▌2013年歲末，湖南衡陽賄選事件平地驚雷地被揭露在公眾眼前。據(jù)報道，在2012年12月28日至2013年1月3日召開的湖南省衡陽市第十四屆人民代表大會第一次會議上，527名市人大代表出席會議，并從93名代表候選人中差額選舉出了76名湖南省人大代表。然而經(jīng)查證，在此次選舉中，56名當選的省人大代表存在送錢拉票的行為，涉案金額高達1.1億元人民幣；同時，518名衡陽市人大代表和68名工作人員收受錢物。湖南省有關各級人大常委會對此事件的處理主要包括三個方面： 

（1）對于以賄賂手段當選的56名省人大代表，在2013年12月27日至28日舉行的湖南省十二屆人大常委會第六次會議上被確認并公告“當選無效”。

（2）對于收受錢物的518名衡陽市人大代表，原選舉單位的人大常委會和軍人代表大會分別接受516名衡陽市人大代表辭去代表職務。

（3）對于因516名代表資格終止后出現(xiàn)巨大空缺的衡陽市人大及其常委會，湖南省十二屆人大常委會第六次會議通過《關于成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組的決定》，授權籌備組行使相關職權。

▌衡陽賄選事件給人大制度帶來的沖擊是雙重的。一方面，此次事件數(shù)得上1949年以來公開披露的涉案金額最大、涉及黨政官員和人大代表最多的一起選舉弊案，其對人大制度權威以及選舉制度的沖擊和消解是前所未有的。然而，另一方面，危機與契機并存，該事件暴露出制度空白，必將反逼人大制度的相應完善。在后一重沖擊的意義上，前述三個方面處理所涉及的“當選無效”、代表辭職以及大規(guī)模補選的選舉機構，雖然在《選舉法》、《代表法》等相關法律制度中能找到制度輪廓，但諸如“當選無效”、辭職條件、代表機關接受辭職的標準以及辭職代表資格終止期限等制度細節(jié)，仍是空白，留下了諸多思考空間。制度的運行有賴于制度細節(jié)的呈現(xiàn)，然而，缺乏各項機制基本定位等原理問題的準確把握，執(zhí)著于繁復的制度細節(jié)可能會導致南轅北轍。為此，筆者以衡陽賄選事件的三層處理方案為出發(fā)點，分別追問“當選無效”的溯及力、人大代表辭職機制的定位、市級以上人大代表解散式補選中選舉機構等基礎性問題。

一、“當選無效”的相對溯及力

▌“當選無效”，是代表資格的一種效力認定機制，是指代表候選人在選舉過程中以非法手段獲取代表資格，其代表資格無效。簡而言之，“當選無效”導致“無效當選者”。《選舉法》第55條規(guī)定了導致代表資格歸于無效的四種違法行為：“（一）以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的；（二）以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的；（三）偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；（四）對于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對于提出要求罷免代表的人進行壓制、報復的?！焙怅栙V選事件屬于典型的第一類違法行為。案件事實查清后，湖南省十二屆人大常委會第六次會議依據(jù)《選舉法》第55條第1款和第3款的規(guī)定,確認并公告56名通過賄賂手段從衡陽市選出的省人大代表“當選無效”。然而，何謂“無效”，其代表資格自何時歸于消滅，則有待解釋。

▌在我國人大制度中，同“當選無效”對應的另一種效力認定機制是“代表資格終止”?！洞矸ā返?9條規(guī)定了引起代表資格終止的七項事由，辭職被接受、被罷免是其中的兩類情形，第50條代表資格終止的報告與公告程序，但這項機制的溯及力也沒有明確規(guī)定。然而，從這兩項效力認定機制的產(chǎn)生事由的對比中，可發(fā)掘出兩者在效力認定上的分工。導致“當選無效”的四類事由，從時間上看具有事前性，都是發(fā)生在選舉過程中、代表資格產(chǎn)生之前的行為，都屬于代表資格產(chǎn)生的原因行為，具有獨立性；從違法性上看，《選舉法》第55條第3款將之界定為“違法行為”，第1款則規(guī)定了其可歸責性：“違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。由此，具有違法性的、代表行為產(chǎn)生之原因行為，自然會對當選——即代表資格的賦予——這項結果行為帶來不利影響。而導致“代表資格終止”的七類事由，從時間上看，則是發(fā)生在代表資格獲得之后的行使過程中，且均是獨立于代表資格之存在的事由；從違法性上看，這些事由均不具有違法性，即使就辭職被接受、被罷免而言，導致兩種事由的緣由可能是違法的，但這兩種事由本身并不具有違法性。由此，不具有違法性的、代表資格產(chǎn)生之后的行為，雖然會導致代表資格的終止，但這種終止并不能影響代表資格被終止之前的代表職責履行行為的效力，簡而言之，“代表資格終止”是代表資格的解除行為，不具有溯及力，代表資格自代表資格終止事由發(fā)生之時起失效，本級人民代表大會常務委員會為通過“予以公告”來確認之。

