作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部

　　中辦國辦近日印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱“兩個規(guī)定”）。
　　
　　人人都需要實現(xiàn)夢想的機會，人人都需要提升職業(yè)尊榮的機遇。所謂職業(yè)尊榮，其內(nèi)在根基是所從事職業(yè)社會價值的大小，外在表現(xiàn)是職業(yè)發(fā)展空間的高低。目前，我國的公務(wù)員系統(tǒng)，特別是占比在六成左右的基層公務(wù)員隊伍，職業(yè)上升通道不寬。
　　
　　如果半數(shù)以上的公務(wù)員隊伍都缺乏科學(xué)合理的實現(xiàn)夢想、提升職業(yè)尊榮的通道，那么有效激勵與嚴(yán)格約束公務(wù)員隊伍便是一種奢談，最終受損的是公共管理效能與公共服務(wù)品質(zhì)，以及國家治理水準(zhǔn)與普通民眾的幸福感。
　　
　　公務(wù)員分類管理的積極意義是多方面的：

• 對社會來說，分類管理是持續(xù)提高公共管理與公共服務(wù)品質(zhì)的必要條件。

• 對機關(guān)來說，分類管理是提高管理效能的必要條件。

• 對公務(wù)員管理部門來說，分類管理是建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍、遵循各類人才成長規(guī)律建立多樣化職務(wù)序列的必要條件。

• 對公務(wù)員來說，分類管理是實現(xiàn)職業(yè)化專業(yè)化的必由之路。

　　如今，以兩個規(guī)定的印發(fā)為標(biāo)志，公務(wù)員分類管理法律條文進入實施階段。這是中國公務(wù)員分類管理制度建設(shè)新的里程碑。
　　
實現(xiàn)三大突破
　　
　　此次印發(fā)的兩個規(guī)定，實現(xiàn)了公務(wù)員分類管理三方面的重大突破。
　　
　　第一，基本明確了行政執(zhí)法類與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的適用范圍。根據(jù)兩個規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，是指專門從事專業(yè)技術(shù)工作，為機關(guān)履行職責(zé)提供技術(shù)支持和保障的公務(wù)員，其職責(zé)具有強技術(shù)性、低替代性。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位根據(jù)工作性質(zhì)、專業(yè)特點和管理需要，在以專業(yè)技術(shù)工作為主要職責(zé)的機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者崗位設(shè)置。
　　
　　行政執(zhí)法類公務(wù)員，是指依照法律、法規(guī)對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員，其職責(zé)具有執(zhí)行性、強制性。行政執(zhí)法類公務(wù)員職位根據(jù)工作性質(zhì)、執(zhí)法職能和管理需要，在以行政執(zhí)法工作為主要職責(zé)的機關(guān)或者內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。
　　
　　第二，確定了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列與行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列。根據(jù)兩個規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員按照專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列進行管理；行政執(zhí)法類公務(wù)員按照行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列進行管理。兩類公務(wù)員職務(wù)序列分別設(shè)置11個職務(wù)層次，從而解決了兩類公務(wù)員職業(yè)發(fā)展階梯過少、職業(yè)發(fā)展通道過窄的問題。
　　
　　第三，確定了專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員“職務(wù)與級別”的對應(yīng)關(guān)系。對于量大面廣的基層公務(wù)員而言，職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系攸關(guān)其經(jīng)濟待遇和切身利益。根據(jù)兩個規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員最高職務(wù)層次“一級總監(jiān)”對應(yīng)的最高級別是八級，行政執(zhí)法類最高職務(wù)層次“督辦”對應(yīng)的最高級別是十級，這分別相當(dāng)于綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)巡視員和副巡視員對應(yīng)的最高級別。

