農(nóng)村土地糾紛為何多發(fā)？

神州國(guó)土 2016-09-08

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近日，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院相關(guān)課題組對(duì)土地承包現(xiàn)狀、糾紛等問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研，并發(fā)布了《農(nóng)村土地糾紛的量化評(píng)估與化解研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。《報(bào)告》選取了四川、江蘇、吉林、河南、山東、浙江和黑龍江七個(gè)省區(qū)為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析揭示了目前農(nóng)村土地糾紛的基本特征，并為相關(guān)部門(mén)及時(shí)防控、化解糾紛提供了對(duì)策建議。

現(xiàn)狀

各地土地糾紛發(fā)生率差異較大，應(yīng)關(guān)注個(gè)別重點(diǎn)戶

調(diào)研顯示，2005年以來(lái)土地糾紛有上升趨勢(shì)，但糾紛率低于10%。從分省情況來(lái)看，各地區(qū)的糾紛發(fā)生率差異較大。具體來(lái)說(shuō)，吉林省的糾紛事件在農(nóng)戶中的發(fā)生率最高，達(dá)到了22.6%，黑龍江省和四川省的糾紛發(fā)生率也較高，分別為17.0%和11.0%，山東省的發(fā)生率為9.1%，河南省、江蘇省和浙江省的糾紛發(fā)生率較低，集中在2%~4%之間。

分析各省糾紛發(fā)生率相差懸殊的原因可能是，吉林省和黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，人均耕地多，農(nóng)民的收入來(lái)源以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，因而特別重視土地經(jīng)營(yíng)，容易因土地問(wèn)題引發(fā)矛盾或糾紛。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人均耕地較少或土地產(chǎn)出較低的省份，一般的土地問(wèn)題不足以引發(fā)明顯的糾紛，因此發(fā)生率相對(duì)低一些。

此外，調(diào)研顯示，土地糾紛不具有群體性，但在少數(shù)農(nóng)戶中具有一定集中性和反復(fù)性，地區(qū)之間糾紛的集中程度存在差異。按每件糾紛涉及的農(nóng)戶數(shù)計(jì)算，總樣本為0.72戶，即平均每個(gè)農(nóng)戶大約發(fā)生過(guò)1.4件糾紛，這意味著糾紛集中發(fā)生在某些特定農(nóng)戶。因此，在解決土地糾紛時(shí)除了要降低面上的糾紛總數(shù)，還應(yīng)關(guān)注個(gè)別重點(diǎn)戶，提高政策瞄準(zhǔn)率。

土地糾紛中承包經(jīng)營(yíng)糾紛居多，三種調(diào)解方式可用

據(jù)《報(bào)告》分析，農(nóng)村土地糾紛主要涉及三種類型：因土地承包經(jīng)營(yíng)變動(dòng)引起的糾紛、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的糾紛以及因征收或占用農(nóng)民承包地引起的糾紛。總體上，承包糾紛仍是大頭，占56.22%；征占糾紛次之，占25.39%；流轉(zhuǎn)糾紛占比為18.39%。土地糾紛解決與否方面，調(diào)研顯示，88%的土地糾紛已解決，各省土地糾紛解決的壓力存在較大差異：黑龍江、吉林和河南的糾紛解決率達(dá)到90%以上，僅有5%~8%的糾紛有待處理；山東的土地糾紛解決率為88.9%；而浙江、四川和江蘇省未來(lái)解決土地糾紛的壓力較大，尚有20%~25%以上的糾紛未解決。

目前，農(nóng)村土地糾紛的解決途徑主要有：調(diào)解、仲裁和法院三種方式，而調(diào)解又分為自行調(diào)解、村委會(huì)調(diào)解和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解三種方式。結(jié)果表明，96.54%以上的土地糾紛主要通過(guò)村委會(huì)調(diào)解和自行調(diào)解兩種方式，比例分別為71.38%和25.16%；而通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、仲裁和法院三種方式解決的糾紛比例分別占到2.43%、0.64%和0.38%，發(fā)揮了一定的補(bǔ)充作用。訪談中了解到，村民和村組干部大多不愿將爭(zhēng)議上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層面，他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層面的仲裁會(huì)將矛盾放大，傷及鄰里間的感情。這意味著，如果能充分利用鄉(xiāng)民之間傳統(tǒng)相鄰關(guān)系和基層村干部與鄉(xiāng)民之間相互了解的半官方協(xié)調(diào)方式，將有助于提高糾紛解決的質(zhì)量。

地權(quán)不穩(wěn)定是發(fā)生糾紛的重要誘因，需加快權(quán)證發(fā)放

數(shù)據(jù)分析顯示，土地確權(quán)中的糾紛問(wèn)題并不嚴(yán)重，但某些環(huán)節(jié)要重點(diǎn)關(guān)注?？傮w上，54.3%的樣本村在確權(quán)中引發(fā)農(nóng)戶糾紛，其中74.3%的樣本村涉及的糾紛農(nóng)戶少于5戶，8.6%的樣本村涉及的糾紛農(nóng)戶在20戶以上，可以認(rèn)為土地確權(quán)并未引發(fā)嚴(yán)重的糾紛問(wèn)題。但也應(yīng)注意，確權(quán)過(guò)程中的量地階段是較易引發(fā)糾紛的環(huán)節(jié)。