▌進一步考察“當選無效”的四大事由對代表資格帶來的是何種不利影響，需要考慮被確認“當選無效”之前以代表名義所進行的履職活動已經(jīng)引起相關法律關系的產(chǎn)生、變化、消滅。例如，被確認“當選無效”之前以代表名義，對所通過的規(guī)范性法律文件所投的贊成票，對選舉或決定同級人民政府正職或副職所投的贊成票，對上一年度的預算執(zhí)行情形和本年度的預算草案所投的贊成票，在相關代表被確認“當選無效”是否仍然有效？中國各級人大歷來各類投票中的高比例贊成票現(xiàn)象，連同被確認“當選無效”通常的小比例現(xiàn)象，使得前述贊成票即使因“當選無效”而被有溯及力地認定為無效，也不改變這些投票的總體結果。然而，前述兩類常見現(xiàn)象都正在變得越來越不常見：現(xiàn)代民主社會的多元化格局，使得各類主張在議會獲得的支持率以旗鼓相當、而非相差懸殊為常態(tài)，我國各級人大的各項投票結果正在不同程度地趨向這個常態(tài)；另一方面，衡陽賄選事件中56名選自衡陽的湖南省人大代表被確認“當選無效”，已經(jīng)不再是一個小比例了。由此，因為被確認“當選無效”之前以代表名義所投贊成票被剝離，而導致已經(jīng)生效的法律法規(guī)、人事任命、預算法案的得票率從原初的50%以上跌至低于50%，并不是沒有可能出現(xiàn)。而這種情形的出現(xiàn)，將給法的安定性、議會的信賴利益、政府的連續(xù)性乃至整個公法秩序帶來災難，因此，這種危及法秩序的“當選無效”絕對溯及力應當被阻卻，這里的無效并不能簡單套用無效民事行為所引起的自始、確定和當然地不發(fā)生效力，代表資格的行使這項結果行為的效力，并不必然總是受到作為原因行為之當選事由的效力的直接影響，而應在一定程度上承認其無因性。

▌另一方面，若被確認“當選無效”也不應絕對地沒有溯及力或者說代表資格喪失僅始于被確認“當選無效”之時，這樣又會使得“當選無效”趨同于“代表資格終止”。如果兩項效力認定機制區(qū)別僅在于發(fā)生事由而在效力問題上沒有區(qū)別的話，兩項機制的區(qū)分也就沒有必要。由此，“當選無效”機制應當在代表資格自始無效的絕對溯及力和自確認之時失效的絕對沒有溯及力兩種情形之間確定一個平衡點。筆者認為，這個平衡點的判斷關鍵在于，被確認“當選無效”前以代表名義的履職行為是否已經(jīng)發(fā)生法律效力。如果履職行為已經(jīng)發(fā)生法律效力，例如所投的贊成票或者否定票、棄權票已經(jīng)產(chǎn)生投票結果并公布，則不具有溯及力，投票行為仍然有效；如果履職行為尚未發(fā)生法律效力，例如提出的一項議案尚未完成表決計票，提名的任職人選尚未完成表決計票，被確認“當選無效”者的投票可從表決中除去，其議案聯(lián)名可除去，其候選人提名聯(lián)名可除去，并在除去后重新計算表決、聯(lián)名人數(shù)。

