【案情】

    李某、周某、孫某三家宅基地相鄰，均屬同一行政村，李某與周某系東李莊自然村村民，孫某系東頭自然村村民。1982年，原區(qū)政府建臨姜飯店，占用李某、周某兩家部分宅基地，并安排李某、周某兩家各一人在飯店上班。后飯店倒閉，李某、周某兩家便將飯店整理后分別居住。2007年2月，李某欲翻建房屋，周某阻止發(fā)生糾紛。李某于2008年5月21日向鎮(zhèn)政府提出確權(quán)申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府調(diào)查后，依照土地管理法第三條、第十六條第一款之規(guī)定，于2009年1月9日作出確權(quán)決定書(shū)。該確權(quán)決定的內(nèi)容為：1.該爭(zhēng)議的地方所有權(quán)歸東李莊集體所有；2.原政府建的飯店處東臨李某，西臨周某，南臨韋廟路，北至孫某處，東西長(zhǎng)10.8米，南北長(zhǎng)8米由李某保管使用；3.原政府建的飯店占用周某的地皮東西長(zhǎng)8米，南北長(zhǎng)13米由周某保管使用；4.該爭(zhēng)議的集體大塘應(yīng)有償使用，由行政村研究實(shí)施方案并加蓋行政村公章進(jìn)行落實(shí)。該確權(quán)決定還明確規(guī)定，若對(duì)確權(quán)決定不服，既可以提起行政復(fù)議又可以提起行政訴訟。2014年9月，李某欲再次翻建房屋，孫某出面阻止再次引起糾紛。李某提起民事訴訟，請(qǐng)求法院依法排除妨害，孫某不得阻止自己建房。訴訟中，孫某發(fā)現(xiàn)李某提交給法院的鎮(zhèn)政府于2009年1月9日作出的確權(quán)決定書(shū)。孫某遂提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)該確權(quán)決定，同時(shí)，民事訴訟中止審理。

    【分歧】

    對(duì)鎮(zhèn)政府作出的確權(quán)決定不服，救濟(jì)途徑是先走行政復(fù)議程序，還是直接提起行政訴訟，存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，孫某對(duì)該確權(quán)決定不服，不屬法院行政訴訟受案范圍，法院不應(yīng)受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，本案屬于法院受案范圍的行政案件，對(duì)孫某提起的行政訴訟，法院應(yīng)予受理。

    【評(píng)析】

    筆者傾向于第二種意見(jiàn)。對(duì)孫某不服鎮(zhèn)政府作出的確權(quán)決定而提起的行政訴訟，法院應(yīng)予受理。理由如下：

    2014年修改的行政訴訟法第四十四條第一款規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟?！北景钢校?zhèn)政府作出的確權(quán)決定屬于法院行政訴訟受案范圍，是可訴的行政行為。

    《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（法釋?zhuān)?003］5號(hào)）指出：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型リP(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問(wèn)題的答復(fù)》（［2005］行他字第4號(hào)）進(jìn)一步明確：“最高人民法院法釋?zhuān)?003］5號(hào)批復(fù)中的‘確認(rèn)’，是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書(shū)的行為不屬于復(fù)議前置的情形?！备鶕?jù)上述規(guī)定，土地確權(quán)案件侵犯行政相對(duì)人已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須經(jīng)過(guò)復(fù)議后才能提起行政訴訟。

    對(duì)已經(jīng)依法取得自然資源所有權(quán)和使用權(quán)怎么理解？筆者認(rèn)為，依法取得應(yīng)當(dāng)理解為行政相對(duì)人已經(jīng)取得了自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的法律憑證。一個(gè)是行政許可行為，一個(gè)是行政確認(rèn)行為，當(dāng)這兩種行政行為發(fā)生沖突的時(shí)候，適用復(fù)議前置程序。本案孫某沒(méi)有取得土地使用權(quán)的法律憑證，只有與村委會(huì)達(dá)成的有償使用土地的協(xié)議。孫某對(duì)鎮(zhèn)政府的確權(quán)決定不服，不必經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，可以依法直接向法院提起行政訴訟。

    （作者單位：安徽省臨泉縣人民法院）