日前，北方某地將一條風(fēng)景優(yōu)美的縣級(jí)公路收費(fèi)，引起輿論嘩然。但還沒等日歷翻過當(dāng)月，50元收費(fèi)政策就壽終正寢。

      對(duì)這樣的結(jié)局，此地相關(guān)部門解釋，是為了回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，方便游客旅游。這一收一取消的過程中，確實(shí)有不少問題值得深思。

      “近年來，一些領(lǐng)域出現(xiàn)短命政策，影響了政策的權(quán)威性、有效性和政府的公信力?！北本煼洞髮W(xué)政府管理學(xué)院沈友軍副教授對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說，“作為政府部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的公共政策，在出臺(tái)程序上宜更為嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行效力上宜更為科學(xué)和可持續(xù)。”

      在中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院魯照旺教授看來，公共政策的制定，要遵循嚴(yán)格的程序，重視多方利益訴求，這樣制定的政策，能最大程度克服隨意性和不可控性，換取最大的治理效果。

      “政策”朝令夕改

      科學(xué)、有效的公共政策是保證政策常態(tài)運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政府治理的重要制度安排。而近年來一些地方、部門出現(xiàn)半途夭折的“短命政策”現(xiàn)象。

      早在2013年初就曾出臺(tái)“闖黃燈視為違反交規(guī)，記6分”政策。此政策一出立即引發(fā)了公眾普遍的質(zhì)疑和反對(duì)，最終執(zhí)行5天不得不“暫時(shí)不予以處罰”。

      2016年3月1日，沈陽試推出購房新政。對(duì)畢業(yè)未超過5年的高校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生在沈購買商品房的，公積金連續(xù)繳存時(shí)限由6個(gè)月降為3個(gè)月，首付比例實(shí)行“零首付”。然而試行不足半日，這一新政就被沈陽相關(guān)部門以暫不具備出臺(tái)條件為由叫停。

      自2016年3月21日起，深圳市“禁摩限電”，一些快遞員被抓，大量快遞員辭職。后來，政策很快被調(diào)整。

      此外，河北吳橋公務(wù)員周六要上班的規(guī)定；執(zhí)行了9天的江門“禁狗令”等等，也在“短命政策”之列。

      本刊記者梳理發(fā)現(xiàn)，從周期角度來看，“短命政策”可分兩類：一是“頒而不行型”，即政策頒布后，未進(jìn)入執(zhí)行階段已夭折。二是“半途終止型”，指政策頒布并執(zhí)行后，沒有按照預(yù)定程序和時(shí)間終結(jié)，而是中間終止。同時(shí)，“短命政策”還存在一些共同點(diǎn)，比如政策生命周期短、政策頒布者以地方政府為主、政策內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，終結(jié)形式表現(xiàn)為總體終止，等等。

      在國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部韓春暉教授看來，“短命政策”是相對(duì)于政策“壽終正寢”而言的，指公共政策在運(yùn)行中未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或產(chǎn)生較大的負(fù)面社會(huì)影響，在短時(shí)間內(nèi)被調(diào)整或者廢止的現(xiàn)象。

      “政策制定必須以質(zhì)量為前提。沒有這個(gè)大前提，政策執(zhí)行的力度越大，帶來的損失就越大?！表n春暉說，“公共政策從提議考慮、制定出臺(tái)，到具體執(zhí)行、落實(shí)到底，都伴隨著大量的人力、物力的投入以及時(shí)間的消耗。短命政策會(huì)使公共利益受損?！?/p>

      “更重要的是，短命政策還可能降低群眾對(duì)政府的信任度，”韓春暉解釋說，“政策改變過頻有害于政府形象和政府公信力的建構(gòu)?！?/p>

      “知錯(cuò)就改，善莫大焉?！表n春暉認(rèn)為，“從積極的角度看，一項(xiàng)有瑕疵的政策，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，在還沒有釀成更大惡果前就得到及時(shí)糾正，無論出于自覺還是迫于壓力，都值得以寬容的態(tài)度對(duì)待。”

      公眾認(rèn)同度低

      本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“短命政策”頻發(fā)的根源在于政策運(yùn)行過程中利益博弈失衡、政策運(yùn)作過程失范以及政策環(huán)境復(fù)雜多變等因素。

      “公共政策的出臺(tái)與執(zhí)行應(yīng)堅(jiān)持從公眾利益出發(fā)?！痹隰斦胀磥?，一些政策之所以短命，無法實(shí)施下去，是由于政策制定者對(duì)群眾支持度預(yù)估不足，結(jié)果導(dǎo)致公眾對(duì)政策的認(rèn)同度低，政策短命在所難免。

      魯照旺解釋說，“群眾是政策的直接受影響者，理應(yīng)在政策制定中發(fā)揮重要作用。但由于群眾呈分散狀態(tài)，在多方利益主體博弈的過程中，利益難于表達(dá)?！?/p>

