淺論商事制度改革中遇到的問題與對策

漢中市西鄉(xiāng)縣市場監(jiān)管局局長 孫旭

隨著商事制度改革系列措施的陸續(xù)推進，創(chuàng)業(yè)門檻得到降低，營商環(huán)境得到優(yōu)化，市場活力得到釋放，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的局面形成，但政策措施在基層實際落實過程中，存在一些不足，筆者就幾個方面談?wù)劥譁\的認識。

一、商事制度改革中存在的一些新問題

（一）“證照”銜接面臨困難，監(jiān)管執(zhí)法存風(fēng)險。一是法律法規(guī)缺乏及時跟進。“先照后證”是商事制度改革的一項重要內(nèi)容，政府部門對權(quán)責(zé)清單進行梳理和調(diào)整，明確了各部門監(jiān)管職責(zé)。而“前置”變“后置”后“證”與“照”的銜接問題引發(fā)了一些思考：“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”的原則厘清監(jiān)管職責(zé)，然而在取得營業(yè)執(zhí)照后許可證辦理期限要求、職責(zé)邊界、負面清單等方面，未在法律法規(guī)、規(guī)章制度等做出詳盡規(guī)定。工商(市場監(jiān)管)部門發(fā)放營業(yè)執(zhí)照履行“雙告知”職責(zé)，告知申請人和相關(guān)主管（審批）部門，市場主體到相關(guān)主管部門提交申請成為許可申請人，而對于正在審批過程中或者不符合審批條件的市場主體，許可部門未對其相關(guān)信息告知工商（市場監(jiān)管）部門，導(dǎo)致“證”與“照”未完全實現(xiàn)閉環(huán)。許可申請人要經(jīng)歷多長期限可取得許可證？未取得行政許可，具體哪些底線不能觸碰？不符合審批條件或許可證被審批部門吊銷、撤銷，應(yīng)該由哪個部門、履行哪些手續(xù)督促其變更營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍或注銷營業(yè)執(zhí)照？在市場交易活動中，大量的前置審批轉(zhuǎn)變?yōu)楹笾脤徟?，如果沒有法律制度約束，沒有風(fēng)險防控，“證”與“照”銜接的問題務(wù)必會存在一定的潛在風(fēng)險。二是“證”與“照”銜接脫鉤會使政府公信力受影響。營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍載入經(jīng)營項目，而部分市場主體遲遲未提交許可申請或未取得行政許可，加之，部分市場主體申請時有隨意性，沒有辦理許可證也不到工商（市場監(jiān)管）部門辦理經(jīng)營范圍變更或注銷登記，可能導(dǎo)致“證”與“照”不對稱或者銜接不緊密，會在一定程度上影響政府公信力。

（二）未有效銜接，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)不完善。一是信用信息不完善。商事制度改革之后，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕庞帽O(jiān)管為核心的新常態(tài)，“一條例、五規(guī)章”的頒布明確了市場主體及監(jiān)管部門信息公示項目及相關(guān)要求，而企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)欠缺完善，如：有前置許可的營業(yè)執(zhí)照已過期卻無提示限制措施，企業(yè)依然可提交公示年報及即時信息；信用評級未記載到企業(yè)名下；企業(yè)的法定代表人（負責(zé)人）、高管的相關(guān)信用信息未在公示系統(tǒng)體現(xiàn)；其他監(jiān)管執(zhí)法部門的信用約束未體現(xiàn)，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)信息匯集不夠全面。二是部分公示信息重疊。信息公示的目的是為了保障公平競爭，強化對企業(yè)的信用約束，保證交易安全，而《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定工商及相關(guān)的部門的公示信息職責(zé)里包含企業(yè)的出資信息、行政許可信息、行政處罰信息，而企業(yè)應(yīng)公示的內(nèi)容仍包含以上項目，這就在一定程度上使企業(yè)信息公示變得重疊與繁雜，既給企業(yè)帶來了挑戰(zhàn)，也影響了企業(yè)信息公示系統(tǒng)的整體運轉(zhuǎn)效率。三是“互聯(lián)網(wǎng) ”、大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用不到位。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)設(shè)計通過各部門匯集市場主體的登記備案信息、許可審批信息、監(jiān)管處罰信息及其他信用相關(guān)信息等大量數(shù)據(jù)，通過信息公示實現(xiàn)共享，卻未從數(shù)據(jù)分析與平臺建設(shè)的角度來嘗試解決食品藥品安全、消費安全、安全生產(chǎn)、金融安全、網(wǎng)商監(jiān)管過程中的瓶頸。

