原標題：住宅用地如何“自動續(xù)期”？

作者：王利明

我國《物權法》第149條明確規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。”該規(guī)則在立法上首次區(qū)分了住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權，完善了《城市房地產管理法》和《土地管理法》所確立的建設用地使用權續(xù)期制度，切實保護了公民的基本財產權、居住權和基本人權，保障了老百姓的基本民生，因而成為《物權法》的重大亮點。然而，關于住宅建設用地究竟如何“自動續(xù)期”的問題，《物權法》中尚無明確規(guī)定，需在實踐過程中進一步研究和解決。

中共中央、國務院于2016年11月27日發(fā)布的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《產權保護意見》）中指出，要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期。該意見是完善產權保護制度的綱領性文件，是黨和國家在新的歷史時期為發(fā)展和完善社會主義市場經濟法律體系作出的重大宣示和承諾，對我國民法典的編撰具有重要的指導意義。

根據《產權保護意見》，續(xù)期期限要形成公民住宅財產長久受保護的良好穩(wěn)定預期局面。這對研究“自動續(xù)期”問題有重大指導意義。這意味著，續(xù)期制度的構建要促使形成長久受保護的狀態(tài)，使居民在住宅建設用地上的房屋成為恒產，而要形成這樣長久受法律保護的狀態(tài)，必須以全社會對于公民能夠享有恒產具有良好穩(wěn)定的預期為先決條件。這也是《物權法》在“續(xù)期”之前突出強調“自動”的原因。也就是說，只要住宅建設用地使用權人在期限屆滿之前提出續(xù)期申請，其使用權就自動延續(xù)，而無需土地主管部門的批準。這既可以給使用權人提供穩(wěn)定的預期，以免擔心申請被駁回后無權使用土地的后果，也可以防止批準機構的潛在尋租風險。

關于住宅用地自動續(xù)期的時間長短問題，永久續(xù)期并非當前適合我國國情的選擇。因為永久續(xù)期既不符合我國《憲法》和《物權法》等確立的經濟體制，也不是保護公民財產權的必要之舉。一方面，現行法確立了城市土地的國家所有制，城市土地歸全民所有。但永久續(xù)期就意味著住宅建設用地使用權人享有永久使用權，變成了事實上的所有權。從住宅建設用地使用權的本質來看，其屬于法定的用益物權，不能將其認定為一種無期限限制的權利，否則就是混淆了所有權與使用權的內涵和性質，違背了現行法確立的經濟體制。另一方面，要保護公民的財產權，并不必然要求采納永久續(xù)期的方式。因為，確立自動續(xù)期規(guī)則，不能僅僅考慮住宅的所有權人，還要考慮土地所有權人的利益，特別是國家作為所有權主體時在保障基本民生、調節(jié)社會財富分配功能上的特殊性。采用住宅用地“自動續(xù)期”規(guī)則的同時，不采納“一次性永久續(xù)期”的觀點，可以在保證使用權人享有穩(wěn)定使用機會的同時，通過引入適度的稅費等機制來實現土地所有權制度的目的。

關于續(xù)期時間的具體長短，需要考慮權利人的穩(wěn)定預期和投資激勵保護問題。續(xù)期制度的構建應當按照《產權保護意見》的要求，致力于形成產權人和公眾的良好穩(wěn)定預期。一方面，產權人本身要產生良好的預期。公民的住宅不是一般的商品，它是老百姓安身立命之所，也是終生積蓄所在，是黨和政府長期所強調的生存權和發(fā)展權的基礎。所以，在確定續(xù)期期限方面，應當以“產權人對自己擁有恒產能夠產生合理期待”為立法目標。從這一意義上說，如果能夠通過一次性續(xù)期解決該問題，就不應當通過多次續(xù)期來解決，否則，產權人難免對其產權安全產生擔憂，導致對未來產權保護的不確定性。這就意味著，續(xù)期的期限不能過短，否則就不可能形成恒產。同時，住宅本身也是一種商品，其可以成為抵押、轉讓、繼承的對象，產權的存續(xù)期限越長，其交換價值才可能越大；期限越短，房屋價值就會減損。另一方面，全社會對于公民能夠享有恒產要形成良好穩(wěn)定的預期。只有這種預期客觀存在，才能保障交易的順利進行和社會人心的安定，增加公眾的幸福感。

