廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目介紹

中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)已成功舉辦了12期中國PPP沙龍，受到社會(huì)各界的歡迎和好評。2016年3月21日，中國PPP沙龍第13期即第二階段第1期于北京如期舉行。全國政協(xié)委員原財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康先生首先做了致辭。賈康先生結(jié)合中央強(qiáng)調(diào)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出要把中央精神和PPP實(shí)踐中的創(chuàng)新更好地結(jié)合。賈先生認(rèn)為，雖然當(dāng)前我們實(shí)際生活中還有種種困難、困擾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢還沒有實(shí)現(xiàn)意愿中的探底企穩(wěn)，但在創(chuàng)新領(lǐng)域需要充分肯定的是PPP已經(jīng)體現(xiàn)出它在實(shí)際生活中潛力的釋放和在創(chuàng)新發(fā)展中形成的亮色。財(cái)政部PPP中心焦小平副主任說，自2014年我們把PPP作為全面改革的一部分，經(jīng)過兩年的努力，應(yīng)該說PPP是一種改革的觀念已經(jīng)形成，大家共識(shí)越來越強(qiáng)。雖然PPP在發(fā)展過程中還有民營企業(yè)參與比較低等問題，但總體上PPP已經(jīng)成為各地穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生重要的抓手。中國投資有限公司香港分公司總經(jīng)理白曉晴從商業(yè)投資角度發(fā)表了對PPP的看法，認(rèn)為政府用特許經(jīng)營權(quán)等一系列轉(zhuǎn)換機(jī)制讓不同的私營投資部門能夠參與到公共服務(wù)建設(shè)中來，可以為民眾提供較高的、超過其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的公共服務(wù)產(chǎn)品，在這個(gè)邏輯之下，目前財(cái)政部提出PPP這個(gè)觀點(diǎn)是正當(dāng)其時(shí)。

廣西投資集團(tuán)來賓發(fā)電有限公司總經(jīng)理助理曾靖山，對廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目做了詳細(xì)介紹。曾助理在對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，針對來賓BOT項(xiàng)目的里程碑事件、18年運(yùn)營的主要數(shù)據(jù)、整個(gè)項(xiàng)目合同制度安排以及BOT項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)和各方受益數(shù)據(jù)等分別作了分析，并提出了自己對此項(xiàng)目的體會(huì)和思考。

一、項(xiàng)目簡介

來賓B電廠在廣西來賓市，是中國電力行業(yè)第一個(gè)BOT項(xiàng)目。1995年，原國家計(jì)委安排了當(dāng)時(shí)國內(nèi)4個(gè)項(xiàng)目作為BOT的試點(diǎn)項(xiàng)目，來賓B是其中之一。經(jīng)過這么多年，其他三個(gè)項(xiàng)目由于各種各樣的原因都已經(jīng)銷聲匿跡了，只有來賓B堅(jiān)持了下來。從1997年9月3日，來賓B電廠項(xiàng)目正式簽署特許權(quán)協(xié)議，到2000年11月份投入商業(yè)運(yùn)行，一直到2015年9月3號(hào)正式移交給廣西政府，整個(gè)BOT項(xiàng)目圓滿結(jié)束，歷時(shí)18年。曾助理本人以前在法國電力BOT項(xiàng)目工作，從9月3號(hào)B電廠移交給廣西政府以后，資產(chǎn)移交，人也移交，因此，他現(xiàn)在更多是從政府國企的角度進(jìn)行項(xiàng)目分析。

來賓B電廠裝機(jī)容量兩臺(tái)360MW火電機(jī)組，電力主要輸送到廣西電網(wǎng)。主要設(shè)備是兩臺(tái)燃煤發(fā)電機(jī)組，其中，汽輪機(jī)和發(fā)電機(jī)由阿爾斯通生產(chǎn)，鍋爐為國內(nèi)生產(chǎn)。發(fā)電燃煤由廣西建燃公司組織，通過鐵路提供，和原來建成的來賓A電廠共用卸煤設(shè)備。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，每個(gè)運(yùn)營年廣西電網(wǎng)最低的電的收購量35億千瓦時(shí)，這是項(xiàng)目的保障。電廠的主要營業(yè)模式是從礦方購買燃料，然后經(jīng)過運(yùn)行發(fā)送電力賣給電網(wǎng)公司，在這樣一個(gè)營業(yè)模式中，燃煤占到運(yùn)營資本的基本上70%左右。因此，購銷電協(xié)議和燃煤的供應(yīng)協(xié)議是兩個(gè)很重要的組成部分。

