【裁判要旨】

　　行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)內(nèi)容不明確為由，對(duì)明確指向特定信息的申請(qǐng)告知申請(qǐng)人作出更改或補(bǔ)充，無(wú)后續(xù)行政行為并對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，應(yīng)視為未履行信息公開(kāi)義務(wù)。

　　【案情】

　　原告：陳祥、唐全、薛文。

　　被告：重慶市梁平縣人民政府。

　　2015年5月5日，陳祥、唐全、薛文向重慶市梁平縣人民政府寄送了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)，其主要申請(qǐng)為：1.梁平縣人民政府經(jīng)批準(zhǔn)的本輪土地利用總體規(guī)劃，重點(diǎn)是仁賢鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃；2.2013年仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文，該批文所涉征地紅線圖（即該建設(shè)項(xiàng)目的勘測(cè)定界圖）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征收土地方案、補(bǔ)充耕地方案和供地方案，以及向建設(shè)單位頒發(fā)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)；3.征地公告；4.征地報(bào)批前將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民的情況，以及對(duì)擬征地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)的資料。梁平縣人民政府于2015年5月26日對(duì)陳祥、唐全、薛文提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)作出《梁平縣人民政府辦公室關(guān)于政府信息公開(kāi)的答復(fù)》（梁平府辦函〔2015〕14號(hào)），并送達(dá)三申請(qǐng)人。答復(fù)內(nèi)容有兩項(xiàng)：一、你們申請(qǐng)的“梁平縣人民政府經(jīng)批準(zhǔn)的本輪土地利用總體規(guī)劃，重點(diǎn)是仁賢鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃”，可在重慶市梁平縣國(guó)土資源和房屋管理局公眾信息網(wǎng)（規(guī)劃計(jì)劃專欄）進(jìn)行查詢，查詢的網(wǎng)址為：http://www./；二、你們申請(qǐng)公開(kāi)的“仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文”所指不清（仁賢鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多條道路建設(shè)），請(qǐng)指明具體的道路，以便于我們向相關(guān)單位提取檔案。三人認(rèn)為梁平縣政府未公開(kāi)申請(qǐng)信息，提起行政訴訟。

　　原告陳祥、唐全、薛文起訴稱，被告作出的答復(fù)，對(duì)三原告的申請(qǐng)信息未予以公開(kāi)，其答復(fù)內(nèi)容違法，適用法律錯(cuò)誤。對(duì)于申請(qǐng)的第一項(xiàng)，被告答復(fù)的內(nèi)容不符合申請(qǐng)人要求的政府信息公開(kāi)形式。對(duì)于申請(qǐng)的第二項(xiàng)，被告答復(fù)稱申請(qǐng)所指不清，需指明具體道路以便向相關(guān)單位提取檔案，事實(shí)上申請(qǐng)內(nèi)容所指道路是清楚明確的，被告是以不明確為由隱瞞應(yīng)予公開(kāi)的政府信息。請(qǐng)求撤銷被告的答復(fù)，判決被告按照原告申請(qǐng)的內(nèi)容和形式公開(kāi)政府信息。

　　被告梁平縣政府答辯稱，第一項(xiàng)申請(qǐng)信息已經(jīng)公開(kāi)，答復(fù)中指明了查詢方式和網(wǎng)站，原告堅(jiān)持將資料復(fù)印并加蓋印章，沒(méi)有法律依據(jù)；第二項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容“仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道所占土地的征地批文”，其信息描述不清、所指內(nèi)容不明，仁賢鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多條道路建設(shè)，因此不符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二十條、二十一條的規(guī)定。請(qǐng)求依法予以維持。

　　【審判】

　　重慶市第二中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)告知理由是否符合《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面審查。被告梁平縣政府所作的第一項(xiàng)答復(fù)，已明確告知原告查詢?cè)撜畔⒌木唧w網(wǎng)站和網(wǎng)址，符合《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定。三原告申請(qǐng)要求被告提供文件復(fù)印件并加蓋印章，并不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第二十六條規(guī)定情形，其理由不能成立，對(duì)其主張不予支持。

　　對(duì)于第二項(xiàng)答復(fù)，法院應(yīng)依法審查其根據(jù)和理由是否成立，被告應(yīng)舉證證明原告申請(qǐng)內(nèi)容不明確。雙方當(dāng)事人的陳述以及被告舉示的證據(jù)表明，2013年仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道即為318國(guó)道改道，被告梁平縣政府知道這一基本情況，亦應(yīng)當(dāng)清楚原告申請(qǐng)所指對(duì)象，且原告提出的申請(qǐng)對(duì)政府信息的內(nèi)容已作出較為詳細(xì)描述，故該答復(fù)內(nèi)容缺乏充分的證據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛芍С?，不符合《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第（四）項(xiàng)的規(guī)定精神，應(yīng)屬適用法規(guī)不當(dāng)。

