本文原載于微信公眾號觀韜律所

建筑學(xué)界有一個說法，2O世紀(jì)是高層建筑的世紀(jì)，21世紀(jì)是地下空間的世紀(jì)。在北京、上海及全國其他城市展開的地鐵與地下街建設(shè)、地下綜合管廊建設(shè)、地下車道加地面公園化建設(shè)、地下貯存設(shè)施建設(shè)等似乎正在印證這一說法。建造更多經(jīng)濟(jì)、適用的地下建筑，不僅是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然趨勢，也是治療諸如交通堵塞、環(huán)境污染、生態(tài)失衡、空間擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施不足等“城市綜合癥”和保障人類生存空間的需要。但是，城市地下空間越來越多被利用的同時也引發(fā)了越來越多的法律問題，地下空間的產(chǎn)權(quán)問題便是其中最不容忽視的一個問題。

一、地下空間所有權(quán)的權(quán)利歸屬

根據(jù)國際隧協(xié)（ITA）地下空間規(guī)劃專業(yè)工作組的調(diào)查，目前世界主要國家對土地所有權(quán)的范圍限制，主要有四種情況：（1）土地所有者擁有深達(dá)地球核心的一切權(quán)益；（2）土地所有者擁有該處含有效利益的任何地方；（3）土地所有者只擁有地表以下一定深度的空間（如60米以上）；（4）私人土地所有者幾乎不存在，地下空間資源屬國有。

根據(jù)我國《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的有關(guān)規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“地下資源屬于國有”，明確城市地表以下土地空間為國家所有。因此，城市地下空間資源屬于國家所有，不因其所依附的土地和建筑的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。

二、地下空間使用權(quán)的權(quán)利歸屬

按照現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，但地下資源、埋藏物和市政公用設(shè)施除外。這一制度的實質(zhì)是土地所有者與土地使用者權(quán)利的分割，土地所有者將土地所有權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和部分處分權(quán)分離出來，僅保留部分收益權(quán)和部分處分權(quán)。

對地下空間權(quán)利歸屬的認(rèn)識主要有以下兩種觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一：地下空間使用權(quán)歸該土地使用權(quán)人。因為當(dāng)土地使用權(quán)人向政府交付出讓金，購買土地使用權(quán)時，該土地使用權(quán)范圍不止是地表，而且還包括一定程度的上空和地下，這樣人們才能建造建筑物等，實現(xiàn)購買土地之目的。從各國普遍情況看，“一定程度的上空”一般沒有界限，“一定程度的地下”的界限在建筑物地基到達(dá)的點(diǎn)。也就說，從地表到地基最深處是土地(地表)使用權(quán)所轄范圍，對其如何處理，完全是使用權(quán)人的自由。

觀點(diǎn)二：對已經(jīng)依法出讓地表土地使用權(quán)的土地，應(yīng)當(dāng)通過法律程序確認(rèn)其地下空間的權(quán)屬范圍，明確其地下空間土地使用權(quán)即地下空間權(quán)。建議此范圍界定為地表以下至建筑物、附著物的基礎(chǔ)最深處平面以上的三維空間。對于“最深基礎(chǔ)平面深度”，現(xiàn)有建筑按現(xiàn)狀確定，未建項目由主管部門在建筑設(shè)計報建審查時確定。相應(yīng)那些未出讓的土地地下空間范圍的使用權(quán)則為國家所有。對這部分空間，可以根據(jù)城市規(guī)劃的要求，作為城市公共地下空間或依法出讓。

我國《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！痹摋l為地下空間權(quán)的存在提供了法律依據(jù)。當(dāng)然，地下空間使用權(quán)的權(quán)利歸屬是不能一概而論的，不能簡單的確定其歸屬于地面土地使用權(quán)人或是直接將其劃歸為國家，應(yīng)該分不同情況而定：

（一）地面土地使用權(quán)人通過合法、有償?shù)姆绞綇膰胰〉猛恋厥褂脵?quán)的，地面土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有地下空間使用權(quán)。因為土地使用權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)不僅僅只是地面部分，還包括地上和地下，但是對于此處的“地下”應(yīng)當(dāng)有一定界限，不應(yīng)當(dāng)無限制的延伸，而這個界限應(yīng)以在建筑物地基到達(dá)的點(diǎn)為宜。土地使用權(quán)人有權(quán)對自己擁有的地下空間使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓等方式處分。

（二）地面土地使用權(quán)人通過劃撥等方式無償取得土地使用權(quán)的，對于此類土地的地下空間使用權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)歸國家所有，地面土地使用權(quán)人如需建設(shè)結(jié)建地下工程的，可以在申請土地使用權(quán)時一并申請地下空間使用權(quán)。

（三）至于公益用地類土地，地下空間使用權(quán)毋庸置疑歸屬于國家。土地使用人如需使用該類土地地下空間進(jìn)行單建地下工程建設(shè)的，可以單獨(dú)申請獲得該類土地的地下使用權(quán)。

