在多起訴訟中,各地、各級(jí)法院認(rèn)定不一。法學(xué)專(zhuān)家呼吁,為保證法律統(tǒng)一適用,有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)此予以明確

　　 　　去年7月,楊斌訴廣州律協(xié)一案立案。有關(guān)律協(xié)能否當(dāng)被告的爭(zhēng)論,自此從未平息。

　　因申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)資格遲遲沒(méi)說(shuō)法,前檢察官楊斌起訴廣州市律師協(xié)會(huì)(下稱“廣州律協(xié)”)。去年底,一審法院裁定“請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于行政訴訟受案范圍”,駁回楊斌的起訴。

　　3月28日,廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院終審撤銷(xiāo)一審裁定,認(rèn)定廣州律協(xié)對(duì)楊斌實(shí)習(xí)登記申請(qǐng)的處理行為屬于行政訴訟受案范圍。

　　欲做律師

　　“無(wú)犯罪記錄證明”“擋路”

　　2015年3月,楊斌從工作了23年的檢察機(jī)關(guān)辭職,準(zhǔn)備轉(zhuǎn)做律師。按照規(guī)定,她要想取得律師資格,必須先向律協(xié)申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)資格。2015年4月,她向居住地的律協(xié)——廣州律協(xié)遞交了15份相關(guān)申請(qǐng)材料,其中包括戶籍地派出所出具的《無(wú)犯罪記錄證明書(shū)》。

　　收到材料后,廣州律協(xié)給楊斌出具了一份告知書(shū),寫(xiě)有“因您的無(wú)犯罪記錄證明無(wú)出具自14周歲至今,在申請(qǐng)執(zhí)業(yè)時(shí)存在不能審批的風(fēng)險(xiǎn)”。也就是說(shuō),楊斌需要提供從14歲一直到現(xiàn)在共31年連續(xù)時(shí)間段的無(wú)犯罪記錄證明。在這31年里,楊斌的戶籍流轉(zhuǎn)過(guò)5個(gè)地方,除手頭最后10年的證明外,楊斌還需到3個(gè)省4個(gè)地方派出所開(kāi)出4份證明。

　　“怎么能這樣要求呢?就算我跑去派出所,又憑什么證明那里曾經(jīng)是我14歲、18歲的戶籍地?戶口本早沒(méi)了,而且那時(shí)沒(méi)電腦,全部手寫(xiě)。派出所也不會(huì)理我呀!”

　　做過(guò)檢察官的楊斌很清楚,全國(guó)公安早就有聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),要看一個(gè)人是否有犯罪記錄,一查便知?！熬W(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代,公安系統(tǒng)按幾個(gè)按鈕的事,卻要當(dāng)事人輾轉(zhuǎn)多地來(lái)辦,這太荒謬了。我建議過(guò)律協(xié),可以公對(duì)公,成批量地由律協(xié)向公安申請(qǐng)查詢犯罪記錄,他們要做并不難?！?/P>

　　楊斌的堅(jiān)持沒(méi)有換來(lái)廣州律協(xié)的“妥協(xié)”,5月4日,廣州律協(xié)向楊斌擬實(shí)習(xí)的律所發(fā)出《補(bǔ)充材料告知書(shū)》,再次要求補(bǔ)充“申請(qǐng)實(shí)習(xí)人員戶籍所在地公安機(jī)關(guān)出具的未受過(guò)刑事處罰的證明材料原件”。

　　楊斌立即到廣州律協(xié)詢問(wèn)這一要求的法律依據(jù),廣州律協(xié)拿出了《廣東省申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)管理辦法》《廣東省司法廳關(guān)于律師執(zhí)業(yè)許可的管理辦法》(下稱“兩個(gè)《辦法》”)。但是,兩個(gè)《辦法》均沒(méi)有要求申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)實(shí)習(xí)者本人要提交“14周歲以后的無(wú)犯罪記錄證明”。

　　“公民沒(méi)有自證義務(wù),‘無(wú)罪推定’是社會(huì)的基本常識(shí)和法律原則,任何組織對(duì)公民的清白存在疑問(wèn),查證義務(wù)在該組織而非個(gè)人。個(gè)人只需向?qū)彶闄C(jī)關(guān)聲明無(wú)犯罪記錄并愿意承擔(dān)虛假陳述的法律后果即可。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定,假設(shè)存在不滿18周歲被判處有期徒刑五年以下刑罰的,除有關(guān)部門(mén)依法進(jìn)行查詢的,犯罪記錄一律不得向任何單位或個(gè)人提供。2015年8月,公安部已經(jīng)作出新規(guī)定,‘違法犯罪記錄是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握的情況,對(duì)個(gè)人一律不予出具。’廣州律協(xié)要求與國(guó)家法律法規(guī)相沖突,徒增實(shí)習(xí)申請(qǐng)人員額外的行政許可條件?！睏畋髮?duì)記者說(shuō)。

