行政許可法第四十七條第一款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”城市規(guī)劃許可事項影響到利害關(guān)系人的房屋日照、通行、通風、采光、截水、排水等民事相鄰權(quán)關(guān)系的，是重大利益關(guān)系，行政機關(guān)應履行聽證告知程序。行政機關(guān)未告知聽證便頒發(fā)許可證，其行為屬違反法定程序行為。

原告（二審被上訴人）：繆桂尚、周暉、李光榮、楊菊蘭、曾昭金。

被告（二審上訴人）：韶關(guān)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。

第三人（二審上訴人）：中國人民銀行韶關(guān)市中心支行。

第三人（二審被上訴人）：韶關(guān)市國土資源局。

第三人：韶關(guān)市住房和城鄉(xiāng)建設局。

廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)人民法院審理查明：中國人民銀行韶關(guān)市中心支行（以下簡稱韶關(guān)支行）位于韶關(guān)市武江區(qū)惠民南路56號十層綜合樓，毗鄰韶關(guān)市國土資源局（以下簡稱韶關(guān)國土局）干部、職工居住的九層樓房。2008年11月，韶關(guān)支行向韶關(guān)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（以下簡稱韶關(guān)規(guī)劃局）申請其十層樓加裝電梯，并提供了韶關(guān)市公安消防支隊武江區(qū)消防大隊出具的有關(guān)“中國人民銀行韶關(guān)市中心支行綜合樓所建電梯消防通道暢通，符核消防安全要求”的復查意見書，以及韶關(guān)國土局出具的有關(guān)“貴行《關(guān)于我中心支行惠民南路56號宿舍樓安裝電梯征求意見的函》收悉。經(jīng)研究，我局同意貴行在該宿舍樓安裝電梯”的《關(guān)于對貴行宿舍樓安裝電梯的意見復函》。2009年2月，韶關(guān)規(guī)劃局對韶關(guān)支行提交的材料進行審核，在沒有告知聽證權(quán)利的情況下，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條規(guī)定，向韶關(guān)支行頒發(fā)了建字第440203200910002號建設工程規(guī)劃許可證。此后，安裝電梯工程開始施工。施工期間，繆桂尚等人以工程許可前未征求相鄰住戶的意見，且影響了采光、通風、日照等為由，向原審法院起訴，請求撤銷韶關(guān)規(guī)劃局頒發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證。

廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)人民法院一審判決認為：對何為重大利益，法律雖無具體規(guī)定，但涉及民生利益問題，不應排除在重大利益之外。本案繆桂尚等人居住樓層九層，與韶關(guān)支行加裝電梯宿舍樓之間的防火間距，消防部門出示了符合消防安全要求的意見書，但根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》的規(guī)定：“住宅間距，應以滿足日照要求為基礎，綜合考慮采光、通風、消防、防震、管線埋設、避免視線干擾等要求確定?！鄙仃P(guān)國土局出具的同意加裝電梯函，沒有繆桂尚等人簽字，韶關(guān)國土局僅是作為產(chǎn)權(quán)人之一出具了意見。因此，韶關(guān)規(guī)劃局作出的行政許可程序不合法，韶關(guān)規(guī)劃局應在告知聽證等權(quán)利后，依法重新作出具體行政行為。綜上所述，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第3目的規(guī)定，判決撤銷韶關(guān)規(guī)劃局作出的建字第440203200910002號建設工程規(guī)劃許可證，并重新作出具體行政行為。