　　因原告申請(qǐng)公開(kāi)的相關(guān)政府信息即申請(qǐng)中的第2至第4項(xiàng)涉及多項(xiàng)內(nèi)容，尚需由被告梁平縣政府對(duì)相關(guān)政府信息的事實(shí)進(jìn)一步調(diào)查和裁量后，重新作出答復(fù)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（一）、（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)案件若干規(guī)定》）第九條第一款、第十二條第（二）項(xiàng)之規(guī)定,判決撤銷被告重慶市梁平縣人民政府作出的政府信息公開(kāi)答復(fù)第二項(xiàng)內(nèi)容，責(zé)令被告重慶市梁平縣人民政府對(duì)原告關(guān)于2013年仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道所涉相關(guān)事項(xiàng)的信息公開(kāi)申請(qǐng)?jiān)谂袥Q生效之日起15個(gè)工作日內(nèi)重新作出答復(fù)。宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴。

　　【評(píng)析】

　　由于信息不暢、行政專業(yè)性強(qiáng)等限制，信息公開(kāi)申請(qǐng)人常未使用規(guī)范名稱來(lái)指稱特定申請(qǐng)，部分行政機(jī)關(guān)遂以“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”為由逃避義務(wù)。審判實(shí)務(wù)中，圍繞法院應(yīng)否對(duì)答復(fù)“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”的基礎(chǔ)事實(shí)進(jìn)行審查，政府是否履行了公開(kāi)義務(wù)等問(wèn)題，也尚未形成統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　本案中，被告梁平縣人民政府對(duì)原告提出的相關(guān)申請(qǐng)以第二項(xiàng)申請(qǐng)信息公開(kāi)的對(duì)象不明確為由，回避了實(shí)為特定的第二項(xiàng)至第四項(xiàng)申請(qǐng)要求，客觀上未公開(kāi)申請(qǐng)信息。

　　一、不予受理與駁回訴訟請(qǐng)求的選擇適用

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，申請(qǐng)內(nèi)容是否明確，應(yīng)屬行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍，法院對(duì)其應(yīng)只作書(shū)面審查，即只要行政機(jī)關(guān)的回復(fù)中以申請(qǐng)內(nèi)容不明確告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充的，均不予受理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)將申請(qǐng)內(nèi)容不明確作為理由，在法定期限內(nèi)回復(fù)的，視為已經(jīng)履行了法定說(shuō)明理由義務(wù)，法院應(yīng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。這是對(duì)法條的片面理解和適用。首先需要注意的是，本案原告并未僅就告知更改、補(bǔ)充的行為提起訴訟，而是同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)履行信息公開(kāi)義務(wù)，從而使其順利進(jìn)入了受理程序。其次，即便原告僅就說(shuō)明理由的告知行為起訴，也應(yīng)完整理解《信息公開(kāi)案件若干規(guī)定》第二條第（一）項(xiàng)的表述，繼續(xù)就是否對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響進(jìn)行審查。本案中的實(shí)際影響在于，通過(guò)認(rèn)定其為“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”，政府實(shí)質(zhì)上拒絕了合法的特定的信息公開(kāi)要求，且未作出后續(xù)行政行為，事實(shí)上侵害了行政相對(duì)人依法獲取政府信息的權(quán)利，增加了三原告獲取信息的成本。再者，《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條和《信息公開(kāi)案件若干規(guī)定》第十二條規(guī)定的法定告知或者說(shuō)明理由義務(wù)，并非僅指出具說(shuō)明理由書(shū)面函的這一外觀，而是兼具政府依法行政、義務(wù)機(jī)關(guān)依法公開(kāi)信息的實(shí)質(zhì)要求。以形式上的回復(fù)逃避公開(kāi)義務(wù)的行為不具有正當(dāng)性，不屬于法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的范圍。

　　二、行政不作為的認(rèn)定

　　也有觀點(diǎn)認(rèn)為，梁平縣人民政府在收到原告提出的信息公開(kāi)申請(qǐng)后，在法定期限內(nèi)作出了申請(qǐng)內(nèi)容不明確的答復(fù)，并告知更改、補(bǔ)充，已履行法定職責(zé)，不存在行政不作為，對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容是否明確的合法性審查，不屬本案的審理范圍。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是將行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行政不作為限定在狹義層面進(jìn)行理解，即只有完全消極地不履行才構(gòu)成不作為，只要有作為，不管是否與行政相對(duì)人需求相匹配，是否是對(duì)公開(kāi)義務(wù)的實(shí)質(zhì)履行，是否作出后續(xù)行政行為，都不構(gòu)成行政不作為。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的方式，除了消極地拖延以及不予答復(fù)外，往往會(huì)采取表面上予以說(shuō)明，實(shí)質(zhì)上予以拒絕的方式。對(duì)于以作為形式出現(xiàn)的行政不作為，同樣應(yīng)視為未依法正確履行法定職責(zé)。