　　律協(xié)能否當(dāng)被告

　　兩級(jí)法院作出不同裁定

　　楊斌和廣州律協(xié)陷入僵持。根據(jù)《申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)管理規(guī)則》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市級(jí)律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)實(shí)習(xí)登記材料之日起20日內(nèi)予以審核,對(duì)于符合規(guī)定條件的,準(zhǔn)予實(shí)習(xí)登記,并向申請(qǐng)實(shí)習(xí)人員頒發(fā)《申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)證》,對(duì)于不符合規(guī)定條件的,不準(zhǔn)予實(shí)習(xí)登記,并書(shū)面告知申請(qǐng)實(shí)習(xí)人員和擬接收其實(shí)習(xí)的律師事務(wù)所不準(zhǔn)予實(shí)習(xí)登記的理由。然而,楊斌提交實(shí)習(xí)申請(qǐng)已經(jīng)過(guò)去好幾個(gè)月,廣州律協(xié)沒(méi)有作出任何決定。2015年7月24日,楊斌向廣州越秀區(qū)法院提起行政訴訟,要求廣州律協(xié)準(zhǔn)予自己的實(shí)習(xí)登記。

　　對(duì)于為何提起行政訴訟,楊斌說(shuō),“‘組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng),對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核’是律師法第46條規(guī)定的律協(xié)職責(zé)之一,因此律協(xié)是法律法規(guī)授權(quán)的組織。根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定,廣州律協(xié)的不作為實(shí)際上讓我在廣州的律所實(shí)習(xí)、執(zhí)業(yè)的機(jī)會(huì)無(wú)限期拖延,事實(shí)上已經(jīng)讓我失去了一年多正常實(shí)習(xí)的權(quán)益,我提起行政訴訟沒(méi)有問(wèn)題?！?/P>

　　在行政答辯狀中,廣州律協(xié)認(rèn)為,作為依法成立的社會(huì)團(tuán)體法人,組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)屬于行業(yè)管理行為,楊斌要求廣州律協(xié)對(duì)她的律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)申請(qǐng)限期作出實(shí)習(xí)登記行政決定,不屬于行政訴訟法第12條規(guī)定的受案范圍。

　　12月28日,廣州越秀區(qū)法院未經(jīng)開(kāi)庭審理裁定“請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于行政訴訟受案范圍”,駁回楊斌的起訴。法院在“行政裁定書(shū)”中寫(xiě)道,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是律師的自律性組織,對(duì)律師實(shí)施的是行業(yè)自律性管理。律師法第46條雖然注明了律師協(xié)會(huì)組織有管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng),對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核的職責(zé),但該項(xiàng)職責(zé)只是行業(yè)管理的職責(zé),并非行政管理職責(zé)?！?/P>

　　楊斌不服,2016年1月7日,向廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。3月28日,二審法院作出了終審裁定,撤銷(xiāo)一審法院作出的行政裁定。裁定書(shū)寫(xiě)道,律師協(xié)會(huì)對(duì)實(shí)習(xí)登記申請(qǐng)的處理行為不屬于律師協(xié)會(huì)行業(yè)自律行為。律師協(xié)會(huì)行使的對(duì)申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)管理權(quán)是律師法授予的行政管理權(quán),該管理權(quán)涉及申請(qǐng)人的具體權(quán)利義務(wù),與申請(qǐng)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān),且不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案排除范圍。廣州律協(xié)對(duì)楊斌實(shí)習(xí)登記申請(qǐng)的處理行為屬于行政訴訟受案范圍。

　　律協(xié)被告“資格”

　　各地法院認(rèn)定各不相同

　　近兩年,律協(xié)為被告的行政訴訟案,在海南、浙江和福建也多次出現(xiàn)過(guò)。

　　2014年,海南某高校教師王某,在申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)實(shí)習(xí)一年即將屆滿時(shí),收到海南律協(xié)的實(shí)習(xí)考核結(jié)果“需延長(zhǎng)半年實(shí)習(xí)時(shí)間才能獲得執(zhí)業(yè)資格”,理由是“在實(shí)習(xí)期間中途調(diào)到大學(xué)任職,由專(zhuān)職律師轉(zhuǎn)為兼職律師,沒(méi)有辦理變更手續(xù)”。

　　2015年5月,王某向法院提起訴訟,要求撤銷(xiāo)這份實(shí)習(xí)考核決定。9月,法院裁定認(rèn)為“律協(xié)不屬于行政部門(mén),其行為不屬于行政行為”,駁回王某的起訴。王某上訴。12月17日,二審法院推翻了一審裁定,認(rèn)為“律師法第46條規(guī)定律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)包括‘組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng),對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核’,海南省律協(xié)正是基于法律規(guī)定對(duì)包括王某在內(nèi)的申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的實(shí)習(xí)人員進(jìn)行培訓(xùn)考核。因此,海南省律協(xié)對(duì)王某作出考核結(jié)果的行為符合行政訴訟法第2條的規(guī)定,屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織作出的行政行為。海南省律協(xié)對(duì)王某作出的延期六個(gè)月的考核結(jié)果對(duì)王某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。王某的起訴符合法定條件,裁定一審法院繼續(xù)審理”。

