PPP和城鎮(zhèn)化是同時(shí)誕生的，所以今天探討就離不開新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化能提供多大的空間給PPP模式，是我們所有人要思考的問題，國(guó)家發(fā)展改革規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林先生對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

　　今天我想談四個(gè)方面的看法：

　　第一個(gè)方面的看法是中國(guó)的城鎮(zhèn)化還處在方興未艾的階段。按照世界城市化表現(xiàn)出來的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率在30%—70%這樣一個(gè)階段的時(shí)候，是城市化或者是城鎮(zhèn)化比較快的一個(gè)階段。中國(guó)目前的城鎮(zhèn)化率去年年底是56.1%，在改革開放以來，中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該說伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，也經(jīng)歷了一個(gè)十分快速的變動(dòng)階段。我們的城鎮(zhèn)化率也就是中國(guó)城鎮(zhèn)的常住人口占總?cè)丝诘谋嚷视?978年的17.8%迅速增加到了去年年底的56.1%。平均每年提高大概是1.02個(gè)百分點(diǎn)。所以到去年年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到了7.7億。

　　剛提到了2014年3月中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了中國(guó)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，按照這個(gè)規(guī)劃確定的目標(biāo)，到2020年的時(shí)候，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率會(huì)進(jìn)一步提高到60%左右。按照這樣一種預(yù)想，到2020年的時(shí)候，中國(guó)的城鎮(zhèn)總?cè)丝跁?huì)由目前的7.7億人進(jìn)一步提高到8.4億人左右。按照一些學(xué)者的預(yù)測(cè)，到2030年的時(shí)候，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平會(huì)進(jìn)一步提高到大概70%左右。那個(gè)時(shí)候，中國(guó)的城鎮(zhèn)總?cè)丝跁?huì)超過10億人。

　　所以我們現(xiàn)在正處在這樣一個(gè)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，毫無疑問，隨著城市人口的不斷增加，城市建設(shè)的規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，城市要為居民提供的各類公共服務(wù)、各類基礎(chǔ)設(shè)施、各類公共產(chǎn)品的規(guī)模和質(zhì)量，也在不斷地?cái)U(kuò)大和提高。

　　剛才鄭新立主任拿鐵路做了一個(gè)案例來介紹，中國(guó)高速鐵路目前的總營(yíng)業(yè)里程已經(jīng)達(dá)到1.9萬公里，占全球高速鐵路60%的運(yùn)營(yíng)里程，按照“十三五”規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)，在未來五年，我們還要新建1.1萬公里的高速鐵路。這些高速鐵路，主要是連接城市之間的快速軌道交通體系的組成部分。這對(duì)城市提供公共服務(wù)，改善居民的出行便利，這是非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施。以保障房為例，大量的人口進(jìn)城之后，政府毫無疑問要為那些中低收入的城市居民提供經(jīng)濟(jì)便利的保障房供給，按照“十三五”規(guī)劃提出的要求，未來五年，中國(guó)的各級(jí)政府還要新建兩千萬套的保障房，這里面大量的都是棚戶區(qū)的改造以及城中村的改造。

　　以環(huán)保為例，中國(guó)目前一些比較大的城市，污水處理率已經(jīng)達(dá)到了80%甚至90%，但是中國(guó)還有大量的中小城市和小城鎮(zhèn)，無論是垃圾處理還是污水處理的水平，都非常的低。從可持續(xù)發(fā)展的角度來說，未來我們?nèi)匀恍枰獮檫@些中小城市和小城市的環(huán)保改善進(jìn)行更大規(guī)模的投入。所有這些建設(shè)和投入，毫無疑問需要一個(gè)好的投融資體制和好的金融服務(wù)的環(huán)境。所以接下來就引出我的第二個(gè)話題，就是新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要投融資體制的創(chuàng)新和金融的創(chuàng)新來加以支撐。