      “一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，需要進(jìn)行充分的民主討論，需要社會(huì)各界、各階層、各行各業(yè)的代表參與到?jīng)Q策過程當(dāng)中?！濒斦胀f。

      而在韓春暉看來，地方領(lǐng)導(dǎo)急于出政績(jī)也容易造成政策制定上的短視化，出現(xiàn)泡沫政績(jī)和“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策方案，從而經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)。

      本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方制定公共政策，并沒有充分吸納專家意見，沒進(jìn)行充分的調(diào)查研究，缺乏深度的科學(xué)論證，甚至有些還與“上位法”沖突，這樣的缺陷容易導(dǎo)致政策短命。

      在現(xiàn)實(shí)中，也有少數(shù)基層部門把出臺(tái)政策當(dāng)做試探民意的方式，決策推出后，或在爭(zhēng)議中蹣跚前行，或因反對(duì)者眾而草草叫停。

      問責(zé)機(jī)制缺失也是產(chǎn)生短命政策的原因之一。比如，對(duì)于追責(zé)主體，沒有法定的問責(zé)發(fā)起和受理機(jī)構(gòu)，也沒有規(guī)定發(fā)起方式；在責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)，可追責(zé)的內(nèi)容模糊，哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)問責(zé)，到哪種程度才應(yīng)當(dāng)問責(zé)等規(guī)定不夠細(xì)化；在確定責(zé)任時(shí)隨意性大。這些因素造成政策責(zé)任“追究難”，少數(shù)決策者對(duì)出臺(tái)政策缺乏敬畏。

      民意是關(guān)鍵支點(diǎn)

      多位受訪專家認(rèn)為，盡管公共政策是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題提出的，但公共政策是對(duì)未來發(fā)展的一種安排，且涉及多方利益調(diào)整，因此政策出臺(tái)前，應(yīng)對(duì)社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行足夠的評(píng)估，避免政策疏漏。

      首先，重視多方利益訴求，完善政策主體利益整合機(jī)制?！肮舱咧贫ê蛯?shí)施，民意是最關(guān)鍵的支點(diǎn)?！濒斦胀f，公共政策制定廣泛聽取民意，可以增強(qiáng)對(duì)多元利益訴求的回應(yīng)，獲取公眾信任，取得公眾支持。

      “民主公開的決策，是提高政策質(zhì)量的良藥?！濒斦胀f，“作為決策者，人們很難要求他們做到全知全能，百分之百地前瞻。在相關(guān)決策前啟動(dòng)行政聽證程序，能充分聽取群眾意見?！?/p>

      其次，建立“回應(yīng)型”的政策范式，增強(qiáng)政策的彈性?！啊貞?yīng)型’政策范式是指針對(duì)未曾出現(xiàn)的或非常態(tài)的社會(huì)公共問題，應(yīng)當(dāng)通過非程序化的危機(jī)管理方式加以解決?！鄙蛴衍娬f，“政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)群眾參與政策過程，對(duì)政策制定、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)提出意見、進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，政府對(duì)群眾反映的情況、提出的意見必須給予尊重并及時(shí)回應(yīng)?！?/p>

      “在這種政策模式下，政府能夠?qū)r(shí)刻變化的環(huán)境采取措施以增強(qiáng)政策的彈性與靈活性，從而有效適應(yīng)不斷變化的新環(huán)境，防范和化解政策環(huán)境變化帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，有效避免‘短命政策’頻出?！鄙蛴衍娬f。

      第三，加強(qiáng)公共政策的論證，建立透明的政策咨詢、論證機(jī)制。對(duì)重大公共政策，尤其是公共政策實(shí)施的條件、可能帶來的后果等，都必須進(jìn)行科學(xué)論證。要將政府系統(tǒng)內(nèi)部論證、專家論證和公眾論證結(jié)合起來，并將論證過程和結(jié)果公開，以減少政策可行性分析中的造假行為，讓政策方案通過多角度、全方位分析后得到進(jìn)一步優(yōu)化，提高公共政策的可行性。

      第四，公共政策制定和實(shí)施必須滿足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依據(jù)。離開了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基礎(chǔ)?！肮舱叩闹贫?，要確保政策合法、科學(xué)、合理。在制度、程序上確?？茖W(xué)決策和民主決策相結(jié)合?！表n春暉強(qiáng)調(diào)。

      最后，建立完善的政策問責(zé)追究機(jī)制?！皩?duì)產(chǎn)生短命政策的部門和個(gè)人要進(jìn)行責(zé)任追究，要賠償決策失誤和決策錯(cuò)誤所產(chǎn)生的損失?！睆V州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)陳潭教授認(rèn)為，即使是公共政策的修補(bǔ)與調(diào)整，也要嚴(yán)格按規(guī)律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況產(chǎn)生。（記者李松）