浙江是全國首批開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用的試點省份之一，作為耕地后備資源匱乏的省份，落實占優(yōu)補優(yōu)、占水補水的政策，必須搞好“補改結(jié)合”試點，重點解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的耕地占補平衡問題。城鄉(xiāng)建設(shè)則要充分利用低丘緩坡資源，盡量不占或少占耕地。

       事實上，即使在近期整體經(jīng)濟下行的形勢下，浙江經(jīng)濟也仍保持了較快增長，用地需求仍然旺盛。與此同時，落實國家更加嚴格的耕地占補平衡政策和省委、省政府加大生態(tài)文明建設(shè)、實施“兩美”浙江建設(shè)戰(zhàn)略，也使浙江土地管理面臨新的抉擇。為此，浙江推出了一系列創(chuàng)新舉措：把開發(fā)整理補充耕地與旱地改水田相結(jié)合，保證耕地占補數(shù)量質(zhì)量平衡；充分利用低丘緩坡地資源，推行“坡地村鎮(zhèn)”，在嚴格保護生態(tài)環(huán)境和確保地質(zhì)安全的前提下拓展建設(shè)發(fā)展空間；結(jié)合土地規(guī)劃調(diào)整完善，推進“多規(guī)合一”……

       通過持續(xù)制度創(chuàng)新，浙江逐步走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的新路。其中，“坡地村鎮(zhèn)”取代“臺地產(chǎn)業(yè)”成為低丘緩坡地綜合利用的主要方式，在統(tǒng)籌“三?！敝邪l(fā)揮了初步作用，展現(xiàn)出巨大潛力。

“坡地村鎮(zhèn)”：低丘緩坡地綜合利用的“升級版”

       浙江的生態(tài)發(fā)展之路，有良好的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，2014年全省已有農(nóng)家樂休閑旅游村856個，直接從業(yè)人員14.3萬人，營業(yè)收入141.2億元。鄉(xiāng)村旅游的迅速發(fā)展，得益于低丘緩坡地利用政策。如德清縣，近年來依托自然地貌和山水資源，“點狀布局、垂直開發(fā)”，使一批“洋家樂”、農(nóng)家樂、青年旅舍、有機精品觀光農(nóng)業(yè)等旅游項目得以落地?？梢哉f，巧借山水、“依山吃山”，沒有大挖大填，正是德清低丘緩坡地利用的顯著特色。

       類似德清這樣的“點狀布局、垂直開發(fā)”低丘緩坡地綜合利用新模式，在浙江被稱為“坡地村鎮(zhèn)”。據(jù)了解，目前“坡地村鎮(zhèn)”已在湖州的安吉、長興，杭州的余杭、臨安、桐廬、淳安、建德等地蓬勃興起，成為繼“臺地產(chǎn)業(yè)”之后低丘緩坡地綜合利用的主導(dǎo)模式。

 作為低丘緩坡地綜合利用的“升級版”，“坡地村鎮(zhèn)”的總體要求是：按照“房在林中、園在山中”的要求，實行“點狀布局、垂直開發(fā)”，在項目區(qū)塊內(nèi)的建筑實行依山順勢、錯落有致、間距適宜的建設(shè)規(guī)劃布局；建設(shè)用地按建筑落地面積進行等量開發(fā)，對未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對建筑周邊原始生態(tài)用地的占用。具體分為3種類型：（1）對交通便利、緊鄰城鎮(zhèn)周邊、納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的低丘緩坡地，可以點狀布局建筑、進行單宗地開發(fā)，也可以多宗地組合開發(fā)，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。（2）對結(jié)合生態(tài)移民、下山脫貧、地災(zāi)避險、農(nóng)房改造和中心村建設(shè)等，通過規(guī)劃引導(dǎo)納入村莊建設(shè)的低丘緩坡地，可實行點狀農(nóng)房建設(shè)用地或帶狀農(nóng)房建設(shè)用地布局開發(fā)，打造生態(tài)型、集聚型村居，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。（3）對依托山林自然風(fēng)景資源，開發(fā)生態(tài)（農(nóng)業(yè)）觀光、休閑度假、生態(tài)養(yǎng)生、露營運動等生態(tài)休閑旅游觀光建設(shè)項目用地，均可以實行點狀配套設(shè)施建設(shè)用地布局開發(fā)，促進旅游業(yè)發(fā)展?！　?nbsp;