（三）信用信息“沉睡”,利用率不高。現(xiàn)實中，企業(yè)公示信息重公開、輕應(yīng)用，全社會重誠信的局面還未形成。不管是管理部門公示的信息還是企業(yè)公示的信息，多數(shù)處于為公示而公示，對于信用信息的轉(zhuǎn)化、利用率較低。一是相關(guān)部門不夠重視。中央文明辦、最高人民法院、公安部等8個部門聯(lián)合簽署印發(fā)的《“構(gòu)建誠信懲戒失信”合作備忘錄》等相關(guān)聯(lián)合懲戒文件下發(fā)后，具體到各個部門，由于受傳統(tǒng)“單一化”監(jiān)管模式的影響，認為商事制度改革是工商（市場監(jiān)管）部門的事情，對于信息的公示、共享、聯(lián)合制約思想上不重視，行動上不積極。結(jié)果是，失信未得到懲處，守信得不到益處。二是信用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化利用率低。企業(yè)信用信息作為市場資源配置的公共產(chǎn)品，以滿足政府、企業(yè)、個人對于信用產(chǎn)品的需求為出發(fā)點和落腳點。政府在項目建設(shè)、招投標(biāo)、政府采購等方面對信息產(chǎn)品使用、制約不足，在生產(chǎn)經(jīng)營、商品采購、購物消費等商品消費領(lǐng)域應(yīng)用不深入、不廣泛，導(dǎo)致信用產(chǎn)品的價值未充分體現(xiàn)。

（四）執(zhí)法主體不明確，無證照經(jīng)營較多。商事制度改革后，準(zhǔn)入門檻的大幅降低，部分市場主體注冊登記具有隨意性，以往的市場“紅盾巡查員”身影少見，“試水者”也越來越多。加之，“先證后照”向“先照后證”的轉(zhuǎn)化，原先的以工商主導(dǎo)、其他部門協(xié)同轉(zhuǎn)化為各部門依據(jù)職責(zé)查處的無照經(jīng)營查處機制，“前置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂笾谩睂徟?，按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”的原則，無證非法從事經(jīng)營活動應(yīng)該由主管部門查處，然而在無單行法對無證照經(jīng)營查處進行專項規(guī)定時，按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》中第四條：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：(一)應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為;(五)超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動的違法經(jīng)營行為。前款第(一)項、第(五)項規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門(以下簡稱許可審批部門)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處”規(guī)定工商部門和相關(guān)主管部門均有查處職責(zé)，這就會在一定程度上造成執(zhí)法推諉。加之，信用約束、聯(lián)合懲戒的作用未完全凸顯，導(dǎo)致一定量的無照無證經(jīng)營情況的存在。

二、工作的建議

（一）在法律法規(guī)制度上求健全。以“有法可依、于法有據(jù)”為前提，對于各部門事權(quán)的邊緣性、系統(tǒng)性都應(yīng)作出專項明確規(guī)定。權(quán)責(zé)清單的劃分對各審批部門的權(quán)力與責(zé)任進行了確定，而前置調(diào)整為后置的證照銜接問題，應(yīng)該從實際出發(fā)，研究制定科學(xué)規(guī)范而又符合實際操作的法律制度條款，對于期限的要求、過錯的認定、合理義務(wù)的承諾、負面清單的邊界需要做出具體的規(guī)定，確保證照銜接有一定的要求、依據(jù)。同時，如何對公共信息進行應(yīng)用、如何聯(lián)合制約、無照經(jīng)營查處主體等都需要進一步明確或者完善，切實指導(dǎo)基層如何監(jiān)管的問題。