　　
跨類流動與平衡比較
　　
　　兩個規(guī)定，對公務(wù)員分類管理中的尖銳問題進行了比較明確的制度設(shè)計。任何國家的公務(wù)員分類管理都面臨兩大問題。一是公務(wù)員是否可以跨類流動及如何跨類流動？二是平衡比較多樣化的職務(wù)序列的標(biāo)尺是什么？兩個規(guī)定對此做出了比較明確的回答。
　　
　　第一，有限度跨類流動。比如，可以通過“轉(zhuǎn)任”實現(xiàn)公務(wù)員跨類流動。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員轉(zhuǎn)任，一般在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位范圍內(nèi)進行。因工作需要，也可以在不同職位類別之間進行。
　　
　　專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位范圍內(nèi)轉(zhuǎn)任的，一般轉(zhuǎn)任相同專業(yè)的職位。因工作需要，也可以轉(zhuǎn)任到相關(guān)、相近專業(yè)的職位。對因工作需要轉(zhuǎn)任其他職位類別公務(wù)員的，一般應(yīng)當(dāng)在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位工作滿五年，并按照干部管理權(quán)限，綜合考慮其任職經(jīng)歷、工作經(jīng)歷等條件，比照確定職務(wù)層次。其他職位類別公務(wù)員轉(zhuǎn)任專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備擬轉(zhuǎn)任職務(wù)所要求的專業(yè)技術(shù)任職資格等條件。
　　
　　行政執(zhí)法類公務(wù)員轉(zhuǎn)任，一般在行政執(zhí)法類公務(wù)員職位范圍內(nèi)進行。因工作需要，也可以在不同職位類別之間進行。行政執(zhí)法類公務(wù)員轉(zhuǎn)任其他職位類別職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法類公務(wù)員職位工作滿五年，并按照干部管理權(quán)限，綜合考慮其任職經(jīng)歷、工作經(jīng)歷等條件，比照確定職務(wù)層次。其他職位類別公務(wù)員轉(zhuǎn)任行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備擬轉(zhuǎn)任職務(wù)所要求的條件。
　　
　　特別值得注意的是，根據(jù)兩個規(guī)定，公務(wù)員跨類流動不是采取底部打通的辦法，而是“比照確定職務(wù)層次”。這樣就較好地協(xié)調(diào)了“專才”與“通才”之間的使用矛盾。
　　
　　第二，兩個規(guī)定明確了以“級別”而不是“官位”作為平衡比較各類公務(wù)員制度序列的統(tǒng)一標(biāo)尺，這體現(xiàn)出一種極其重要的制度建設(shè)價值導(dǎo)向。
　　
　　根據(jù)兩個規(guī)定，可以描繪出一幅以職務(wù)層次為橫軸，以級別層次為縱軸構(gòu)成的“坐標(biāo)系”。根據(jù)不同類別、不同職務(wù)層次的公務(wù)員在科層制中的“坐標(biāo)”位置，可以確定專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類公務(wù)員的基本工資待遇。
　　
　　目前有些地方，基本工資在公務(wù)員全部工資收入中占比過低，如果能夠提高到較為合理的水平，那么根據(jù)規(guī)定的安排，專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)晉升、級別晉升都可以對兩類公務(wù)員發(fā)揮足夠的激勵作用。
　　
對兩類公務(wù)員區(qū)別管理
　　
　　根據(jù)職位類別，兩個規(guī)定對兩類公務(wù)員采取了有區(qū)別的管理制度安排。
　　
　　就專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員而言，區(qū)別管理立足于戰(zhàn)略性人才資源的開發(fā)。根據(jù)工作需要，機關(guān)可以按照公務(wù)員聘任有關(guān)規(guī)定，對部分專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位實行聘任制。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員應(yīng)當(dāng)按照繼續(xù)教育的要求和知識更新的需要，接受專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。
　　
　　國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事專業(yè)技術(shù)工作、擔(dān)任副高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)兩年以上或者已擔(dān)任正高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的人員，可以按照公務(wù)員調(diào)任有關(guān)規(guī)定調(diào)入機關(guān)，并根據(jù)認定的專業(yè)技術(shù)任職資格擔(dān)任四級高級主管以上職務(wù)。
　　
