那么，PPP產(chǎn)業(yè)基金為何物呢？PPP根據(jù)原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2006年制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金（或簡稱產(chǎn)業(yè)基金），是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。按投資領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金可分為創(chuàng)業(yè)投資基金、企業(yè)重組投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等類別。簡單地說，就是通過產(chǎn)業(yè)基金投資PPP項(xiàng)目或運(yùn)作PPP項(xiàng)目的運(yùn)營公司，其基金上層資金結(jié)構(gòu)多為政府、金融機(jī)構(gòu)及運(yùn)營公司多方參與，待基金存續(xù)期結(jié)束時(shí)，采用政府回購、份額轉(zhuǎn)讓等方式退出。從其本質(zhì)屬性來看，PPP產(chǎn)業(yè)基金仍屬于我們熟知的私募股權(quán)基金，具備私募股權(quán)基金的諸多特點(diǎn)，所以并非想象中那般高冷。

　　PPP產(chǎn)業(yè)基金有哪些種類呢？

　　談起分類，區(qū)分角度不同將產(chǎn)生各種不同的分類方式和類群，對(duì)此業(yè)內(nèi)眾說紛紜。本文以如下方式分類，一種是從基金的資金層面劃分，鑒別誰是發(fā)起主體；另一種則是從法律組織形式的層面劃分，沿襲私募股權(quán)基金的三種組織形式。需要注意的是，事件的發(fā)起人往往也是利益的設(shè)計(jì)者，而法律組織形式多為其利益運(yùn)作模式，PPP產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作本質(zhì)離不開交易，而交易離不開利益相關(guān)者的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。

　　從基金的資金層面上劃分，一般可分為政府主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)和社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)。

　　圖為政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金通常是由省級(jí)政府和地方政府以子母基金模式進(jìn)行操作的。先由省級(jí)政府與金融機(jī)構(gòu)發(fā)起成立省級(jí)母基金(俗稱引導(dǎo)基金)，母基金與地方政府、金融機(jī)構(gòu)共同成立子基金，用于當(dāng)?shù)鼗ā⒔煌ǖ萈PP類項(xiàng)目。并由地方政府作為劣后方，為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)兜底。這一模式貫通省政府和地方政府，政府資信高，吸引更多銀行等金融機(jī)構(gòu)的參與，當(dāng)然對(duì)所投的PPP項(xiàng)目也是優(yōu)中選優(yōu)。

　　圖為金融主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金多是由銀行等大型金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人，通過地方政府共同成立專項(xiàng)資管計(jì)劃，由資管計(jì)劃再與負(fù)責(zé)建設(shè)的公司出資成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，專項(xiàng)投資于某基建工程。通常，由負(fù)責(zé)建設(shè)的公司作為劣后方，不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，還作為基金風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)人。從國內(nèi)已運(yùn)作的項(xiàng)目來看，這類建設(shè)公司多為大型集團(tuán)企業(yè)，具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。這一模式不需要上升到省級(jí)的高度，專注于地方項(xiàng)目，減少了申報(bào)程序，降低了項(xiàng)目門檻兒，反而更接地氣。

　　圖為社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金則是由企業(yè)作為重要發(fā)起人，多數(shù)是大型實(shí)業(yè)類企業(yè)為主導(dǎo)，這類模式中基金出資方?jīng)]有政府，其資信度和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)均落在企業(yè)身上。但基金所投資的項(xiàng)目仍是政企合作的PPP項(xiàng)目，政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)或以特定方式購買服務(wù)。相比于上兩種模式，雖然企業(yè)要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，但項(xiàng)目運(yùn)作的靈活度更大，甚至可以實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。

　　以上是從基金的資金層面上劃分，牽頭人的性質(zhì)將決定著基金運(yùn)作的利益中心點(diǎn)和決策的制高點(diǎn)。有了牽頭人，他們將選擇適合運(yùn)營模式的組織形式。PPP產(chǎn)業(yè)基金的屬性仍是私募股權(quán)基金，所以其法律組織形式無外乎三種：公司型、契約型和有限合伙型。

　　圖為公司型PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　公司型PPP產(chǎn)業(yè)基金最有代表性的當(dāng)屬中國政企合作投資基金股份有限公司，該基金是由國家財(cái)政部、社保理事會(huì)及九家大型金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立，總規(guī)模1800億元，目前已與河南等省市地區(qū)簽訂首批投資項(xiàng)目。采用公司型的組織形式的PPP基金并不多見，畢竟要面臨雙重納稅的負(fù)擔(dān)，但公司型基金的投資人即是股東，擁有相應(yīng)的決策權(quán)，便于參與運(yùn)營決策。中國政企基金的股東均是國字號(hào)企業(yè)或機(jī)構(gòu)，對(duì)于他們決策權(quán)比稅收更重要。