▌因此，被確認“當選無效”具有相對溯及力，可溯及尚未發(fā)生法律效力之人大行為的代表履職行為。當相關的人大行為已經(jīng)生效，被確認“當選無效”者以代表名義在其中的投票等履職行為仍然被認為是有效的。在衡陽賄選案中，56名代表被確認“當選無效”，并不能一刀切地判斷其當選以來的所有履職行為均無效，但的確需要細致梳理他們此前的履職行為，以相關人大行為是否已發(fā)生法律效力為標準，來決定被確認“當選無效”在相關人大行為中的所具有的溯及力。

二、代表辭職機制的細化

▌辭職，是指人大代表主動地請求辭去其代表職務，要求不再享有代表權利，履行代表義務的行為。衡陽賄選事件被查實后，衡陽市人大代表中接受賄賂的代表及相關代表集體辭職，根據(jù)《衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組公告（第1號）》，原選舉單位的人大常委會和軍人代表大會分別接受516名衡陽市人大代表辭去代表職務，籌備組據(jù)此確認其“代表資格終止”。

▌“辭職被接受”是“代表資格終止”常見情形之一， 然而，對于代表辭職的情形、代表機關接受或不接受代表辭職的標準以及法律結果與實踐效力等問題，《代表法》、《選舉法》等規(guī)范性文件均未作詳細規(guī)定。選舉制度操作細節(jié)上的空白，直接影響其運作實效，尤其是該機制在客觀性和統(tǒng)一性上的差池，這在衡陽賄選事件大規(guī)模的代表辭職現(xiàn)象中尤其凸現(xiàn)出來，引起人們的追問與質(zhì)疑，筆者選取其中三大重要環(huán)節(jié)進行追問。

（一）代表辭職的情形

▌代表辭職申請的屬性，是探討代表辭職的情形的前提問題，這涉及對辭職情形是否需要作出規(guī)定以及如何具體設定。這首先需要關注代表資格終止的各項事由的分工?！洞矸ā返?9條規(guī)定了導致代表資格終止的七項事由：“（一）地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；（二）辭職被接受的；（三）未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；（四）被罷免的；（五）喪失中華人民共和國國籍的；（六）依照法律被剝奪政治權利的；（七）喪失行為能力的。”根據(jù)這些事由本身是否需要歷經(jīng)選舉法上的特定程序，七類事由可以分為兩大類：“辭職被接受”和“被罷免”導致的“代表資格終止”，以經(jīng)過選舉法上的特定程序為前提，也是最受關注兩類事由；兩者之間的區(qū)別也是清晰的，辭職以基于代表自愿的主動申請為前提，罷免則基于罷免案而被動啟動，兩項程序的對抗性也由此不同。其他五類事由則屬于無需經(jīng)過選舉法上的特定程序而自動進入本級人大常委會確認并公告“代表資格終止”的程序。

▌在其七項事由的分工中，辭職是一種主動行為，以自愿性為本質(zhì)特征。但所謂自愿，并非指主觀情感上的純粹自愿；辭職的動因，既可以是個人的純粹主觀原因，比如認為自己不適合擔任代表，也可以是由外在的客觀事由引起。不過，既然以自愿辭職為原則，就不宜規(guī)定在何種情形下應作出辭職，而應將各類情形下是否提出辭職交由當事人自行權衡、自主判斷。

▌然而，在衡陽賄選事件查實后，衡陽有關方面即“責令”收受錢物的衡陽市人大代表辭職，由此才會出現(xiàn)在短時間內(nèi)如此大數(shù)量由不同選舉單位選舉出來的代表在同一時段及時地、整齊地提出辭職，并由原選舉單位分別接受辭職的現(xiàn)象。無獨有偶，人大代表辭職機制，在2003年之后的幾年里，為解決代表因工作需要調(diào)離原選區(qū)、但未遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域帶來的原選區(qū)代表實際減少、代表履職不便等問題，地方各級人大紛紛開始嘗試通過黨委組織部門或同級人大常委會黨組建議相關人大代表提出辭職的辭職機制實踐，其中以江蘇常州市、浙江寧波市、舟山市、四川省大英縣、成都市金牛區(qū)等地人大最受關注。兩種情形都對辭職自愿原則形成了限制：對于前一種情形，違法違紀行為查實后，相關代表即使不提出辭職也很有可能被罷免，這里的辭職建議并沒有對代表資格終止的結果帶來變化，只是影響了采用何種終止事由的途徑選擇，選擇辭職機制只是選擇了以相對高效、體面的方式導致代表資格終止，對于辭職自愿原則的這類限制，在類似情形下，在一定從程度上的具有正當性。對于后一種情形，人大代表調(diào)離本選區(qū)不調(diào)離本行政區(qū)劃的情形，不僅不屬于代表資格自動終止的五項事由，引發(fā)相關代表被罷免的概率也不高，此時代表是否提出辭職，直接導致代表資格是否會被終止；而且，此事的辭職申請是否提出，除了辭職建議外，基本不存在產(chǎn)生辭職壓力的其他客觀事由，由此，這里的辭職建議對辭職自愿原則產(chǎn)生了大于前一種情形的限制。但是，考慮到我國代表名額的限定、代表結構的現(xiàn)狀，在代表結構等基本問題不產(chǎn)生變化前，辭職建議或許是維系代表工作有效展開的可行的折衷方案。