整個(gè)BOT項(xiàng)目相關(guān)方由四個(gè)主體組成，一是廣西政府，它主要通過建立BOT辦公室（以下簡稱BOT辦）對整個(gè)BOT項(xiàng)目進(jìn)行管理。BOT辦是一個(gè)比較長期的組織，從來賓BOT項(xiàng)目開始準(zhǔn)備期就已經(jīng)成立，一直到后面結(jié)束它都起到很關(guān)鍵的作用；二是法國電力集團(tuán)，即法國電力亞太，作為整個(gè)項(xiàng)目公司的一個(gè)投資方，有兩部分組成，第一部分是整個(gè)項(xiàng)目公司，是由法國電力百分之百控股，前期整個(gè)項(xiàng)目公司的組成是兩塊，法國電力占60%，阿爾斯通占40%，以一個(gè)聯(lián)合體的方式來投標(biāo)，獲得項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)。法國電力牽頭又組織了包括國內(nèi)的兩家公司來組成的，但是比例很小，7.5%、7.5%，法國電力85%，組成運(yùn)營公司對電廠進(jìn)行專業(yè)的運(yùn)營維護(hù)；三是電網(wǎng)公司，即電廠所發(fā)電力的賣給方；四是建燃公司，即向電廠提供燃煤方，這是通過FSTA協(xié)議來規(guī)范的。

二、項(xiàng)目發(fā)展歷程及主要事件

來賓B電廠整個(gè)BOT項(xiàng)目歷時(shí)較長，通過關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，曾助理將其大概分了四個(gè)主要時(shí)期。

（一）項(xiàng)目前期：1995年到1997年

1995年5月10日，原國家計(jì)委批準(zhǔn)了來賓B電廠作為國家第一個(gè)BOT的試點(diǎn)項(xiàng)目。10月，廣西政府授權(quán)廣西投資集團(tuán)，當(dāng)時(shí)還叫廣西建設(shè)開發(fā)公司，作為政府的一個(gè)授權(quán)代理人，前面提到的BOT辦設(shè)在廣西投資集團(tuán)，以BOT方式建設(shè)來賓B電廠，通過特許經(jīng)營協(xié)議形成的政府權(quán)利和義務(wù)。1995年12月8日，政府進(jìn)行了國際招標(biāo)，期間經(jīng)過投標(biāo)、談判的一些工作。1996年7月8日，法國電力國際集團(tuán)和原來的GECR組成EDF聯(lián)合體中標(biāo)。11月6日廣西政府和EDF聯(lián)合體草簽了項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議和附件。談判時(shí)間不是特別長，7月份到10月份4個(gè)月，說明當(dāng)時(shí)談判的效率比較高。

（二）協(xié)議簽訂：1997年9月3日

1997年9月3號(hào)，廣西政府和聯(lián)合體組成廣西來賓法資發(fā)電有限公司，廣西政府和這個(gè)項(xiàng)目公司正式簽署了《特許權(quán)協(xié)議》。從1996年11月11日到1997年9月，中間隔了差不多一年。由于特許權(quán)草案涉及到融資，EDF聯(lián)合體草簽了協(xié)議才能拿這個(gè)文件去融資，因此，從政府批準(zhǔn)到最終正式簽署需要一定的時(shí)間。9月5號(hào)舉行了開工典禮和奠基儀式。

（三）從調(diào)試到并網(wǎng)發(fā)電：1997年9月5日之后三年

從1997年9月5日開工，到1999年9月8日，一號(hào)機(jī)組成功的并網(wǎng)發(fā)電，用了6個(gè)月多一點(diǎn)時(shí)間；接著二號(hào)機(jī)組也成功并網(wǎng)發(fā)電。在整個(gè)建設(shè)期，作為電廠來說并網(wǎng)發(fā)電只是它進(jìn)入調(diào)試期的一個(gè)標(biāo)志性的，中間也出現(xiàn)一些問題。2000年10月7日電廠才正式的運(yùn)行，同第一臺(tái)差不多隔了一年多時(shí)間。