關于自動續(xù)期是否無償的問題，從《物權法》第149條的立法本意來看，其并沒有就此提供明確的方案。在筆者看來，自動續(xù)期不宜采用無償續(xù)期的模式：一方面，一律無償自動續(xù)期有違公平原則。住宅建設用地使用權的出讓期限越長，住宅建設用地使用權人所支付的土地出讓金也會相應越高，若轉化到房價成本中，則購房人所支付的房價也會較高。在這種情況下，如果對不同出讓期限的住宅用地予以一律平等對待，加以無償自動期限，則有悖于公平理念。另一方面，一律無償自動續(xù)期會扭曲土地的市場流通機制。特別是對于滿足公民基本居住需求之外的其他住宅用地，國家作為所有權人將無法獲取土地在市場流通和利用中產生的收益。此外，無償自動續(xù)期可能會加劇房地產市場的投機行為，損害公民的基本居住利益。因此，若采納無償自動續(xù)期論，則與《物權法》保障所有權人居住權的立法本意相悖。

如果采納有償續(xù)期觀點，還應當進一步明確續(xù)期收費的標準。一方面，住房本身涉及公民居住權的保障。自動續(xù)期規(guī)則的目的在于保障居者有其屋的權利，旨在保障基本民生。老百姓購買商品房之后，取得了無期限的房屋所有權，如果住宅建設用地使用權續(xù)期收費采納出讓金標準，這一過高的收費標準可能使老百姓交不起續(xù)期費用，實質上也是對財產權的損害，這將使得自動續(xù)期規(guī)則不能夠得到實際運用，老百姓也不能從中享受到應有的福利和實惠。而在無法續(xù)期的情況下，可能激發(fā)公民對房屋的所有權與國有土地所有權之間的矛盾，甚至形成嚴重的社會問題。另一方面，續(xù)期不同于出讓?！段餀喾ā反_立了自動續(xù)期規(guī)則，而不是由政府與當事人之間通過合意來達成出讓合同，這種強制規(guī)定就意味著續(xù)期不同于締約，不是一個出讓行為。因此，按照土地出讓金的標準確定續(xù)期的收費標準是沒有依據的。

在確定具體的收費標準時，還應當注意到我國住宅的具體情形。我國城市人均住宅建筑面積雖然為32.91平方米，但住房的分布不均衡。有人購房是為了自住，而也有人購房純粹是為了投資；有人的居住面積較大，但有的家庭居住仍然十分擁擠。完全采用“一刀切”式的標準并不合理，應當在考慮相關因素的前提下確定不同的續(xù)期收費標準。在筆者看來，根據人均居住面積來確定續(xù)期的收費標準是一個相較而言更為公平和可行的做法。具體來說，首先應確定最低的居住面積，在這個居住面積以下的，則只應象征性地收取費用，如續(xù)期手續(xù)的工本費用。如果超過了最低的居住面積，則應當確定一個收費的幅度。由于我國目前不動產登記已經實現了電子化，確定一般的居住標準相對較為容易。關于續(xù)期收費的具體幅度，則應當考慮如下因素來確定相應的續(xù)期收費標準：一是考慮購房目的。具體而言，續(xù)期收費需要考慮購房人購房是用于自住，還是用于投資或兼顧自用與經營。一般來說，一個人購買兩套及以上房屋后，有可能就具有了投資的目的，所以，對這些主體適當提高續(xù)期收費的標準，也不會影響其居住權的實現。二是考慮人均居住面積。如前所述，考慮人均居住面積來確定收費標準比“首套房屋無償續(xù)期論”更為合理。人均面積高，則續(xù)期費用也應當更高。三是考慮家庭的規(guī)模。完全根據人均居住面積確定續(xù)期收費標準，也可能存在一定的不合理性，因為當多個人居住在一套面積較大的房屋中時，其人均面積比單個人居住在一套房屋中的面積要小，此時，對多個人收取較高的續(xù)期費用可能更為合理。

當前，我國正在制定民法典，也迎來了修改和補充既有民事法律制度的機會。對于住宅建設用地使用權“自動續(xù)期”這樣關涉重大民生的問題，立法機關應當結合《物權法》實施以來各個地方政府在處理相關問題上的既有案例，總結經驗，并提出系統(tǒng)性的解決方案。這不僅是編纂一部現代民法典的需要，也是落實《產權保護意見》的重要舉措。