　　過去，應(yīng)該說在城市化的過程中，我們的投融資體制和金融的創(chuàng)新，已經(jīng)為城市建設(shè)發(fā)展提供了很好的服務(wù)，沒有這種服務(wù)，也不可能有我們今天城市發(fā)展的成果。那么從我們經(jīng)歷的過程來看，我們過去政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品，最早大多是由政府包辦的。但是后來開始進(jìn)行改革引入市場(chǎng)化的機(jī)制。第一步首先是實(shí)行了政府和企業(yè)的分派，就是大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的項(xiàng)目，由政府直接包辦，轉(zhuǎn)移到了政府成立的各類投資主體，也就是我們后來經(jīng)常說的，政府的投融資平臺(tái)公司來承擔(dān)。這種改變解決了一個(gè)非常核心的問題，就是城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題，應(yīng)該按照中國(guó)的法律規(guī)定，政府是不能直接舉債的。當(dāng)政府成立這樣一個(gè)投融資平臺(tái)公司的時(shí)候，投融資平臺(tái)公司作為一個(gè)企業(yè)主體，作為一個(gè)市場(chǎng)主體，雖然是國(guó)有企業(yè)，但是具有融資的資格，所以這才使得城市建設(shè)的領(lǐng)域有了大量的市場(chǎng)化的融資，這就完全克服了過去靠政府提供，就是有多少錢辦多少事的格局。這樣一種格局是不可能推動(dòng)城市發(fā)展的特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速變化。

　　后來，在這個(gè)過程中，又有了今天上午張勇副主任介紹的各種各樣的PPP的模式。這種改變，除了解決了融資問題之外，我覺得還有一個(gè)的作用，就是它提高了效率。因?yàn)槠髽I(yè)相對(duì)于政府而言，它的預(yù)算約束可能也不是那么硬，但是一定會(huì)比政府要硬一點(diǎn)，企業(yè)按照企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式來運(yùn)作這些項(xiàng)目，它的效率也比政府要更高。所以我們不僅通過這種投融資體制的改革，解決了融資的難題，同時(shí)也在一定程度上提高了項(xiàng)目運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)的效率。

　　 在這個(gè)過程中，金融創(chuàng)新也為城市基礎(chǔ)設(shè)施提供了越來越符合需要的各種金融產(chǎn)品，過去我在發(fā)改委財(cái)政金融司工作的時(shí)候，我們比較早的就推出了城投債，這是為地方各類投融資平臺(tái)公司，也就是城投公司發(fā)行的一種企業(yè)債券，因?yàn)樵谥袊?guó)按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府是不得發(fā)行地方政府債券的，但是有了城投公司，它就可以按照企業(yè)債券管理的條例所給予的設(shè)定的條件，來發(fā)行企業(yè)債券，我們簡(jiǎn)稱它叫“城投債”。這類“城投債”的推出實(shí)際是中國(guó)特色的市政債，就是在中國(guó)現(xiàn)行法律框架下的金融產(chǎn)品與創(chuàng)新。在“城投債”發(fā)行過程中，我們又不斷推動(dòng)根據(jù)不同企業(yè)發(fā)行條件，推出了資產(chǎn)抵押的債券，根據(jù)項(xiàng)目的投資回報(bào)期的長(zhǎng)短，又推出了只用付息，不用還本的所謂的可續(xù)期的債券。像這類債券，就特別符合現(xiàn)金流非常穩(wěn)定，增長(zhǎng)非常持續(xù)，收益期非常長(zhǎng)的項(xiàng)目，同時(shí)也根據(jù)市場(chǎng)的狀況推出了私募的債券。后來財(cái)政部又推出了地方政府債券，剛才陳文輝主席也提出保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)資金的運(yùn)用方面也進(jìn)行了這種制度上的創(chuàng)新，有了專門的保險(xiǎn)資金的股權(quán)和債權(quán)投資計(jì)劃，這樣一些金融創(chuàng)新，都在非常大的程度上支持了中國(guó)城市化的發(fā)展，為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善和公共服務(wù)的提供，創(chuàng)造了非常好的條件。

　　第二，我想說在推行PPP的過程中，我們還是有一些制度性的問題需要加以重視。第一，從整體上來看，中國(guó)目前長(zhǎng)期融資的工具和品種還是不足的，但是我們大量的PPP所涉及的項(xiàng)目它的回報(bào)期可能都超過十年甚至二十年、三十年，但是我們現(xiàn)在很少有期限超過二十年的融資品種。這樣一種融資品種的不足，使得我們很多項(xiàng)目的融資和項(xiàng)目的回報(bào)期匹配是不一致的，給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)本身帶來很多現(xiàn)金流的問題，帶來很多流動(dòng)性的問題，我覺得這是我們下一步在金融服務(wù)方面需要進(jìn)一步予以重視的一個(gè)領(lǐng)域。第二，我覺得還是要改變對(duì)私人企業(yè)的一些觀念性的提示，私人企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，本身具有融資需求，在PPP框架下，私人資本融資需求能不能得到正常滿足，我覺得對(duì)PPP的成功起到至關(guān)重要的作用。但是市場(chǎng)普遍對(duì)私人資本的融資比如說發(fā)行債券，是具有一定的提示性的，從評(píng)級(jí)開始。所以私人企業(yè)如果要在資本市場(chǎng)融資的話，它的成本，比國(guó)有企業(yè)、地方政府都會(huì)高。在這樣一種條件下，私人資本參與PPP，從項(xiàng)目得到的回報(bào)也不會(huì)低，因?yàn)樗某杀緮[在那。不改變這種提示的狀況，會(huì)使得我們私人資本參與的項(xiàng)目會(huì)流產(chǎn)。因?yàn)榈胤秸幸环N選擇，如果它直接融資的成本比私人資本參與想要的回報(bào)還要低好幾個(gè)點(diǎn)的話，會(huì)排斥私人資本，這個(gè)時(shí)候PPP項(xiàng)目是很難做出的。