宣判后，韶關(guān)規(guī)劃局、韶關(guān)支行不服，向廣東省韶關(guān)市中級人民法院提起上訴稱：一、原判對“重大利益”的認定錯誤。根據(jù)行政許可法第四十七條規(guī)定，確定是否屬于重大利益關(guān)系，是告知聽證的前提條件。何為重大利益關(guān)系？行政許可法沒有界定，立法機關(guān)及國務院、最高法院和有權(quán)機關(guān)亦未做出法律解釋、司法解釋或者明確界定標準，一般應由行政機關(guān)根據(jù)有關(guān)技術(shù)規(guī)范，以可預見可能直接造成嚴重損害、妨礙等作為標準進行判斷，如果存在重大損害或妨礙的情形，就應認定為有重大利益關(guān)系。行政許可法第三十六條和第四十六條規(guī)定賦予行政機關(guān)確定是否涉及重大利益關(guān)系的自由裁量權(quán)。本案中，韶關(guān)支行加建電梯對繆桂尚等人的影響是輕微的，不產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，不構(gòu)成重大利益。二、韶關(guān)規(guī)劃局對韶關(guān)支行作出許可加裝電梯之前，完成了實質(zhì)性的審查，主要審查了該樓加裝電梯后，既沒有改變相鄰方繆桂尚等人住房的通風條件，也沒有降低相鄰方住房的日照時間和日照強度。故上訴請求撤銷原判，維持其作出的許可。

被上訴人繆桂尚等人答辯稱：一、韶關(guān)規(guī)劃局認為加建電梯對繆桂尚等人的影響輕微，且屬行政機關(guān)自由裁量權(quán)，無需聽取相關(guān)利害關(guān)系人的意見。而原判認為，本案行政許可的事項涉及繆桂尚等人的重大利益關(guān)系，從而撤銷許可。二、韶關(guān)規(guī)劃局明知其行政行為對繆桂尚等人的重大利益關(guān)系有影響，而沒有履行告知聽證義務，違反法定程序，應予撤銷。請求維持原判。

廣東省韶關(guān)市中級人民法院經(jīng)審理后認為：韶關(guān)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局頒發(fā)的建字第440203200910002號建設工程規(guī)劃許可證程序不合法。一、行政許可法第四十七條第一款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利……”這表明，行政機關(guān)在作出行政許可之前，首先應當確定許可的事項是否直接關(guān)系到相對人或者相關(guān)人的重大利益，如果直接關(guān)系到相對人或者相關(guān)人的重大利益關(guān)系，應當聽證；如果不是直接或者沒有關(guān)系到重大利益，可以不聽證。行政許可法未列出屬于重大利益關(guān)系的情形，本案除了依照城市規(guī)劃法等法律規(guī)定的聽證事項外，還應當依照國家的相關(guān)法律確定涉及重大利益的事項。物權(quán)法第八十九條規(guī)定：“建造建筑物，不得違反國家有關(guān)工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照?！痹摲l是禁止性條款，說明條款內(nèi)的事項涉及重大利益。二、基于相鄰關(guān)系的固有功能，相鄰建筑物的所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務，只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度或法定的容忍限度時，受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此，法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務，當屬于重大利益范疇。由此可見，韶關(guān)規(guī)劃局在未告知住戶陳述、申辯、聽證權(quán)利的情況下，發(fā)放了建設工程規(guī)劃許可證，程序不合法。綜上所述，原判撤銷韶關(guān)規(guī)劃局頒發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證正確。韶關(guān)規(guī)劃局、韶關(guān)支行上訴理由不充分，應予駁回。依照行政訴訟法第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

一、背景情況介紹

聽證制度作為一項法律制度，是指行政機關(guān)在作出影響公民、法人或其他組織合法權(quán)益的決定前，向其告知決定理由和聽證權(quán)利，公民、法人或者其他組織隨之向行政機關(guān)表達意見，提供證據(jù)、申辯、質(zhì)證以及行政機關(guān)聽取意見，行政機關(guān)接納其證據(jù)并聽取意見的程序規(guī)定。聽證制度已成為現(xiàn)代行政程序法基本制度的核心，在行政許可實施程序中設立聽證程序，可以提高行政許可決定的公正性、公開性和可接受性。對于何為重大利益關(guān)系，或者重大利益關(guān)系包括哪些情形，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋并未作出直接解釋，行政機關(guān)常以此為借口，強調(diào)是其行使自由裁量權(quán)范疇，從而省略告知聽證程序或者規(guī)避司法監(jiān)督。而且,對于何為重大利益關(guān)系，理論上爭議較大，大多數(shù)認為行政許可法第四十七條賦予了行政機關(guān)自由裁量權(quán)，而這種權(quán)利不合理，因而對該法條提出質(zhì)疑。