　　專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行體現(xiàn)工作職責(zé)特點的津貼補貼政策。國家鼓勵專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在工作中進行發(fā)明創(chuàng)造，對取得顯著經(jīng)濟效益或者社會效益的給予獎勵。作出杰出貢獻的，可以納入國務(wù)院和地方政府特殊津貼的評定范圍。符合條件的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，經(jīng)批準(zhǔn)可以參加中央和地方各級重大人才工程和科研項目評選。
　　
　　就行政執(zhí)法類公務(wù)員而言，區(qū)別管理立足于依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一級主辦以下職務(wù)層次行政執(zhí)法類公務(wù)員的錄用考試內(nèi)容根據(jù)行政執(zhí)法類公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的思想政治素質(zhì)、法律知識、工作能力和不同職位要求分類分級設(shè)置。行政執(zhí)法類公務(wù)員的考核，以職位職責(zé)和所承擔(dān)的行政執(zhí)法工作為基本依據(jù)，必要時可聽取行政相對人的意見。
　　
　　行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重職業(yè)道德、工作所必需的法律知識、執(zhí)法技能和應(yīng)對突發(fā)事件能力等；交流方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉；執(zhí)行國家規(guī)定的工資和津貼補貼政策。機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對行政執(zhí)法類公務(wù)員的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。
　　
　　行政執(zhí)法類公務(wù)員在履行職責(zé)中有違紀(jì)違法行為以及違反機關(guān)的決定和命令的，依照有關(guān)規(guī)定給予批評教育、組織處理或者紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
　　
　　同時，規(guī)定也明確了行政執(zhí)法類公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)中有應(yīng)當(dāng)回避情形的，本人應(yīng)當(dāng)申請回避，行政相對人可以提出回避申請，主管領(lǐng)導(dǎo)可以提出回避要求，由所在機關(guān)作出回避決定。
　　
在探索中持續(xù)改革
　　
　　以兩個規(guī)定的印發(fā)為標(biāo)志，中國公務(wù)員分類管理即將進入新的發(fā)展階段。然而，任何一項改革都不可能“百分百完美”。在兩個規(guī)定的實際運行過程中，依然有一些問題需要注意，并在實踐中持續(xù)摸索、不斷完善。
　　
　　首先，一些類別范圍尚未明確，可操作性有待提升。規(guī)定明確，專業(yè)技術(shù)類（行政執(zhí)法類）的職位設(shè)置范圍由中央公務(wù)員主管部門確定，中央和國家機關(guān)直屬機構(gòu)專業(yè)技術(shù)類（行政執(zhí)法類）公務(wù)員職位設(shè)置方案，報中央公務(wù)員主管部門審批；省級以下機關(guān)及其直屬機構(gòu)專業(yè)技術(shù)類（行政執(zhí)法類）公務(wù)員職位設(shè)置方案，由省級公務(wù)員主管部門審批后報中央公務(wù)員主管部門備案。
　　
　　但是，規(guī)定并沒有進一步明確專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員與行政執(zhí)法類公務(wù)員的范圍，這樣一來，各類別邊界就不是特別清楚，類別劃分的操作性就不強。在以往的改革中，就曾出現(xiàn)過有的部門為避免麻煩，把基層單位整建制地劃為行政執(zhí)法職位的情況。
　　
　　其次，職務(wù)職數(shù)確定比例依然懸而未決，多樣化職務(wù)序列的激勵效果有待檢驗。規(guī)定明確，專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)都分為十一個層次，兩類公務(wù)員職業(yè)發(fā)展階梯加長了。但是，公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展高度在很大程度上取決于職務(wù)職數(shù)。根據(jù)規(guī)定，專業(yè)技術(shù)類（行政執(zhí)法類）公務(wù)員的職務(wù)職數(shù)，一般應(yīng)當(dāng)按照專業(yè)技術(shù)類（行政執(zhí)法類）公務(wù)員職位數(shù)量的一定比例核定，具體辦法由中央公務(wù)員主管部門另行規(guī)定。這一關(guān)鍵細節(jié)仍帶框架性色彩。
　　
　　其三，實施流程未明確，落實缺乏時間約束。從以往的經(jīng)驗來看，規(guī)定的執(zhí)行將是一項牽一發(fā)而動全身的浩大社會工程，推進措施的系統(tǒng)設(shè)計是取得理想效果的重要條件之一。系統(tǒng)設(shè)計包括推進內(nèi)容的系統(tǒng)設(shè)計和實施流程的系統(tǒng)設(shè)計兩個基本方面。
　　
　　推進內(nèi)容的系統(tǒng)設(shè)計，要求各項推進措施之間要統(tǒng)籌兼顧，確保推進措施的內(nèi)在一致性。實施過程的系統(tǒng)設(shè)計，則要求中央以及地方各項實施措施在時間安排上能夠合理銜接，其目的在于實施措施之間能夠互相增強，確保推進過程循序漸進，一步一個腳印，扎扎實實取得良好效果。LW

刊于《瞭望》2016年第30期

原標(biāo)題《公務(wù)員分類管理正式“開工”》