▌綜上，基于辭職自愿原則，代表辭職的情形并不需要在法律上事先明確列舉，而可交由相關代表自行判斷。與之相關，建議辭職實踐的存在，一方面使得代表辭職機制更為有效的運作，另一方面帶來危及辭職自愿原則的隱憂。緩解或避免這項隱憂的有效方式包括兩個方面：一是明列建議辭職的情形，排除非例舉情形下的建議辭職；二是明確辭職建議不具有拘束力，辭職機制是否啟動仍系于代表是否提出辭職申請。其中，根據(jù)人大代表工作的現(xiàn)實邏輯，建議辭職具有合理性的情形主要就是前面兩類：其一，違法違紀行為被查實，導致相關代表不適宜繼續(xù)擔當人大代表；其二，代表調(diào)離原選區(qū)，雖未調(diào)離本行政區(qū)域，但已影響代表工作的正常展開。

（二）辭職調(diào)查程序與辭職接受標準

▌各國議員辭職制度所規(guī)定的議員辭呈的效力，主要有兩種情況：一種是辭呈導致議員資格自動解除，在多數(shù)國家，議員可向議長或議會提出辭呈，并為議會自動認可。另一種是辭呈導致相關組織審查議員辭呈并決定是否接受，我國是其典型，人大代表書面提出辭職并不推定為被代表機關自動認可。根據(jù)《選舉法》第52條、第53條以及《代表法》第50條的規(guī)定，代表提出的辭職，尚需要選舉他的人大常委會（市級以上人大）、本級人大常委會（縣級人大）或者本級人大（鄉(xiāng)級人大）投票決定。辭職獲得被接受，以絕對多數(shù)票為門檻票數(shù)，即由人大常委會投票的（包括市級以上人大常委會和縣級人大常委會），須常委會組成人員的過半數(shù)通過；由人大投票的（鄉(xiāng)級人大），須經(jīng)過半數(shù)的代表通過。然而，關于接受辭職的客觀標準等問題，《選舉法》、《代表法》均沒有做出規(guī)定。通常而言，通過投票機制作出的決定，基于多數(shù)決原理運轉(zhuǎn)，議員個人如何投票在掌握必要信息的基礎上主要系于自主判斷。然而，辭職機制基于相關代表的自愿辭呈而啟動，并不必然配備相應的調(diào)查程序，對于辭職的具體緣由和動因，主要依賴書面辭呈的說明，因此，辭職接受投票容易在信息不對稱、不全面的情況下進行，代表機構有效把關辭職申請的功能難以發(fā)揮。反之，這項功能的有效發(fā)揮，兩個問題具有必要性：接到辭職申請后的調(diào)查程序，辭職接受投票的參考標準。

▌調(diào)查程序的目的在于接受辭職的投票在掌握必要信息的前提下有效展開。調(diào)查主體，在省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市人大常委會接受辭職的情形，由其代表資格審查委員會負責調(diào)查，在縣級人大常委會、鄉(xiāng)級人大接受辭職的情形，由縣級人大常委會、鄉(xiāng)級人大主席授權相關代表組成調(diào)查小組或委托有關機關展開調(diào)查工作。調(diào)查主體有權根據(jù)辭職申請載明情況，判斷是否啟動調(diào)查程序，并將調(diào)查結果提交接受辭職投票機構。調(diào)查范圍以辭職申請載明事項的真實性和細化為限，這一方面是考慮辭職機制的自愿原則，不在辭職申請列明的辭職事由之外進行調(diào)查；另一方面，也是考慮到調(diào)查目的僅以接受辭職投票所必要之信息為限；此外，這也同調(diào)查主體的調(diào)查能力和調(diào)查時間的有限性相關。