       從調(diào)研情況看，“坡地村鎮(zhèn)”的初步實施已呈現(xiàn)出多方面效果。一是提升了耕地保護水平?！捌碌卮彐?zhèn)”的土地開發(fā)利用方式，有效減少了城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，大多數(shù)項目甚至做到了“零占用耕地”，找到了一條在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進過程中切實保護耕地的有效路徑，這對于守住耕地保有量和基本農(nóng)田保護紅線、保障糧食安全具有重大意義。二是增強了用地保障能力。充分利用低丘緩坡地，依山就勢、點狀開發(fā)推進村鎮(zhèn)建設(shè)，有效拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，在耕地數(shù)量質(zhì)量占補瓶頸制約日益增大的情況下，保障了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生項目的落地。三是提高了城鄉(xiāng)建設(shè)質(zhì)量。依托地域自然條件和山地資源，加快山區(qū)就地城鎮(zhèn)化和“一品一韻”村鎮(zhèn)建設(shè)，彰顯了區(qū)域特色、產(chǎn)業(yè)特色、建筑特色、景觀特色和人文特色。四是推動了生態(tài)文明建設(shè)?！捌碌卮彐?zhèn)”開發(fā)利用模式，不僅不會破壞自然生態(tài)環(huán)境，而且在發(fā)現(xiàn)和利用景觀生態(tài)價值的同時，更加注重保護和修復(fù)自然生態(tài)環(huán)境，使新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)相互融合、協(xié)調(diào)推進。

制度創(chuàng)新：浙江“坡地村鎮(zhèn)”發(fā)展的強大動力

       浙江的“坡地村鎮(zhèn)”初步探索出一套協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的土地利用和管理制度，有可能為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)釋放更大更久的制度紅利。這一點尤其值得我們關(guān)注。　　 今年4月，浙江省國土資源廳聯(lián)合8部門下發(fā)通知，對開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作作出全面部署，明確試點按項目建設(shè)用地進行管理，同時進行了一系列制度創(chuàng)新。

       一是探索建立“多規(guī)合一、公眾參與”機制。按照“依山而建，依勢而就”的建設(shè)用地要求，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，落實試點項目區(qū)塊建設(shè)用地規(guī)劃空間，做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，實現(xiàn)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)試點項目用地空間、布局“多規(guī)合一”，確保試點項目能夠順利落地。對“坡地村莊”的建設(shè)用地規(guī)劃選址和村莊設(shè)計，要遵循“村民自治、農(nóng)民自愿”的原則，充分聽取和征求村民意見，尊重和維護村民民主決策和民主管理權(quán)利，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)，促進農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)融合。

       二是探索建立“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”機制。試點項目區(qū)范圍內(nèi)的用地，可以按照“用多少、征多少，建多少、轉(zhuǎn)多少”的原則，實行“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”。即凡項目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地實施管理；生態(tài)保留用地的，可以根據(jù)項目開發(fā)需要辦理征收手續(xù)后，仍按原土地用途進行管理。實施試點項目建設(shè)且符合農(nóng)村道路建設(shè)標準的道路用地，可以納入農(nóng)村道路范圍使用管理；符合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件的道路建設(shè)，可以納入林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地管理。試點項目農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征
收參照城市建設(shè)用地批次報批要求實行單獨組件報批，實施專項管理。