（四）正常運(yùn)營到移交：2000年之后十五年

在電廠運(yùn)營期間，發(fā)生了一些重要事件。一是2002年阿爾斯通將項(xiàng)目公司的股份轉(zhuǎn)給了法國電力，后期從2002年開始是法國電力作為百分之百的股東，于2003年取得廣西政府頒發(fā)的工程竣工驗(yàn)收證書。二是2004年2月廣西政府電力公司和項(xiàng)目公司共同簽署協(xié)議，調(diào)整了超發(fā)電電價(jià)。35億是最低的發(fā)電量，超過部分怎么辦？當(dāng)時(shí)協(xié)議里很高，通過政府，標(biāo)的辦和項(xiàng)目公司談判，降低了部分超發(fā)電得電價(jià)。三是2005年項(xiàng)目公司完成再融資的計(jì)劃，簽署了置換貸款的協(xié)議及新的電價(jià)協(xié)議，主要是將項(xiàng)目中利率較高的一個(gè)國外銀行貸款轉(zhuǎn)換為利率較低的國內(nèi)銀行貸款。四是從2014年7月8日廣投集團(tuán)與項(xiàng)目公司就項(xiàng)目未決事項(xiàng)達(dá)成一致開始，2014年9月進(jìn)行談判，最后共同簽署了合解框架的協(xié)議。五是2015年9月3日零點(diǎn)，項(xiàng)目正式移交給廣西政府。

三、項(xiàng)目的主要數(shù)據(jù)

來賓B電廠BOT項(xiàng)目預(yù)算總投資額為6.16億美元，按當(dāng)時(shí)美元匯率8.33折合人民幣51.3億，每千瓦投資額7125元。作為1996、1997年當(dāng)時(shí)采取國內(nèi)設(shè)備的投資，僅為當(dāng)時(shí)較少投資額的1/3，比較節(jié)省，但應(yīng)該采用國外先進(jìn)的設(shè)備。我們大概測算，運(yùn)營15年項(xiàng)目公司累計(jì)的收入293億，凈利潤約45億元。項(xiàng)目公司從建設(shè)期到后面的運(yùn)營期，累計(jì)上繳各類稅費(fèi)達(dá)到52.6億。

運(yùn)營以來上網(wǎng)電量達(dá)到566.99億千瓦時(shí)，平均上網(wǎng)電量約38億千瓦時(shí)，最低是35億，但是實(shí)際上每年都會(huì)超發(fā)。超發(fā)電部分可以補(bǔ)充35億合同較高的電價(jià)，做一個(gè)平衡。年度最大上網(wǎng)電量是運(yùn)營的第4年，達(dá)到46.7億度，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國內(nèi)缺點(diǎn)電現(xiàn)象比較嚴(yán)重。電廠裝機(jī)容量大，機(jī)組可用率比較高，總體達(dá)到97.2%。2014年，年最大合同可用率達(dá)到99.7%。

電廠除了必須的停機(jī)維護(hù)基本上都處于發(fā)電狀態(tài)，機(jī)組的起停次數(shù)少，保證了較低的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。因?yàn)殡姀S發(fā)電機(jī)組起停需要很多費(fèi)用，正常的一臺(tái)機(jī)組起停要幾十萬的費(fèi)用，涉及各方面設(shè)備的啟動(dòng)。這同時(shí)也反映了這臺(tái)機(jī)組良好的調(diào)控性。大家都知道電力不能儲(chǔ)存，電力負(fù)荷是根據(jù)用戶的需求來發(fā)的。所以，來賓電廠的運(yùn)營對廣西電網(wǎng)的調(diào)峰起到了很好的支撐作用。

四、項(xiàng)目合同等制度安排

（一）主要機(jī)構(gòu)設(shè)置

在項(xiàng)目的前期設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，即廣西來賓B電廠BOT項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，最初是以自治區(qū)副主席作為組長來牽頭的，各個(gè)紀(jì)委，各個(gè)相關(guān)的政府的職能部門都參加了這個(gè)小組。日常領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)——BOT項(xiàng)目辦公室就設(shè)在廣西投資集團(tuán)。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組在項(xiàng)目的不同階段，從項(xiàng)目前期、建設(shè)期到后期人員不斷調(diào)整，政府在項(xiàng)目里起到重要的作用。例如，前期牽涉多項(xiàng)國家計(jì)委的批文，建設(shè)期和運(yùn)營期的更多工作則是BOT的日常管理。