▌辭職接受投票旨在判斷提出辭申請的代表從主觀意愿上、客觀事由上是否適合繼續(xù)完成代表的剩余任期，這項判斷是在從辭職申請與有可能展開的辭職調(diào)查中獲取的有限信息的基礎上為之，投票代表贊成辭職與否具有相當?shù)牟昧靠臻g，為避免這類投票結果過高的任意性和不確定性，接受辭職的標準的規(guī)定有其必要性。這些標準的具體內(nèi)容及其類型化，有賴于辭職機制實踐的積累，主要可以從如下三個方向上進行考慮：代表辭職申請的提出是否自愿，抑或受到有關方面的不正當壓力；代表辭去代表職務的主觀意愿是否慎重，且確實不利于代表職務的繼續(xù)行使；導致辭職申請的客觀事由是否確實不利于代表職務的繼續(xù)行使，例如，相關客觀事由是否即使不通過辭職機制也將通過罷免等其他機制導致代表資格終止。

（三）辭職被接受時間效力的終點

▌辭職被接受的直接法律效果，是導致相關人大代表代表資格的終止。如前所述，這里的終止，屬于代表資格的解除，自辭職被接受決定作出時起算，向后發(fā)生效力；但該效力終于何時，并不明確。此問題尤其會在辭職被接受之代表若試圖再次當選該地該級人大代表的場合突顯出來，例如，516名被接受辭職的衡陽市人大代表是否有資格再次當選衡陽市人大代表？筆者認為，這與其試圖當選的人大代表屆別密切相關。

▌如果在本屆人大存續(xù)期間，再一次出現(xiàn)的補選情形中，先前辭職被接受之前代表即使其所在選區(qū)出現(xiàn)補選代表名額，他仍然不具有成為補選之候選人的資格。代表資格終止的效力至少充斥本屆人大存續(xù)的剩余任期，如果在任期屆滿前代表資格已終止的前代表能再次成為同一人大的同一屆代表，其弊端有二：第一，先終止再重新當選，不僅使得人大代表工作不嚴肅，而且耗費了不必要的成本。第二，之前的代表資格終止將失去其意義，代表資格終止淪為代表資格停止。根據(jù)《代表法》第48條第2款的規(guī)定，導致暫時停止執(zhí)行代表職務的情形“在代表任期內(nèi)消失后，恢復其執(zhí)行代表職務，但代表資格終止者除外?！笨梢?，代表資格的終止與停止，是對代表監(jiān)督中的兩種代表資格確認機制，兩者在效力上的明顯區(qū)別是：代表資格停止的效力僅及于代表任期內(nèi)停止執(zhí)行代表職務的情形的存續(xù)期間，它只是“暫時”停止，而代表資格終止的效力充斥終止之后的剩余任期，它至少是“任內(nèi)”停止。

▌那么，在本屆代表任期屆滿后的歷屆人大代表選舉中，辭職被接受之代表則應當有資格當選同一人大的代表。若辭職被接受的代表資格終止效力及于此后各屆人大代表選舉，這已經(jīng)不是一種終止，而是對代表資格的剝奪。而且，這項剝奪已經(jīng)觸及剝奪政治權利這項刑罰的內(nèi)容。如此寬泛的效力期限的兩項弊端顯而易見：第一，違背無罪推定原則，科以刑罰須由司法機關經(jīng)過合法的司法程序作出，任何人在被宣判有罪之前都應被推定為無罪，且不得科以刑罰；第二，違背辭職自愿原則，超越任期的代表資格終止效力，常常會違背相關代表在特定的主客觀原因下提出辭去本屆人大代表職務之申請的期限預期。通過歸謬法的上述運用可見，代表資格的終止僅屬“任內(nèi)”終止，不涉及“任外”剝奪；一旦代表任期屆滿，代表資格終止的時間效力即到達終點，因此不再排除重新獲取代表資格的可能。