       三是探索建立“點面結(jié)合、差別供地”機制。試點項目區(qū)內(nèi)，可以根據(jù)“點狀布局、垂直開發(fā)”的生態(tài)型建設(shè)用地要求，實行“點面結(jié)合、差別供地”。即對實施點狀布局單體開發(fā)的建設(shè)地塊，可以按地塊獨立供地；實施點狀布局整體開發(fā)的，可以實行多個單體建筑開發(fā)建設(shè)地塊整體組合供地。試點項目區(qū)內(nèi)生態(tài)保留用地可不納入供地范圍；開發(fā)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的道路用地，可納入市政道路用地管理實行劃撥供地。試點項目區(qū)內(nèi)的建筑，可根據(jù)控制性詳細規(guī)劃適當調(diào)整容積率、密度等要求，建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)。試點項目區(qū)內(nèi)旅游景區(qū)配套的咨詢服務(wù)中心、游客集散中心、旅游停車場、景觀綠化等公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地，可采用劃撥方式供地。

       四是探索建立“計劃傾斜、指標獎勵”機制。試點項目建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，由省國土資源廳根據(jù)各縣（市、區(qū)）報備的試點項目建設(shè)用地實施方案相應(yīng)安排專項新增建設(shè)占用非耕地計劃指標，各縣（市、區(qū)）的剩余新增建設(shè)用地規(guī)劃空間指標須優(yōu)先保障試點項目建設(shè)用地；對利用原有坡地宅基地實施整村（自然村）改造的，省里按改造使用原有宅基地面積的1/2獎勵試點縣（市、區(qū)）新增建設(shè)占用非耕地計劃指標；對試點項目地塊開發(fā)村莊建設(shè)用地的，可適當放寬農(nóng)戶建房宅基地面積標準限制。涉及占用林地的，由林業(yè)部門相應(yīng)安排專項占用林地定額；支持試點項目區(qū)內(nèi)林地改造和建設(shè)；允許按相關(guān)規(guī)定對省級公益林進行局部調(diào)整，確保試點項目建設(shè)用地順利開發(fā)。

       五是探索建立“公益配套、資金整合”機制。縣（市、區(qū)）政府加大對試點項目區(qū)配套的路、水、電、氣、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障試點項目建設(shè)順利實施。試點項目開發(fā)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，將試點項目區(qū)內(nèi)各項公共基礎(chǔ)設(shè)施納入市政工程建設(shè)，落實專項建設(shè)資金；開發(fā)為村莊建設(shè)用地的，統(tǒng)籌整合農(nóng)房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶異地搬遷、地質(zhì)災(zāi)害治理等政策，搞好項目區(qū)內(nèi)各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)先將試點項目建設(shè)納入各類示范建設(shè)工程，享受資金支持和獎勵政策。允許利用原有坡地宅基地實施整體舊村（自然村）改造后結(jié)余的集體建設(shè)用地由當?shù)乜h級政府按照“同地同價”原則公開出讓，所得收益返還村集體經(jīng)濟組織用于新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展村集體公益事業(yè)。

       六是探索建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同”機制。建立健全政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作機制，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。由省國土資源廳牽頭，省農(nóng)辦、發(fā)改、財政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)等部門參加的推進省低丘緩坡綜合利用工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用工作，加強試點工作指導(dǎo)，研究試點推進政策，解決試點重大問題，審核試點項目，開展績效考評。各試點縣（市、區(qū)）建立政府牽頭、部門參與的工作機制，省與縣（市、區(qū)）部門根據(jù)各自職責(zé)分級負責(zé)，高效協(xié)同推進試點工作。
總體看，以上規(guī)定沒有突破國家現(xiàn)行法律政策，同時體現(xiàn)了差別化、精細化要求，更加切合低丘緩坡土地管理實際，更加適合新型業(yè)態(tài)土地利用需求，有利于提高管理效率和用地效益。 