　　圖為契約型PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　契約型PPP產(chǎn)業(yè)基金相對(duì)簡單，各基金出資人相當(dāng)于信托中的委托人，將資金全權(quán)委托給受托人管理，如江蘇省的PPP融資支持基金，由江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合交通銀行、江蘇銀行的金融機(jī)構(gòu)成立，首期100億，每20億為一個(gè)子基金。采用契約型的組織形式，基金不具備法人地位，在投資企業(yè)或項(xiàng)目中無法作為真正的股東，在未來上市中存有一定的局限。不過也相應(yīng)地減少了各類繁雜的登記手續(xù)。值得注意的是，采用契約模式最重要的是選對(duì)專業(yè)、合適的基金管理人，契約型基金的基金管理人權(quán)限較大，直接決定基金的運(yùn)作成敗。

　　圖為有限合伙型PPP產(chǎn)業(yè)基金

　　有限合伙型PPP產(chǎn)業(yè)基金是最常見、使用最廣泛的模式，由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合伙企業(yè)(基金)，相應(yīng)承擔(dān)出資責(zé)任和運(yùn)營管理責(zé)任。相比公司型和契約型，有限合伙型既克服了公司型雙重納稅的問題，又突破了契約型無法充當(dāng)股東的難題，有較大的運(yùn)作空間和延展空間，因此成為PPP產(chǎn)業(yè)基金廣泛采用的模式。

　　其他關(guān)于PPP產(chǎn)業(yè)基金的三種組織形式的優(yōu)劣比較，在此不做過多闡釋，因其與私募股權(quán)基金類似，讀者可自行腦補(bǔ)。

　　利益相關(guān)者：政府、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營企業(yè)、基金管理人

　　從上述的分類中可以看出，無論是發(fā)起人的角度還是組織形式的角度，PPP產(chǎn)業(yè)基金涉及的主體無外乎政府、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營企業(yè)和基金管理人，他們作為利益相關(guān)者，構(gòu)成了不同形式的PPP產(chǎn)業(yè)基金交易結(jié)構(gòu)。那他們都打著怎樣的“利益算盤”呢？

　　隨著近幾年經(jīng)濟(jì)形勢下滑，地方政府債務(wù)壓力大，同時(shí)又要保證穩(wěn)增長的業(yè)績要求，PPP項(xiàng)目及PPP產(chǎn)業(yè)基金成為各級(jí)政府業(yè)績?cè)鲩L的新希望。一方面，政府參與PPP屬于表外融資，不計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，在完成基建的同時(shí)降低了政府的財(cái)政壓力。另一方面，通過產(chǎn)業(yè)基金的方式，政府用資信和少量資金撬動(dòng)大量社會(huì)資金，部分地方政府僅出資10%，杠桿高達(dá)1:9，突破了地方政府財(cái)政不足的局限。

　　政府所撬動(dòng)的社會(huì)資金，絕大多數(shù)來自于銀行、保險(xiǎn)等大型金融機(jī)構(gòu)。作為出錢最多的主兒，并沒想要掙個(gè)盆滿缽滿，“風(fēng)險(xiǎn)可控，收益可期”才是他們的心聲。因此，風(fēng)控是金融機(jī)構(gòu)參與PPP產(chǎn)業(yè)基金的首要任務(wù)。他們不僅要帶專業(yè)的人員去考察項(xiàng)目本身的合規(guī)性和投資回報(bào)的可行性，還要對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政稅收、財(cái)政預(yù)算等情況做深度調(diào)研。雖說PPP項(xiàng)目有政府的資信做擔(dān)保，但因官員換屆、財(cái)政入不敷出而違約的事件偶有發(fā)生，不得不防。不過，在優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)緊缺的時(shí)代里，有政府資信擔(dān)保的PPP項(xiàng)目仍具有投資較強(qiáng)的競爭力。

　　政府和金融機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)資本成立PPP基金后，必然要選擇一個(gè)基金管理人，通常是由地方政府或母基金與專業(yè)的基金公司共同成立一個(gè)新的基金管理公司，作為PPP產(chǎn)業(yè)基金的基金管理人，政府參股但不控股。這樣一來，既有專業(yè)的投資管理機(jī)構(gòu)對(duì)擬投資PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選和判斷，對(duì)投資額度定向定量；又有政府的話語權(quán)，保證決策的公正公允性。

　　上述三個(gè)主體屬于基金的出資主體和管理主體，基金最終投資于項(xiàng)目，需要實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目運(yùn)營主體——企業(yè)。部分老字號(hào)的基建企業(yè)一直和政府項(xiàng)目保持著密切的合作關(guān)系，從過去的BT、BOT、TOT到現(xiàn)在的PPP，模式的進(jìn)化讓企業(yè)獲得了不少甜頭。過去BT模式，企業(yè)僅僅是一個(gè)招標(biāo)對(duì)象，政府授予其一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，到期有償或無償回購。這建設(shè)期間，企業(yè)要融資、要墊資、要運(yùn)營，所謂的特許經(jīng)營權(quán)并不受金融機(jī)構(gòu)的青睞，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和收益難成正比，參與度也不斷下降。而PPP產(chǎn)業(yè)基金模式恰恰解決了項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，并由政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在強(qiáng)大的外力保護(hù)下，企業(yè)可以甩開膀子干，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化過去傳統(tǒng)的模式。