　　三、合法性審查的程度和方式

　　合法性審查并不意味著只能就答復(fù)內(nèi)容與法條進(jìn)行詞義上的比對(duì)，不能也不應(yīng)脫離行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出具體行政行為的基本事實(shí)進(jìn)行。《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充”，但前提是確屬內(nèi)容不明確的情況，才作出此種答復(fù)。如果缺失答復(fù)申請(qǐng)內(nèi)容不明確這一理由的事實(shí)基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)履行了公開(kāi)義務(wù)也就無(wú)從認(rèn)定。對(duì)此，法院應(yīng)依法全面審查被告認(rèn)定申請(qǐng)內(nèi)容不明確的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)。被告適用該項(xiàng)規(guī)定作為不公開(kāi)信息并告知進(jìn)行更改、補(bǔ)充的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不公開(kāi)的根據(jù)或申請(qǐng)內(nèi)容不明確的情況舉證。雙方當(dāng)事人的陳述以及被告舉示的證據(jù)表明，原告雖然未使用“318國(guó)道”這一規(guī)范名稱，但其通過(guò)對(duì)時(shí)間、地點(diǎn)、狀態(tài)的限定，使“2013年仁賢鎮(zhèn)街道場(chǎng)鎮(zhèn)公路改道”的表述已經(jīng)具備了特定且唯一的指向性，即該鎮(zhèn)的“318國(guó)道”；且通過(guò)理解申請(qǐng)書(shū)中原告對(duì)第3、4項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容的詳細(xì)描述，能夠進(jìn)一步明確其所指的改道公路就是該鎮(zhèn)的“318國(guó)道”。被告辯稱該鎮(zhèn)2013年有“多條道路建設(shè)”，但均屬原有路面施工，并未發(fā)生“改道”狀態(tài)，說(shuō)明原告的表述在客觀上不具備歧義；被告舉示證據(jù)不充分，且庭審過(guò)程中明確表示其知曉原告申請(qǐng)公開(kāi)所指稱的公路，說(shuō)明被告在主觀上也未產(chǎn)生誤解，故第二項(xiàng)答復(fù)內(nèi)容缺乏充分的證據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛芍С?，不能?dāng)然視其為已正確履行說(shuō)明理由的義務(wù)，被告對(duì)未公開(kāi)信息已履行向原告說(shuō)明理由義務(wù)的辯解不能成立。因此不符合《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定的精神，應(yīng)屬適用法規(guī)不當(dāng)。

　　四、撤銷判決與重作判決的內(nèi)容

　　首先，本案因被告第一項(xiàng)答復(fù)內(nèi)容合法，法院僅判決撤銷第二項(xiàng)答復(fù)內(nèi)容，用部分撤銷判決的方式兼顧了行政權(quán)的公定力和效率要求。其次，考慮到原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息涉及多項(xiàng)內(nèi)容，本案并未直接判決由政府公開(kāi)原告所申請(qǐng)的相關(guān)信息，而是要求被告在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。由于全面理解和適用了《政府信息公開(kāi)條例》、《信息公開(kāi)案件若干規(guī)定》的相關(guān)精神，當(dāng)事人一審服判息訴，體現(xiàn)了在社會(huì)效果和法律效果上的有機(jī)統(tǒng)一。該案既保障了公民法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，又實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)政府依法行政的目的。

　　需要注意的是，判斷申請(qǐng)內(nèi)容明確與否，關(guān)鍵在于查明原告申請(qǐng)內(nèi)容是否指向特定對(duì)象且客觀上不存在歧義，被告對(duì)該申請(qǐng)內(nèi)容主觀上也無(wú)誤解發(fā)生。即使行政相對(duì)人申請(qǐng)內(nèi)容已然明確，也可能因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)而存在表述不規(guī)范、申請(qǐng)內(nèi)容龐雜等問(wèn)題，但認(rèn)定“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”必須慎重。在重作判決中，要充分考慮具體行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)中的條件限制和實(shí)際困難，尊重行政特殊性和專業(yè)性，使重作判決的內(nèi)容立足于執(zhí)行判決的可能性和現(xiàn)實(shí)性之中。