jīng)費保障，我國的臺灣地區(qū)，還有其他很多國家都有反家暴專門的財政預(yù)算和經(jīng)費支持，臺灣還通過立法建立反家暴和性侵害的專項基金。我們建議各級政府應(yīng)將反家暴逐步納入財政預(yù)算，也可以在相關(guān)部門的經(jīng)費中拿出一定比例的資金用于反家暴工作，此外，可以通過政府購買服務(wù)的方式支持反家暴工作，包括公眾教育，宣傳培訓(xùn)以及心理、社工、法律服務(wù)和庇護機構(gòu)的建設(shè)，并支持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展和能力建設(shè)。

 （二）對反家暴法實施細則的建議

    1、完善家庭暴力概念

    將性暴力和經(jīng)濟控制納入家暴行為的具體形式，明確反家暴法第37條“共同生活的人”包含哪些具體的情形，并將前配偶列入反家庭暴力法保護的范疇；明確精神暴力的具體認定標(biāo)準；建議對家庭暴力具體行為進行列舉，以提高基層法院對家暴行為認定的統(tǒng)一性，特別是對未成年人和老年人暴力的特殊表現(xiàn)形式應(yīng)予明確。

    2、對各部門職責(zé)進行進一步的細化，并明確規(guī)定多機構(gòu)應(yīng)協(xié)同開展反家庭暴力工作。   

    3、完善告誡書、保護令、強制報告、庇護等處置機制的具體流程、內(nèi)容

統(tǒng)一告誡書格式，完善具體內(nèi)容；對人身安全保護令的實施過程中出現(xiàn)的不清楚、不明確以及需要完善和細化的地方進行具體規(guī)定（如保護令內(nèi)容、具體程序、時限等），明確公安配合執(zhí)行保護令的具體要求；完善強制報告的具體流程；建立救助、服務(wù)一體化的庇護機構(gòu)，對家庭暴力受害人的法律援助標(biāo)準予以明確。

    4、完善家暴的證據(jù)制度

應(yīng)結(jié)合家庭暴力的特殊性對證明標(biāo)準和舉證責(zé)任進行特別規(guī)定，合理分配舉證責(zé)任，并適用優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則；明確保護令與案件審理中的證明標(biāo)準有所區(qū)別，保護令裁定中的證明標(biāo)準應(yīng)比較低。再次，法院應(yīng)強化依職權(quán)調(diào)查取證的職能。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的證據(jù)制度和證明標(biāo)準體系。

除了以上幾點之外，建議地方性立法應(yīng)加強牽頭部門的力量，明確經(jīng)費和人員保障，對各部門的職責(zé)進行更為明確具體的規(guī)定；加強對公安、法院、婦聯(lián)、民政（救助站）等反家暴工作核心部門的培訓(xùn)，具體規(guī)定如何納入日常培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；對反家暴法中的預(yù)防和處置措施進行更為具體的規(guī)定，如完善家庭暴力案件的處理與統(tǒng)計、分析監(jiān)測制度，制定弱勢人群具體的保護措施，明確學(xué)校反家暴教育的具體課時，建立多機構(gòu)合作的干預(yù)家暴的具體工作模式等，應(yīng)將家暴案件處理率納入相關(guān)工作考核，避免按家暴發(fā)生率進行考核，以防止為了減少發(fā)生率而掩蓋案件的披露和處理。

同時，在實施細則中可以將反家暴法沒有明確但又是在實踐中非常重要的一些空白點納入，比如對施暴人的強制心理輔導(dǎo)和行為矯治，對家暴目睹兒童的心理支持和權(quán)益保護等。鑒于一些施暴人通過信息查詢、定位等方式對逃離的受害人進行跟蹤、騷擾，建議建立家暴受害人登記制度，凡是經(jīng)過登記的受害人，非經(jīng)相關(guān)程序任何人都無法查詢其具體信息。