大地橋公司對來賓電廠B廠進(jìn)行BOT投資方式的組織代理工作，也是因?yàn)榇蟮貥蛴性趪H上投融資，包括建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的比較雄厚的背景。同時(shí)，聘請了相關(guān)的咨詢機(jī)構(gòu)，包括當(dāng)時(shí)的中國電力咨詢工程總公司，相關(guān)設(shè)計(jì)院，還有一些法律財(cái)務(wù)的專家參與到整個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)、談判的過程中。

（二）關(guān)鍵協(xié)議簽署

1．國際招標(biāo)方式與運(yùn)作規(guī)范的過程

本項(xiàng)目采用了國際招投標(biāo)的方式。在上世紀(jì)九十年代，按照國際招投標(biāo)的方式選擇外資進(jìn)入中國還是比較少的。一對一談判或者一對多談判，按照完全以國際競爭的方式來引進(jìn)境外投資主體，保證項(xiàng)目做出了一個(gè)比較正確的選擇。

整個(gè)過程經(jīng)過資格預(yù)審，主要從財(cái)務(wù)能力、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、融資方式、人員資質(zhì)，從當(dāng)時(shí)31家機(jī)構(gòu)中評選出12家。有6家在正式招標(biāo)的時(shí)候購買了標(biāo)書。電廠的運(yùn)營模式電價(jià)是最主要的因素，所以，當(dāng)時(shí)對這6家機(jī)構(gòu)進(jìn)行評標(biāo)，最后決定了3家最具競爭力的投標(biāo)人，例如，法國電力是歐洲最大的電力企業(yè)，它的整個(gè)投標(biāo)方案中報(bào)的設(shè)備并非全從國外進(jìn)口，有部分設(shè)備采取國內(nèi)生產(chǎn)，另外，它的融資成本比較低、建設(shè)工期短、電價(jià)低等。

2．合同談判與簽署

合同談判，從1996年6月開始到11月，進(jìn)行了三輪談判。法國電力，包括前面的幾家中標(biāo)的做這個(gè)方案，整體合同框架的方案都是比較完善的，從主體結(jié)構(gòu)來說，不需要對整個(gè)合同協(xié)議進(jìn)行太多的包括結(jié)構(gòu)、條款方面的一些談判，更主要的是具體的一些協(xié)議里的范圍、條款，進(jìn)行雙方的博弈。簽訂了CA、PPA、FSTA三個(gè)主要協(xié)議，這是電廠協(xié)議模式的三塊主要部分。

建設(shè)調(diào)試期，草簽協(xié)議以后，融資結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，涉及金融專業(yè)領(lǐng)域的出口信貸、商業(yè)貸款，還有再保險(xiǎn)，再融資，以及備用貸款等多個(gè)類別。主要貸款方式有三個(gè)，法國出口信貸、COFACE貸款及商業(yè)貸款。

3．主要合同介紹

《建設(shè)服務(wù)合同直接協(xié)議》是主工程合同，阿爾斯通和考菲瓦合作公司作為建設(shè)總承包方執(zhí)行項(xiàng)目工程建設(shè)和試運(yùn)行。法國電力是做電力行業(yè)的，它比較擅長運(yùn)營，阿爾斯通是設(shè)備制造商，更擅長在建設(shè)和設(shè)備提供?！对O(shè)備供應(yīng)合同》由阿爾斯通公司集團(tuán)進(jìn)行操作。整個(gè)合同主要以項(xiàng)目公司作為整體項(xiàng)目的主體，負(fù)責(zé)監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)和投融資的伙伴，并與法國電力集團(tuán)進(jìn)行溝通。政府牽頭在燃煤供應(yīng)、電力輸出和法律、稅收方面的協(xié)調(diào)。

    特許權(quán)協(xié)議主要是定義的一個(gè)特許權(quán)期限，整個(gè)過程是18年，包括了3年建設(shè)調(diào)試期。在整個(gè)運(yùn)營期間，中方、法方都提出來關(guān)于特許權(quán)延期、縮短、回購，但是最終各方在考慮到整體項(xiàng)目整體性，還是保持一直沒有特許權(quán)協(xié)議18年的期限。另外，特許權(quán)協(xié)議要規(guī)范項(xiàng)目公司，同時(shí)包括政府所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)、延期等方面，以及建設(shè)和場地設(shè)計(jì)等要求、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)各方的責(zé)任等。