三、市級以上人大代表解散式補選中的選舉機構

▌選舉機構，是人大代表選舉的主持機構。2010年修改的《選舉法》，將選舉機構單列為第二章，從結構上大大強調(diào)了選舉機構的地位和作用。但在選舉機構的設置和功能上，并沒有出現(xiàn)修改變化，仍然延續(xù)著兩個特點：第一，為換屆選舉而設。我國的選舉機構的核心特點是：為換屆選舉而專門設置的，主要關注的是人大代表換屆這個時點，這一點自1953年選舉法、1979年選舉法以來均如此。第二，臨時性，這是前一項特點的必然結果。作為直接選舉之選舉機構的選舉委員會，隨著換屆選舉的結束而停止工作，《選舉法》第10條規(guī)定其應履行的七項職責，均是換屆選舉中的工作；作為間接選舉機制之選舉機構的本級人大常委會，準確地說，是上屆本級人大的常委會，《憲法》第66條第1款和《地方組織法》第42條規(guī)定市級以上常委會行使職權到下屆本級人民代表大會選出新的常委委員會為止，此期間其重要功能之一就是擔當下屆本級人大代表的選舉機構，下屆人大代表選舉完成并召開第一次會議，上屆人大常委會的功能自然終止。1953年選舉法規(guī)定各級人大代表的選舉，均成立選舉委員會，并毫不掩飾其臨時性的設置特點，第41條規(guī)定“選舉委員會的工作全部完成后”，中央和地方各級選舉委員會“即行撤銷”。此后的選舉法雖然沒有沿用這一條，在選舉機構的種類和設置上也有所變化，但在臨時性設置的特點上并沒有產(chǎn)生本質(zhì)性的變化。

▌關于人大代表補選活動的選舉機構，《選舉法》中并沒有明確規(guī)定。第54條僅明確了代表在任期內(nèi)因故出缺情形下進行補選的選舉主體是“原選區(qū)或原選舉單位”。該條省略補選的選舉機構，其原因在于，這里所涉及的補選主要是零星式的補選，有限的補選名額和補選規(guī)模，使得由專門的選舉機構來主持補選顯得并非必不可少。因此，第54條關于補選的概括規(guī)定中沒有涉及選舉機構。然而，當較大數(shù)量代表的代表資格終止引發(fā)補選活動的情形發(fā)生時，專門的選舉機構就不可缺少。《選舉法》對此的規(guī)定并不明確；只是在第54條第4款將地方各級人大代表的“補選的具體辦法”留給各省級人大常委會規(guī)定。對于此問題，一般情形下，對于間接選舉產(chǎn)生的市級以上人大代表的補選，可由同級人大常委會主持，這既與《選舉法》第8條第1款相呼應，也與人大實踐相吻合。對于直接選舉產(chǎn)生的縣級、鄉(xiāng)級人大代表的補選，從長遠來看，應當修改《選舉法》，明確選舉委員會的常設性，將選舉機構的定位突破主持選舉的單一職能，增加在代表任期存續(xù)期間代表監(jiān)督等各項職責，自然也擔當較大數(shù)量直選代表資格終止導致的補選活動中的主持機構。但在選舉機構臨時性設置的現(xiàn)行規(guī)定下，若補選中重新組織選舉委員會受到必要性、現(xiàn)實性、經(jīng)濟性等現(xiàn)實因素的制約而無法實現(xiàn)。對此，可比照《選舉法》第8條第2款規(guī)定的縣級、鄉(xiāng)級選舉委員會受縣級人大常委會“領導”，第9條規(guī)定的兩級選舉委員會的組成人員由縣級人大常委會“任命”，直接在縣級人大常委會的主持下，由原選區(qū)選民依法進行補選。對此問題，已有地方性法規(guī)層面的嘗試，例如，湖南省人大常委會依據(jù)《選舉法》第54條第4款關于制定“補選的具體辦法”的授權，于2010年通過了《湖南省縣級以下人民代表大會代表直接選舉細則》，其第44條第3款規(guī)定“補選出缺代表，應當在縣級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)級人民代表大會主席團主持下，由原選區(qū)依法進行選舉”，從而明確了直接選舉補選中的選舉機構為縣級人大常委會或鄉(xiāng)級人大主席團。概括而言，縣級以上人大常委會，在本級人大代表較大數(shù)量補選工作中，應當或可以擔當主持機構。