總之，地下空間使用權(quán)應(yīng)當(dāng)隨地面土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓給地面土地使用權(quán)人，獲得地面土地使用權(quán)的使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對歸屬于自己的地下空間使用權(quán)進(jìn)行處分。無償取得國有土地使用權(quán)的土地以及公益用地類土地，地下空間使用權(quán)歸國家所有，國家可以通過出讓、劃撥等方式轉(zhuǎn)讓該類土地的地下空間使用權(quán)。

三、地下空間產(chǎn)權(quán)的立法現(xiàn)狀

目前，我國關(guān)于城市地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，僅在一些相關(guān)的單行法及部門行政規(guī)章和一些地方性法規(guī)中有所體現(xiàn)。如《中華人民共和國防空法》、《上海市民防條例》等。建設(shè)部發(fā)布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、建設(shè)及管理，為加強(qiáng)對城市地下空間開發(fā)利用的管理，合理開發(fā)城市地下空間資源提供了法律依據(jù)?？傮w來說，目前我國關(guān)于地下空間開發(fā)利用，多為行政管理規(guī)定和地方政府立法，還沒有民事基本法律加以界定和規(guī)范。

另外，國家對城市地下空間產(chǎn)權(quán)問題也尚未有明確規(guī)定，僅在1995年原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第54條中有所涉及：“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權(quán)利。平面交叉使用土地的，可以確定為共有土地使用權(quán)；也可以將土地使用權(quán)確定給主要用途或優(yōu)先使用單位，次要和服從使用單位可確定為他項權(quán)利。上述兩款中的交叉用地，如屬合法批準(zhǔn)征用、劃撥的，可按批準(zhǔn)文件確定使用權(quán)，其他用地單位確定為他項權(quán)利?！痹撘?guī)定實際上只涉及到地下空間利用中的某種特殊情形（如地下管線等），不夠全面，且缺乏可操作性，需要加以完善。

四、各地對地下空間土地產(chǎn)權(quán)問題的探索

近年來，各級政府已充分注意到城市地下空間開發(fā)利用問題，2002年6月，浙江省政府頒布的《浙江省土地登記辦法》第10條規(guī)定：“依法獨(dú)立使用的地下空間，使用者應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)使用之日起30日內(nèi)，向土地所在地縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)地下空間使用權(quán)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！薄渡钲谑谐鞘械叵驴臻g使用條例》的做法是：地表土地使用權(quán)已出讓或劃撥的，并批準(zhǔn)建設(shè)建筑物、附著物的，視為土地使用權(quán)人已取得該宗地表以下至建筑物、附著物的最深基礎(chǔ)平面以上的地下空間權(quán)；除此以外的地下空間由政府依法出讓。地下空間利用人要取得一定的地下空間，必須交納一定數(shù)額的出讓金，并進(jìn)行登記，領(lǐng)取《地下空間利用權(quán)證書》，其對地下空間的利用不得超出登記范圍，也不得妨礙土地使用權(quán)人行使其權(quán)利。上海市于2006年7月出臺了《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》明確了地下空間開發(fā)建設(shè)的用地可以采用出讓等有償使用方式，也可以采用劃撥方式。具體建設(shè)項目的供地方式，參照適用國家和本市土地管理的一般規(guī)定。單建地下工程項目屬于經(jīng)營性用途的，出讓土地使用權(quán)時可以采用協(xié)議方式；有條件的，也可以采用項目招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式。在用地審批審批上，結(jié)建地下工程隨地面建筑一并辦理用地審批手續(xù)。單建地下工程的建設(shè)單位按照基本建設(shè)程序取得項目批準(zhǔn)文件和建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，應(yīng)當(dāng)向土地管理部門申請建設(shè)用地批準(zhǔn)文件。建設(shè)單位取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，應(yīng)當(dāng)?shù)酵恋毓芾聿块T辦理劃撥土地決定書，或者簽訂土地使用權(quán)出讓合同。《蘇州市工業(yè)園區(qū)地下空間土地利用和建筑物房地產(chǎn)登記管理辦法》（試行）依供地方式不同對地下空間的取得及辦理手續(xù)方式做了不同的規(guī)定：對于結(jié)建地下工程建設(shè)用地的供地方式，根據(jù)地面建筑用途確定，一并辦理供地手續(xù)。單建地下工程屬于公益性用途的，可以采用劃撥方式供地，屬于經(jīng)營性用途的，除政府出于公共利益或公共安全考慮明確指定開發(fā)建設(shè)單位的可以采用協(xié)議方式外，其他應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式。

很多地方還制定了地方性的法規(guī)加以規(guī)范，各地做法雖然不盡相同，但是從《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》、《蘇州市工業(yè)園區(qū)地下空間土地利用和建筑物房地產(chǎn)登記管理辦法》（試行）等規(guī)定來看，多數(shù)地區(qū)采取區(qū)分結(jié)建地下工程和單建地下工程的做法。結(jié)建工程往往與地面土地一并辦理登記手續(xù)。而單建地下工程往往需要單獨(dú)申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)。地方性法規(guī)的出臺對地下空間的土地產(chǎn)權(quán)問題作了大量有益的探索，亟待國家對地下空間產(chǎn)權(quán)方面立法的出臺。