　　第三，就是還必須要解決好參與PPP項(xiàng)目對(duì)企業(yè)特別是對(duì)私人企業(yè)的收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)。在這個(gè)過程中，PPP項(xiàng)目法律文件的安排，包括它的批準(zhǔn)程序，我覺得要進(jìn)一步法制化。因?yàn)橹袊?guó)的地方政府官員是頻繁在換，換了一個(gè)市長(zhǎng)、換了一任書記，他有時(shí)候?qū)λ那叭嗡龅倪@種PPP項(xiàng)目的收益承諾，他認(rèn)不認(rèn)賬？如果不認(rèn)賬帶來的不確定性，對(duì)私人企業(yè)的參與就是較大的風(fēng)險(xiǎn)。如果我們?cè)谶@樣的項(xiàng)目安排決策過程中，可以進(jìn)一步法制化，比如說讓地方的人大，以地方法的方式予以確立。我覺得這對(duì)私人資本的參與會(huì)是一個(gè)更穩(wěn)定的、更安全的法律保障。這些制度問題，我覺得需要認(rèn)真地加以解決。

　　最后，因?yàn)槲沂且?guī)劃司的，所以我還得談點(diǎn)規(guī)劃的問題，所有的PPP項(xiàng)目，它的發(fā)起方，當(dāng)然大多數(shù)的地方政府，但這些項(xiàng)目是不是合理，未來的可持續(xù)性怎么樣和科學(xué)合理的城市規(guī)劃有著十分密切的關(guān)系。中國(guó)的城市規(guī)劃有做得很好的，但也有做得很爛的，最大的問題就是城市規(guī)劃做得過大，城市的邊界搞得過大。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)都有著這樣的理念，為官一任，造福一方，他希望我在這兒當(dāng)市長(zhǎng)、當(dāng)書記的時(shí)候，能夠把這個(gè)城市建得更漂亮，做得更大，為老百姓提供更好的服務(wù)，這都沒有問題。但是，城市發(fā)展、城市的擴(kuò)張有它自己的規(guī)律也有它的約束條件。中國(guó)的約束條件是什么呢？從資源環(huán)境的角度來說，我們最大的約束條件就是中國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，所以我們的城市發(fā)展一定要走緊湊型的路子，不能夠走那種攤大餅的路子。我記得北京大學(xué)的周其仁教授有過一篇文章，說城市就是密度，所以我們一定要樹立高密度的理念。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)的研究，對(duì)城市來說，是各類要素在一定空間內(nèi)的聚集，高密度聚集才產(chǎn)生城市，這是城市化的定義。我們現(xiàn)在各類城市的密度，無論是城市密度還是人口密度，和紐約、曼哈頓比都很低，如果密度過低，帶來的問題是基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)不合理的延伸，帶來過度的投資，而且基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)殇伒锰笾螅茈y實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也就是它不經(jīng)濟(jì)的利用。所以說如果我們拿比如說紐約、香港和北京來比，在曼哈頓地區(qū)地鐵密度和我們?cè)诒本┤h(huán)以內(nèi)的地鐵密度是沒法比的，因?yàn)楸本┏鞘幸?guī)模太大，就沒法把你的密度投資資源集中在這個(gè)中心區(qū)，所以就會(huì)帶來一系列的問題。這樣基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求就過大，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)地方政府來說也是過大的。

　　所以我們?cè)诤侠硪?guī)劃城市的基礎(chǔ)上，在加以合理的有時(shí)序的安排各類項(xiàng)目的話，才能真正走上一條財(cái)務(wù)可持續(xù)的道路。因?yàn)椴还苁钦苯尤谫Y還是通過PPP融資，政府提供這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，所付出的代價(jià)是必需的。（轉(zhuǎn)自中國(guó)發(fā)展網(wǎng)，原標(biāo)題《PPP新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要完善》，PPP資訊整理）