（二）在信息公示系統(tǒng)上爭完備。按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》要求，樹立“以信用促監(jiān)管、以信息強監(jiān)管”的理念，統(tǒng)一信息采集標(biāo)準(zhǔn)，整合監(jiān)管資源，刪減重復(fù)性的公示項目，對相關(guān)項目進行改進。如：對有前置許可營業(yè)執(zhí)照過期的市場主體提示其應(yīng)履行的責(zé)任并限制其公示信息、增加部門間證照聯(lián)動監(jiān)管信息的互聯(lián)互通、對履約守信的市場主體可公示進行激勵、拓寬列入經(jīng)營異常名錄的事由、對市場主體的高管（負責(zé)人）建立評價機制并進行公示等，進一步建立健全企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的功能，更充分體現(xiàn)企業(yè)信用信息公示平臺對誠信體系建設(shè)的支撐作用，真正便于監(jiān)管部門監(jiān)管，強化經(jīng)營者自律，方便公眾對信息信用產(chǎn)品的使用，降低交易風(fēng)險。

（三）在信用產(chǎn)品利用上求實效。不管是要求企業(yè)信息的公示還是各監(jiān)管信息的公示，最終目的是為了使市場安全并且具有活力，而加強對信息信用的應(yīng)用是關(guān)鍵，雖然督促企業(yè)公示、加強信用監(jiān)管宣傳能在一定程度上能提高信息的利用率，然而只有通過信用產(chǎn)品的利用、轉(zhuǎn)化才能從根本上增強信用信息公示的倒逼壓力。政府部門在重大項目建設(shè)、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、國有土地出讓，企業(yè)投融資管理、公共資源交易等方面加強對信息信用產(chǎn)品的應(yīng)用，在商品流通領(lǐng)域，鼓勵在投融資、生產(chǎn)經(jīng)營、商品采購、購物消費等經(jīng)濟活動中強化對信息信用產(chǎn)品的利用，能增強市場內(nèi)生發(fā)展動力，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的潮流，成為未來市場經(jīng)濟新的增長點。

（四）在簡易退出機制上破難點。如果退出機制不簡便，便會產(chǎn)生很多弊端，既影響了整個市場主體數(shù)量的真實性，更影響了政府宏觀經(jīng)濟決策和利用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)管。因此，對于實際沒有開業(yè)和沒有債權(quán)債務(wù)的企業(yè)來說，簡易注銷程序能解決“進門容易出門難的問題”，幫助企業(yè)快速、方便退出市場，減少市場主體總量中的沉積數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管工作效能。

（五）在“依職責(zé)”與“協(xié)同”上求效能。各職能部門按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及“權(quán)力清單”的劃分，履行本部門監(jiān)管職責(zé)，防止“踢皮球”的現(xiàn)象發(fā)生。在履行各部門監(jiān)管職責(zé)的同時，就如何就“證”與“照”之間做好銜接及聯(lián)合懲戒等進行積極溝通，完善聯(lián)席會議制度和聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會信用體系建設(shè)相關(guān)工作，聯(lián)合推進政務(wù)誠信、企業(yè)誠信、社會誠信建設(shè)，聯(lián)合研究制定符合本地區(qū)社會信用體系建設(shè)中長期規(guī)劃等，形成監(jiān)管合力，避免因“寬進”造成監(jiān)管缺位現(xiàn)象，管好“大市場”，形成現(xiàn)代化的協(xié)同監(jiān)管體系。

（六）在大數(shù)據(jù)融合上抓效能。按照國務(wù)院《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》的總體部署，在食品藥品安全、消費安全、安全生產(chǎn)、金融安全等領(lǐng)域，推動整合并及時向社會公開有關(guān)市場監(jiān)管數(shù)據(jù)、抽查檢驗監(jiān)測數(shù)據(jù)、違法失信數(shù)據(jù)、投訴舉報數(shù)據(jù)和市場主體依法依規(guī)應(yīng)公開的數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管，并研究制定操作性強的專項監(jiān)管、懲戒措施，重點加強對專項數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，及時掌握市場主體經(jīng)營行為、規(guī)律與特征，主動發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，提高科學(xué)決策和風(fēng)險預(yù)判能力，加強對市場主體的事中事后監(jiān)管。