同時(shí)，土地糾紛農(nóng)戶在第二輪承包后通過(guò)土地調(diào)整得到的土地面積更多，這表明土地調(diào)整所反映的承包關(guān)系不穩(wěn)定問(wèn)題可能是糾紛的重要因素；并且發(fā)生糾紛的農(nóng)戶家中更可能有機(jī)動(dòng)地、荒地等非家庭承包方式的土地，這同樣反映了承包關(guān)系不穩(wěn)定帶來(lái)的問(wèn)題。這些結(jié)果表明，需要在穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，加快耕地權(quán)證發(fā)放工作，明晰農(nóng)民的土地權(quán)利。

建議

完善土地制度和政策頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)農(nóng)村土地制度和政策歷經(jīng)多次變遷，經(jīng)歷了土地農(nóng)民私有，到集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，再到家庭承包經(jīng)營(yíng)三大階段，這一過(guò)程中相關(guān)法律法規(guī)和政策文件在一些問(wèn)題的規(guī)定上存在沖突。如《土地管理法》規(guī)定土地撂荒兩年即可以收回土地，但《農(nóng)村土地承包法》則規(guī)定在承包期內(nèi)不得收回承包地；再如對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的處理，由于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，雖然高法司法解釋認(rèn)為法院應(yīng)該受理相關(guān)糾紛，但地方法院并不執(zhí)行。相關(guān)政策的“碎片化”和相互沖突造成了很多難以調(diào)處的土地糾紛，未來(lái)政策設(shè)計(jì)需要加強(qiáng)連貫性和系統(tǒng)性。

同時(shí)，土地承包糾紛不僅與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)，而且需要更加綜合性的實(shí)施方案，在綜合性農(nóng)村改革下協(xié)同解決糾紛。農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)和生活方式的改變，有利于弱化或轉(zhuǎn)移歷史遺留的痼疾對(duì)少數(shù)農(nóng)戶的影響。因此，應(yīng)通過(guò)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理，從根源上綜合解決土地糾紛。

做好承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)發(fā)證等基礎(chǔ)工作

土地確權(quán)是有利于解決大量土地糾紛特別是歷史遺留問(wèn)題的治本之策。但是，確權(quán)過(guò)程中也會(huì)有激化矛盾的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要我們?cè)诖_權(quán)過(guò)程中采取符合大政策且因地制宜的解決措施，秉持“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”的原則處理好相關(guān)問(wèn)題，避免出現(xiàn)承包糾紛激化的問(wèn)題。

一方面，抓好第二輪農(nóng)地延包、穩(wěn)定承包關(guān)系。正視農(nóng)地承包現(xiàn)狀，對(duì)各地第二輪承包時(shí)的遺留問(wèn)題重新排查摸底，對(duì)混亂錯(cuò)雜的農(nóng)地承包關(guān)系進(jìn)行全面清理、分類處理，強(qiáng)化合同意識(shí)，未訂立農(nóng)地承包合同的及時(shí)補(bǔ)訂，未發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的及時(shí)補(bǔ)發(fā)。對(duì)尚未進(jìn)行第二輪農(nóng)地承包的機(jī)動(dòng)地，本著尊重歷史、穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，出臺(tái)統(tǒng)一的政策，界定承包對(duì)象和農(nóng)地，統(tǒng)一計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行發(fā)包，訂立第二輪農(nóng)地承包合同，核發(fā)新的《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》等，保障農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

另一方面，盡快解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、位置不明等問(wèn)題。要對(duì)農(nóng)戶《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的持有、農(nóng)地承包臺(tái)賬、農(nóng)地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬和農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂等進(jìn)行全面督查；凡農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證內(nèi)容不實(shí)者，要按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，及時(shí)做好變更、換發(fā)、解除、注銷、回收等工作。

多元仲裁渠道化解農(nóng)村土地糾紛

仲裁將成為集體經(jīng)濟(jì)組織外部化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的主渠道。同時(shí)，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛利益格局日趨復(fù)雜、難度日趨加大，單憑仲裁難以有效穩(wěn)妥化解的案例也在增多，無(wú)疑仲裁作用的發(fā)揮也需要其他部門(mén)的支持與配合。因此，建議構(gòu)建一種以仲裁為核心、以其他糾紛解決機(jī)制為依托的多形式、多層次、多渠道相互銜接補(bǔ)充、相互協(xié)同互動(dòng)的多元化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決機(jī)制。

為構(gòu)建這一機(jī)制，建議清晰界定關(guān)鍵性法律概念，對(duì)實(shí)踐中難以操作的法律條文，出臺(tái)配套政策或指導(dǎo)文件，避免基層實(shí)際工作因缺乏明確政策指導(dǎo)而出現(xiàn)五花八門(mén)的做法，減少不合理糾紛訴求。同時(shí)，增強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的銜接、配合和聯(lián)動(dòng)，避免部門(mén)之間文件或做法互相矛盾的情況，增強(qiáng)仲裁工作的權(quán)威性和有效性。此外，建議加大仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、仲裁員培訓(xùn)及相關(guān)專業(yè)人才培育、通過(guò)對(duì)糾紛案件發(fā)生頻率、類型、地域的分析，有針對(duì)性地對(duì)某些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)類型糾紛進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤。

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來(lái)自：神州國(guó)土 > 《地政與不動(dòng)產(chǎn)》

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