▌然而，衡陽賄選事件在補選問題上至少有兩處突破了制度設計之一般情形的想象力：其一，遭遇解散式補選，其二，補選主持機構本身被解散。前者使這次補選在常見的零星式補選中成為例外，后者使之成為人大代表補選工作例外中的例外。衡陽市十四屆人大代表總額529人，516名人大代表辭職被接受而導致代表資格終止，顯然不是小規(guī)模、零星式的，而是大規(guī)模、接近全體式的，之后的補選在規(guī)模上堪比換屆選舉，需要通過特定的選舉機構對代表資格進行審查以及確保補選程序的展開符合法律規(guī)定。根據(jù)前述分析，《選舉法》關于補選的選舉機構雖然語焉不詳，但可以推定，市級以上較大數(shù)量人大代表補選的主持機構為本級人大常委會。禍不單行的是，這次要補選的人大代表數(shù)量過大，以至于原本可以主持選舉的常委會的組成人員的代表資格也多數(shù)終止，即常委會本身有待重新選舉。516名被終止代表資格的前人大代表中，其中96名擔任市十四屆人大常委會組成人員、專門委員會成員職務的，其常委會組成人員、專門委員會成員職務相應終止，市人大常委會主任、多名副主任、秘書長、多名委員因涉案提出辭職被接受而代表資格終止，常委會陷入癱瘓，人大代表補選工作因主持機構缺位而無從召集。

▌為了應對補選的選舉機構本身的缺位問題，湖南省十二屆人大常委會第六次會議通過《關于成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組的決定》，授權籌備組行使相關職權，籌備組下設代表資格審查委員會，負責審查補選衡陽市第十四屆人民代表大會代表的選舉是否符合法律規(guī)定等相關工作。對于上級人大常委會設立的籌備組的合法性，引發(fā)了人們的思考。

▌筆者認為，盡管《選舉法》沒有對此例外中的例外情形作出明確規(guī)定，但補選主持機構缺位是必須解決的問題，否則，衡陽市第十四屆人大將無法恢復并運作，在這個意義上，湖南省人大常委會的決定在適當?shù)钠谙迌?nèi)作出了積極應對的嘗試。如前所述，在通常情形下，市級以上人大代表換屆選舉的選舉機構，是通過上屆本級人大常委會主持下屆人大常委會選舉的循環(huán)關系遞進的，在這個循環(huán)鏈上，較大數(shù)量代表補選的選舉機構可由本屆本級人大常委會擔當，但衡陽賄選事件中衡陽人大常委會的癱瘓打破了這個循環(huán)鏈。但是，同樣是這個循環(huán)鏈上提供了應對方案的參照先例：即，在循環(huán)鏈的開始端，在不存在上屆同級人大的情況下，其代表選舉工作的選舉機構是如何形成的。這類情形的例子豐富，除了各地各級人大均存在的首屆人大代表選舉的主持機構之外，新設立的行政區(qū)劃的首屆人大代表選舉的主持機構尤其典型。其中，近年來看，就有新設三沙市時、新設重慶直轄市時首屆人大代表的選舉機構設置的實踐。首屆人大代表選舉機構的慣例，為衡陽市十四屆人大大規(guī)模補選選舉機構的設置提供了主要的參考方案。

▌2012年6月21日，民政部發(fā)布《民政部關于國務院批準設立地級三沙市的公告》：國務院批準撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。作為新設地級市，三沙市同樣面臨第一屆人大代表的選舉機構應由哪個機構來擔當?shù)膯栴}。為此，2012年7月17日，海南省第四屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議表決通過《海南省人大常委會關于成立三沙市第一屆人民代表大會籌備組的決定》：成立三沙市第一屆人民代表大會籌備組，籌備組批準設立選舉委員會主持三沙市第一屆人民代表大會的選舉，負責召集三沙市第一屆人民代表大會代表。2012年7月22日，三沙市第一屆人民代表大會籌備組公布了三沙市第一屆人民代表大會名。2012年7月23日，三沙市第一屆人民代表大會第一次會議勝利召開，經(jīng)45名代表無記名投票選舉，產(chǎn)生了三沙市第一屆人大常委會組成人員。上級人大常委會以成立籌備組的方法解決了三沙市首屆人大代表選舉機構缺位之困境，選舉產(chǎn)生的三沙市第一屆人大常委會構成了三沙市人大代表選舉機構循環(huán)鏈的開始端。除新設立的市級行政區(qū)劃首屆人大代表選舉由上級人大常委會授權成立的籌備組主持之外，新設立的省級行政區(qū)劃首屆人大代表選舉也其由其上級人大常委會授權成立的籌備組主持。以重慶市為例，1997年3月14日，第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了《關于批準設立重慶直轄市的決定》：批準設立重慶直轄市，撤銷原重慶市。1997年5月9日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《全國人民代表大會常務委員關于成立重慶市第一屆人民代表大會籌備組的決定》：成立重慶市第一屆人民代表大會籌備組，負責籌備重慶市第一屆人民代表大會的有關事宜，主持重慶市第一屆人民代表大會代表的選舉，召集重慶市第一屆人民代表大會第一次會議；重慶市第一屆人民代表大會籌備組下設代表資格審查委員會，審查重慶市第一屆人民代表大會的選舉是否符合法律規(guī)定，并報籌備組公布代表名單。