嚴格管理：確保浙江“坡地村鎮(zhèn)”規(guī)范有序推進

       在前期大量調(diào)研和周密論證的基礎(chǔ)上，浙江出臺了一系列嚴格管理的規(guī)定，確?！捌碌卮彐?zhèn)”依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥推進。其主要做法：（一）嚴控范圍，試點先行。首先，根據(jù)“點面結(jié)合、積極引導(dǎo)”的原則，選擇若干低丘緩坡資源豐富、政府高度重視、建設(shè)用地有需求、群眾大力支持的縣（市、區(qū)）開展縣級試點。試點縣（市、區(qū)）在對近５年內(nèi)能夠開發(fā)完成的“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項目用地進行全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按年度分列并逐年組織申報實施，探索低丘緩坡建設(shè)用地開發(fā)利用工作經(jīng)驗。其次，在試點縣（市、區(qū)）外，再選取若干具備開發(fā)條件、近期能夠?qū)嵤┙ㄔO(shè)的項目用地開展試點，以促進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作在面上推進。再次，所有試點均按項目建設(shè)用地進行管理，每個項目建設(shè)用地開發(fā)期限一般為３年，最長為５年。（二）嚴格保護，規(guī)劃管控。一是強化生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)害防護。嚴格開展環(huán)境影響評價、水土流失和地質(zhì)災(zāi)害評估，作為規(guī)劃選址和項目立項的前提；制定落實生態(tài)環(huán)境保護、水土保持、地災(zāi)防治具體措施，防止引發(fā)生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等問題。二是強化自然地貌和優(yōu)質(zhì)耕地保護?！〗Y(jié)合“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點項目區(qū)塊地形地貌特征，依山而建，依勢而就，科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡地，既防止削峰填谷式開發(fā)，又做到“零占耕地”。三是強化規(guī)劃管控。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，強化與相關(guān)規(guī)劃的銜接，選擇區(qū)位條件好、資源環(huán)境承載力強、非地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的地塊作為試點區(qū)塊，切實做好“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地規(guī)劃。（三）嚴格審核，清單管理。一是嚴格申報條件。申報項目必須具備以下條件：已列入項目投資計劃，經(jīng)投資主管部門批準，或明確投資意向，當?shù)匕l(fā)改部門出具書面認定意見；建設(shè)用地規(guī)模適度，村莊建設(shè)項目原則控制在50畝以內(nèi)，城鎮(zhèn)住宅項目原則控制在105畝以內(nèi)，旅游項目原則控制在200畝以內(nèi)，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展具有較大影響的重點建設(shè)項目原則控制在300畝以內(nèi)；符合建設(shè)用地“兩規(guī)”選址條件；明確項目建設(shè)計劃，符合開發(fā)周期要求；涉及林地的，符合占用林地審批條件。二是確定負面清單。存在下列情況之一的，不得申報試點項目：不符合產(chǎn)業(yè)政策的；已列入整村下山搬遷的村莊進行村莊改造的；占用耕地或平原園地的；不在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的；規(guī)劃設(shè)計方案對場地大開大挖的；不符合土地利用總體規(guī)劃的；涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源或涉及探礦權(quán)無法協(xié)調(diào)解決的；涉及地質(zhì)災(zāi)害隱患或位于高易發(fā)區(qū)的；涉及飲用水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的；道路交通無法配套的；涉及山溝洪道的；特色產(chǎn)業(yè)項目涉及水土流失省級重點預(yù)防區(qū)或重點治理區(qū)的；涉及Ι級保護林地的；涉及自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)的；不符合森林公園規(guī)劃的；法律、法規(guī)、規(guī)章等禁止的其他情形。三是從嚴核定項目?？h（市、區(qū)）政府在組織做好項目相關(guān)調(diào)查論證的前提下，向省國土資源廳提交包括項目名稱、地塊區(qū)位、用地規(guī)模、地類面積、建設(shè)平面布置、建設(shè)周期等在內(nèi)的項目用地申報材料；由省國土資源廳先組織實地踏勘核實，具備條件的，再由省國土資源廳會同省農(nóng)辦等8個部門進行審定，確保試點項目“核準一個、開展一個、完成一個、見效一個”。（四）嚴格實施，績效考評。一是嚴格組織項目實施。試點方案報經(jīng)備案后，由縣（市、區(qū)）政府依法辦理試點項目土地征收審批手續(xù)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)轉(zhuǎn)用涉及林地的，先行辦理林地占用審核手續(xù)；征收林地不轉(zhuǎn)用的，及時辦理林權(quán)證變更手續(xù)。土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用經(jīng)省政府批準后，縣（市、區(qū)）政府要抓緊完成用地政策處理，切實做好農(nóng)民安置補償，盡快啟動試點項目建設(shè)，嚴格控制工期，避免土地長期裸露，防止水土流失。二是開展績效考評。試點項目建設(shè)用地開發(fā)完成后，由省國土資源廳會同省級有關(guān)部門進行專項驗收。對未按期完成試點項目建設(shè)用地開發(fā)的，相應(yīng)扣減年度用地計劃指標。試點縣的專項規(guī)劃實施期滿后，由省國土資源廳會同省級有關(guān)部門組織綜合考核，開展績效評價，評價結(jié)果報告省政府，并作為試點項目建設(shè)用地所在縣繼續(xù)開展該項工作試點的申報評審依據(jù)。