二、本案的兩個關(guān)鍵問題

（一）重大利益關(guān)系的認定權(quán)

有人認為：“至于何為‘重大利益’，本法沒有作出具體規(guī)定。對于申請人和利害關(guān)系人本人來說，‘個人利益無小事’。但對‘重大利益’不能依申請人和利害關(guān)系人本人的認定，本法將認定權(quán)授予行政機關(guān)，行政機關(guān)對此有一定的自由裁量權(quán)?！?1)且不論該解釋前后存在矛盾，僅就其“本法將認定權(quán)授予行政機關(guān)，行政機關(guān)對此有一定的自由裁量權(quán)”的論述，亦不符合行政許可法第一條“為了規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定。理由有三：第一，行政許可法第四十七條規(guī)定有一個前提，就是“直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”，那么，申請人與他人之間的利益關(guān)系是否重大由誰來確定，是解決問題的前提。筆者試分析如下：（1）如果讓行政機關(guān)來最終確定，完全取決于行政機關(guān)的好惡和掌握政策、法律的水平，容易產(chǎn)生機關(guān)之間、上下級之間、地區(qū)之間的不統(tǒng)一。這樣，很可能出現(xiàn)行政機關(guān)為圖省事，無論是否重大利益，盡量少聽證，甚至完全不聽證，重大利益關(guān)系聽證制度形同虛設，嚴重損害申請人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益。（2）完全由申請人及利害關(guān)系人確定也不合適。申請人及利害關(guān)系人如果可以自定標準，可能夸大行政許可給其利益帶來的威脅，造成重大利益關(guān)系常態(tài)化，影響行政機關(guān)的效率，也容易造成重大利益關(guān)系含義、內(nèi)容標準異化。而標準混亂缺乏權(quán)威，難免妨礙行政機關(guān)依法作出行政許可。（3）司法機關(guān)應當享有監(jiān)督權(quán)和解釋權(quán)。如前所述，行政機關(guān)可以初定，但不是最終的確定主體；而申請人、利害關(guān)系人也不是最終確定的主體,最終的確定權(quán)應當屬于司法機關(guān)。因為確定重大利益關(guān)系，應當有條底線，就是不得違背我國法律法規(guī)禁止性條款的規(guī)定。至于何為禁止性條款，在大多數(shù)情況下，司法機關(guān)掌握各種法律規(guī)范比較系統(tǒng)和專業(yè)，能夠比較客觀地確認，從而較準確地厘清法律規(guī)范中所指的重大利益關(guān)系。而且，依照行政訴訟法第一條的規(guī)定，司法機關(guān)還有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職責。由司法機關(guān)最終確定，有利于促使行政機關(guān)依法、準確、及時地確定重大利益關(guān)系事項，并形成良好的行政執(zhí)法習慣。由此可見，前文所述行政機關(guān)對重大利益關(guān)系享有自由裁量權(quán)欠準確，應表述為行政機關(guān)對重大利益關(guān)系享有初步的認定權(quán)，司法機關(guān)有最終的確定權(quán)。第二，既然是重大的利益關(guān)系，那就不能由任何機關(guān)和組織隨意認定，應當依法確定。雖然行政許可法沒有直接的規(guī)定，但有間接的規(guī)定。行政許可法第一條有關(guān)“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的規(guī)定，意味著公民、法人和其他組織的權(quán)益產(chǎn)生于法律，并依賴法律保護。此外，行政訴訟法第一條“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的規(guī)定，也強調(diào)了行政機關(guān)必須依法行政。兩部法律所寫的法，當然不限于本法，毫無疑問也包括其他法律。所以，無論是行政機關(guān)在作出許可前，或者司法機關(guān)在作出判決前，都無可避免地要嚴格依照其他相關(guān)的法律對何為重大利益關(guān)系作出判斷，而不是行政機關(guān)可以不考慮其他法律的規(guī)定，任意作出決定。而且，其他相關(guān)的法律，不僅包括了行政法，也包括民商法。因為申請人與他人之間的重大利益關(guān)系包括相鄰關(guān)系，這種關(guān)系主要由民法調(diào)整。第三，行政機關(guān)自定標準，容易將涉及重大利益關(guān)系的事物主觀臆斷為不涉及重大利益關(guān)系而無需進行事前聽證，既剝奪了申請人和利害關(guān)系人的知情權(quán)，也讓他們無法救濟，行政許可的公正性將倍受質(zhì)疑，申請人、利害關(guān)系人的合法權(quán)益無法有效保護，官民矛盾容易激化，不利于維護公共利益和社會秩序。