▌由上述兩個例子可知，主持首屆地方人大代表選舉工作的選舉機構，是上級人大常委會以決定方式成立的該地首屆人大籌備組，這已經(jīng)成為人大實踐工作中的一項慣例。但慣例的反復出現(xiàn)，并不表明它必然具有合法性并由此具有法的拘束力。選舉機構的設置，無論是如衡陽賄選事件所涉及的解散式補選中的選舉機構的設置，還是如前述兩例所涉及的首屆人大代表產(chǎn)生的選舉機構的設置，均屬于《立法法》第8條第2項所明確列舉法律保留事項，即“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權”，的典型情形；而且，《立法法》第9條明確列舉到這類事項中的“司法制度等事項”屬于不得授權國務院制定行政法規(guī)的絕對保留事項，舉輕明重可知，作為我國根本政治制度之人大制度更應屬于只能通過全國人大及其常委會制定法律來涉足的絕對保留事項。因此，對于《選舉法》尚未涉及的市級以上人大代表解散式補選中的選舉機構問題，更具有普遍性的首要問題，不是思考誰有資格擔當此補選機構，而是此類補選機構產(chǎn)生的法律依據(jù)的增補。這涉及到《選舉法》的修改問題，需要在“第二章　選舉機構”中對此作出專門規(guī)定，授權上級人大常委會享有成立下級人大代表籌備組擔當其大規(guī)模補選或首屆代表選舉之選舉機構的權力。然而，立法程序的復雜性在現(xiàn)實的迫切性面前，顯現(xiàn)出遠水解不了近渴的困境，這也是湖南省十二屆人大常委會第六次會議通過《關于成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組的決定》的現(xiàn)實迫切性所在。但現(xiàn)實迫切性并不是可以搪塞法律依據(jù)缺位的借口，前述兩個例子所顯現(xiàn)的慣常做法，恰恰表明這類現(xiàn)實迫切性的出現(xiàn)并非首次。多次出現(xiàn)的現(xiàn)實迫切性，在《選舉法》中為這類選舉機構增補法律依據(jù)的實踐需求，立法機關對此不應懈怠。

▌人民代表大會制度建立恰逢六十年，六十年中，人大制度歷經(jīng)沉浮、發(fā)展成熟，即使在危機中也汲取著經(jīng)驗和教訓，爭取發(fā)展的契機。尤其改革開放三十多年來，人大制度不斷完善，但人大制度實踐也不斷提出各個層面的問題。制度之完善，首先，需要對制度屬性等基本問題作出準確判斷，這項判斷既應當與整體的法體系保持融貫，也應當該與實踐經(jīng)驗保持融貫，其次，才體現(xiàn)為在此基礎上對制度細節(jié)的精雕細琢，而對基本問題的反思以及對制度細節(jié)的完善機會，常常來自于人大制度實踐中暴露出的問題的叩問。這里的實踐，既可能是如衡陽賄選事件這樣的反面事件，也可能是日常實踐中的正面事件或中性事件，無論何者，我們均需建設性地去把握人大制度實踐中以不同方式顯現(xiàn)的制度自新契機，積跬步成千里，不斷推動人大制度走向融貫與精致。

感謝作者授權推送

本期憲道責編：阿朱