       將嚴格管理寓于制度創(chuàng)新之中，既著力制度創(chuàng)新化解面臨的突出矛盾，又堅持嚴格管理維護土地管理良好秩序，是浙江“坡地村鎮(zhèn)”的顯著特點，也是其可貴之處。

思考與啟示：“坡地村鎮(zhèn)”實踐的示范意義

       總的來看，浙江的“村鎮(zhèn)坡地”實踐探索的重要示范意義在于：第一，具有長遠示范作用。我國尚處在城鎮(zhèn)化中期，用地剛性需求長期存在；同時，落實最嚴格的耕地保護制度成為長期國策，推進生態(tài)文明建設(shè)更納入了現(xiàn)代化“五位一體”總體布局，保發(fā)展、保耕地、保生態(tài)將是長期的歷史性任務(wù)?！捌碌卮彐?zhèn)”較好統(tǒng)籌了三者之需，具有長期意義。第二，具有全局示范作用。我國山地多、平原少，山地高原丘陵約占69%，盆地約占19%，平原只占12%。繼續(xù)靠相對狹小的平原地區(qū)解決吃飯和建設(shè)問題，顯然難以持續(xù)?！捌碌卮彐?zhèn)”既可以保護平原優(yōu)質(zhì)耕地，又可以拓展建設(shè)發(fā)展空間，從全國來說遲早都要走這條路。第三，具有典型示范作用。浙江同全國一樣，是“七山一水兩分田”，人地矛盾突出，后備耕地資源匱乏；同時，浙江經(jīng)濟相對發(fā)達，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較高，浙江土地管理遇到的困難和矛盾，是不少省份正在經(jīng)歷或?qū)⒁?jīng)歷的，從這個意義上說，浙江的“坡地村鎮(zhèn)”可謂先行一步，具有典型示范價值?！　?nbsp;

       浙江的“坡地村鎮(zhèn)”實踐探索給予我們的重要啟示是：面臨錯綜復(fù)雜的局面和形勢，土地管理的出路在于改革創(chuàng)新。浙江土地管理起點較高，近年來面臨的壓力和矛盾仍有增無減。他們能夠化壓力為動力、變被動為主動，基本的經(jīng)驗，就是通過一系列制度創(chuàng)新，將“用好增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”的政策思路落到實處，實現(xiàn)保護耕地與保障發(fā)展、改善生態(tài)的有機統(tǒng)一?！　? 

       浙江的“村鎮(zhèn)坡地”試點中也反映出一些困難和問題：一是試點范圍問題。考慮到低丘緩坡地開發(fā)利用的必要性和可行性，建議允許各?。▍^(qū)、市）結(jié)合實際自行安排，按照項目建設(shè)用地管理，以避免成片開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)安全風(fēng)險。二是規(guī)劃空間問題。由地方自行安排低丘緩坡地開發(fā)利用，最大問題是規(guī)劃空間不足，且地方靠自身難以解決。建議結(jié)合土地規(guī)劃調(diào)整完善，允許地方調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，同時針對一些地方規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模嚴重不足的實際，適當增加規(guī)劃建設(shè)占用非耕地指標，以鼓勵利用低丘緩坡地資源。三是政策指導(dǎo)問題。浙江省從鼓勵開發(fā)利用低丘緩坡地出發(fā)，在嚴格管理的同時，出臺了一系列創(chuàng)新舉措。建議部加強政策指導(dǎo)，及時總結(jié)推廣，擴大制度供給。