 2017年3月8日

附件：家暴受害人部分訪談實錄

典型個案一 ：

受害人自述：陳某，結(jié)婚多年，目前離婚，有一個小孩。

“我知道反家庭暴力法是3月 1日開始實行的。我了解受到家庭暴力后要報警，有關(guān)部門可以發(fā)告誡書，保護令。長沙市的第一件告誡令就是因我而發(fā)的。我前夫是隨時都有可能發(fā)脾氣，他沒有工作，下崗了，我一個月給他一千六，我負責(zé)養(yǎng)家。一結(jié)婚就有家暴。他還經(jīng)常罵人，還罵我小孩。我是學(xué)校長大的，沒有接觸過社會，我性格很陽光，不記仇。還有結(jié)婚后我的錢都給他管。我也經(jīng)常出差，我的工作也是基本都在外面。他每次打完我，我出去了，回來我就忘了他。后來想到離婚是因為我兒子也獨立了，沒有顧忌了。我現(xiàn)在也退休了，我如果需要天天面對他，我就很害怕。還說“堂客就是一面鑼，沒事就要錘三錘”他還很極端，可能因為下崗的原因，仇視社會。報警時最近幾年，以前都是工會調(diào)解。我覺得和警察說好一點，但是社區(qū)我覺得沒有什么用，就是調(diào)解，就是說不要離。但是警察很公正。后來找了律師，社區(qū)委員給我介紹了律師。我不愿意再糾纏了。第一次我也提出我們各自拿自己的房子，也還好，我十分不愿意把房子給他。我們家有四套房子，后來就給了他三套房子。他的房子都是繼承和贈與的。告誡令發(fā)了后，丈夫用短信威脅，但是我和他分開了，就再沒有動手了。丈夫曾動手打我臉，打我眼睛。我現(xiàn)在已經(jīng)離婚了，當(dāng)時法院認定家暴了，當(dāng)時在判決里面寫了一條就是關(guān)于家暴的。”

建議：1.要進行婚前教育，婚前教育很重要；2.法官也要學(xué)習(xí)，法官很多都不懂；3.還有社區(qū)不要遇到事就調(diào)解，調(diào)解，要實事求是；4．有些警察還是理念不行，還有先入為主的刻板印象，覺得我有工作，是我拋棄我的老公。我就覺得好委屈。5.要加強受害婦女的學(xué)習(xí)，她們才知道怎么保護自己。一定要去面對，要自信，不要害怕。

典型個案二：

受害人自述： 張某，54歲，84年結(jié)婚，有一個兒子。丈夫現(xiàn)在有肺癌。

“我對反家庭暴力法有一定的了解。法律條文我沒有具體看過，但是我知道這個法律。但是后來參加婦聯(lián)這個小組之后，有了一些案例。我知道家暴法有保護令，我也知道可以報警，可以收集證據(jù)，怎么保留證據(jù)。我丈夫有第三者，他一直和第三者有聯(lián)系。有一次因為看到他手機里和小三有聯(lián)系，我在質(zhì)問他的時候，他動手家暴，我反抗了，把他頭打破了。我也警告過我丈夫，說現(xiàn)在有家暴法了，我有社會組織可以保護我了，以前在同事面前都不可以說，現(xiàn)在找到組織了。從我告訴他他動手之后我會報警，他就再也沒有動手了。但是我之前被打的時候沒有提過報警，我覺得這是家務(wù)事，沒人管。但是從參加謝主任這里的成長小組之后，我就有自信了，覺得有人幫助了。他動手已經(jīng)有5、6年了，只從有了小三之后，他就開始動手。不太記得了第一次家暴是什么是時候了。應(yīng)該是小孩一歲年（89年）的時候就有家暴的傾向。就是我兒子哭的時候，他就動手用枕頭把小孩捂住，我很生氣，就把小孩抱出來的。他覺得我敢于他的權(quán)威，在我做飯的時候就動手打我了，給了我臉部兩拳，我當(dāng)時沒有什么反映，很麻木。我們是相親認識的，本身就沒有什么個感情。他還威脅我，我被打之后不許我告訴我的家人。他每次打完之后他就沒事了，但是他想打的時候就會動手打，一般都是為了小孩的事情。我之前一直沒有告訴我的家人，一直到這次有了小三之后，我就告訴我的家人了。我之前沒有報過警，但是找過婦聯(lián)，今年找過婦聯(lián)，元旦之后就給省婦聯(lián)打了電話。以前覺得家丑不可外揚。到現(xiàn)在已經(jīng)忍無可忍了，就找到婦聯(lián)看有沒有八法可以解決第三者的問題。省婦聯(lián)告訴我可以到謝主任。但是我參加活動一開始沒有告訴他，但是我后來就告訴他了，我覺得我現(xiàn)在有人幫助了，有法可依了。我也覺得不要離婚啊，我們現(xiàn)在也有小孩了，我們兩的事情對我小孩影響好大的。我也是后來看到他的聊天記錄才知道他有外遇的。我之前也跟蹤過他。我沒有申請人身保護令。也沒有想到過報警，因為，那個時候我們都有單位，怕家丑不可外揚?，F(xiàn)在2016年6月份得病了，肺癌。他還說他得病與我有關(guān)系。我覺得也有可能。我兒子現(xiàn)在挺支持我的，明確告訴他爸爸會明確支持我。我丈夫也害怕了。婦聯(lián)對我?guī)椭艽?，他們很專業(yè)的。他們會告訴我怎么有效的去和人溝通。我參加小組活動，來到這里之后，我心態(tài)也平和了。我可以把情緒都釋放出來，以前和同事都不能說，畢竟家丑不可外揚。我們都是有單位的。此外，我還把我丈夫帶到這里參加過小組活動。關(guān)于立法，我不是很懂，我目前沒有什么建議。”