（二）判斷本案重大利益關(guān)系的標準

有人認為，通風、透光、日照是很小的事情，就是有影響也不能算是影響重大利益關(guān)系。筆者有不同的看法，確定一個事項是否重大，不應當僅從事件本身某個點位的量作為判斷的標準，而應當綜合考慮其性質(zhì)上的差別，重點要放在質(zhì)上，即從相關(guān)法律的規(guī)定和將要產(chǎn)生的量的總數(shù)上考慮。1.從相關(guān)法律規(guī)定的角度考慮。既然行政許可法對何為重大利益關(guān)系沒有解釋，這個問題無法從該法中得到直接解答。但是，也不能因為行政許可法未列出重大利益的情形，便由此認為在行政許可當中不涉及重大利益關(guān)系，可從其他相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定中得到間接的答案，除了城市規(guī)劃法規(guī)定的聽證事項外，我們還能從相關(guān)的法律當中得到可靠的答案。比如，物權(quán)法第八十九條有關(guān)“建造建筑物，不得違反國家有關(guān)工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照”的規(guī)定，使用了“不得”的詞語，表明了該規(guī)定是禁止性條款，說明條款內(nèi)的事項涉及重大利益關(guān)系，法律予以嚴格限制。2.從事項將要發(fā)生總量的角度考慮。本案韶關(guān)規(guī)劃局以加建電梯對住戶的影響輕微為由，認為不構(gòu)成實質(zhì)性影響，其實質(zhì)上是從量的某個點位考慮其不是重大利益關(guān)系。然而，單從某個點位的量去界定重大利益關(guān)系是欠妥的，因為量的某個點位并不能客觀反映事物的本來面目，而量也有一個積累變化的過程。于本案而言，假設加建電梯后對日照影響是每天縮減1小時，如果僅僅是一次性減少1個小時的日照，對人的影響當然是微乎其微的。但相鄰關(guān)系的影響不會在1小時或者可數(shù)的小時之內(nèi)結(jié)束，如1個月就是30小時，一年是365小時，長期積累往往涉及受害人的容忍限度?；谙噜応P(guān)系的固有功能，相鄰建筑物的所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務，只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度時，受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此，法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務，當屬于重大利益范疇。本案行政機關(guān)應當通過聽證程序，首先確定雙方之間因相鄰而實際發(fā)生的數(shù)據(jù)，然后比照有代表性的如建設部發(fā)布的《中華人民共和國國家標準〈城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范〉》等規(guī)范，作為判斷日照妨礙是否超出容忍限度的重要依據(jù)，從而較為準確地確定本案的容忍限度，而不應該單方對涉及相對人或者相關(guān)人容忍度的問題不經(jīng)聽證便作出許可決定。由此可以確定，韶關(guān)規(guī)劃局沒有給予相鄰住戶陳述、申辯等聽證權(quán)利，便頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，程序不合法。

(1)《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國物價出版社2003年9月第1版，第156頁。

案號　一審：（2010）韶湞法行初字第14號　二審：（2011）韶中法行終字第3號

本文原載于《人民司法（案例）》2013年第24期，配圖源于網(wǎng)絡。

作者 萬靖、胡俊輝（廣東省韶關(guān)市中級人民法院）