    《項(xiàng)目移交協(xié)議》很詳細(xì)，共有7章，400多條，但無論這個(gè)合同怎么完善，也不可能想到18年以后所有可能發(fā)生事情的細(xì)節(jié)。所以，這個(gè)合同也做了一些變更的范圍，例如企業(yè)稅、匯率、電價(jià)等。

《購電協(xié)議》確定了每年購買的最低電量以及一些電費(fèi)構(gòu)成?！度剂瞎?yīng)和運(yùn)輸協(xié)議》也是一個(gè)重要協(xié)議，涉及到燃料的價(jià)格和質(zhì)量方面的確認(rèn)。

六、成功經(jīng)驗(yàn)

    一是政府的長期、大力支持。自從BOT落戶來賓，長遠(yuǎn)發(fā)展并能堅(jiān)持下來，政府所起的作用是相當(dāng)大。國內(nèi)當(dāng)時(shí)很多項(xiàng)目都夭折或者轉(zhuǎn)變了投資模式。而且這個(gè)支持并不是無條件的，而是堅(jiān)持了我們的原則，進(jìn)行了有效的協(xié)調(diào)運(yùn)作。其中BOT項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，包括BOT辦一直都存在，而且一直在工作。國家相關(guān)部委稅收優(yōu)惠政策也做了一些支持，在土地、供水、供電、通訊、道路、鐵路、社會(huì)環(huán)境關(guān)系方面也得到了當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?/p>

    二是承擔(dān)企業(yè)實(shí)力雄厚。廣西投資集團(tuán)是電力起家的，本身對這個(gè)行業(yè)有涉足，也有相應(yīng)的能力。而且它的整體部門保證全程參與，從前期的準(zhǔn)備一直到后期都做了重要的工作，它在整個(gè)特許經(jīng)營協(xié)議及相關(guān)合同文本的執(zhí)行過程中，與各方廣泛合作與溝通協(xié)調(diào)。

三是項(xiàng)目制度合理的設(shè)計(jì)。合理的制度為各種沖突、變化、風(fēng)險(xiǎn)的管控提供了一個(gè)良好的原則和溝通的框架，避免了各種變化影響項(xiàng)目的執(zhí)行。比如在合同簽訂的時(shí)候?qū)吔鐥l件的收益影響進(jìn)行界定，為以后法律、稅收、環(huán)保要求的變化預(yù)留合理的調(diào)整空間，尤其企業(yè)所得稅的調(diào)整，通過減收電費(fèi)的方式降低上網(wǎng)電價(jià)等。

四是政府、外方、社會(huì)、企業(yè)等各方面形成了一個(gè)共贏循環(huán)系統(tǒng)。多方利益找到了平衡點(diǎn)，能夠保證共贏，這是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。這需要我們不斷的去探討項(xiàng)目運(yùn)作過程中社會(huì)各種各樣條件的變化對我們整個(gè)項(xiàng)目的影響情況。

與會(huì)專家對項(xiàng)目進(jìn)行了點(diǎn)評。國務(wù)院發(fā)展研究中心孟春部長認(rèn)為來賓B電廠項(xiàng)目在從社會(huì)資本方的選擇等方面很有特色，包括詳細(xì)的時(shí)間表、堅(jiān)持公開透明、一些競爭性指標(biāo)的設(shè)置等，并對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問題給出了專業(yè)指點(diǎn)。江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長丁伯康從專業(yè)從事政府項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的角度，對來賓B電廠的運(yùn)作、理念創(chuàng)新等給出了高度評價(jià)。最后，中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)秘書長孫潔做了點(diǎn)評，認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目在招投標(biāo)過程中充分重視了聯(lián)合體的作用，保證了“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”、“讓最適宜的人承擔(dān)最適宜的風(fēng)險(xiǎn)”，而且這個(gè)PPP項(xiàng)目有一個(gè)完善的調(diào)節(jié)機(jī)制，遵循了“營利而不暴利”的收益原則。因此，展望PPP項(xiàng)目今后納入財(cái)政預(yù)算的運(yùn)作前景，來賓電廠的做法幾乎給我們建立了一個(gè)可供借鑒的路徑。