　　同樣在實(shí)習(xí)階段提起行政訴訟起訴律協(xié)的還有浙江省的張某。與王某的遭遇一樣,一審階段,法院以同樣的理由裁定駁回了張某起訴。張某上訴后,2016年1月27日,二審法院作出終審裁定,認(rèn)為一審裁定有誤,律協(xié)屬于法律授權(quán)的組織,是行政訴訟適格的被告。

　　福建律師鄒某和律協(xié)對(duì)簿公堂,則是在成為執(zhí)業(yè)律師后。2015年9月,鄒某在代理一起農(nóng)民工討薪案時(shí),接到福州律協(xié)寄送的一份《立案通知書(shū)》,稱鄒某對(duì)某公司實(shí)施了敲詐勒索行為,違反律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范,對(duì)鄒某立案調(diào)查。鄒某認(rèn)為,福州律協(xié)此舉屬于違法行政行為,向福州市倉(cāng)山區(qū)法院提起行政訴訟,要求撤銷(xiāo)該份《立案通知書(shū)》。

　　一審法院裁定,根據(jù)律師法規(guī)定,律師協(xié)會(huì)不是行政機(jī)關(guān),福州律協(xié)作出《立案通知書(shū)》的行為并非行政行為,不屬于行政訴訟受案范圍,駁回鄒某起訴。鄒某上訴后,福州中院裁定維持了一審裁定結(jié)論,但認(rèn)為“一審裁定書(shū)以福州市律協(xié)不是適格被告為理由,裁定駁回起訴理由”不當(dāng)。福州中院在裁定書(shū)中寫(xiě)道“律師法屬于行政管理法,該法第46條對(duì)律師協(xié)會(huì)履行相應(yīng)的職責(zé)作出明確規(guī)定,因此律師協(xié)會(huì)屬于法律授權(quán)組織。福州律協(xié)作出的《立案通知書(shū)》是具體行政行為作出前的過(guò)程行為,對(duì)鄒某的權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響,不具有可訴性。一審裁定駁回上訴人的起訴結(jié)論正確,但理由不當(dāng),予以指正”。

　　法學(xué)專(zhuān)家認(rèn)為

　　關(guān)鍵看律協(xié)是否作出行政行為

　　律協(xié)到底是什么性質(zhì)的組織?能成為行政訴訟被告嗎?記者就此采訪了中國(guó)人民大學(xué)教授楊建順和北京大學(xué)教授姜明安。

　　“律師法明確規(guī)定,律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是律師的自律性組織?；诖?律師法對(duì)律師協(xié)會(huì)予以授權(quán),使其成為了法律授權(quán)的組織。所以說(shuō),認(rèn)定其為法律授權(quán)的組織,與認(rèn)定其為行業(yè)協(xié)會(huì)、自律性組織并不沖突,可以并行共存?！睏罱樥f(shuō)。

　　對(duì)此,姜明安持同樣觀點(diǎn),“律協(xié)既是法律法規(guī)授權(quán)組織,也是行業(yè)協(xié)會(huì)、自律性組織。非行政機(jī)關(guān),如行業(yè)協(xié)會(huì)、基層組織、工會(huì)、婦聯(lián)和高校等事業(yè)單位,都可能成為法律法規(guī)授權(quán)的組織,關(guān)鍵是找到具體哪個(gè)法律法規(guī)授權(quán)。如2003年劉燕文訴北京大學(xué)不授予博士學(xué)位案中,北大作為行政訴訟被告,依據(jù)的是教育法授權(quán);地方隊(duì)對(duì)足球協(xié)會(huì)、籃球協(xié)會(huì)提起行政訴訟,依據(jù)的是體育法授權(quán)”。

　　“按照行政訴訟法第2條的規(guī)定脈絡(luò),判斷某組織作為行政訴訟被告是否適格,標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否作出了行政行為?！睏罱樠a(bǔ)充道。

　　“法律法規(guī)授權(quán)的權(quán)應(yīng)是權(quán)力的權(quán),而不是權(quán)利的權(quán)。”姜明安說(shuō),“有權(quán)力對(duì)行政相對(duì)人作出行政行為,影響到行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù),作出這樣行為的組織,就是法律法規(guī)授權(quán)組織。如楊斌案涉及律協(xié)行使的職權(quán),是律師法授予的,如果律協(xié)的組織管理行為導(dǎo)致楊斌不能做律師,對(duì)楊斌的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,可以訴。

　　姜明安說(shuō),犯罪記錄應(yīng)該由律協(xié)去查,不能讓申請(qǐng)人去開(kāi)。“你可以證明我犯過(guò)罪,不能讓我證明我自己沒(méi)犯過(guò)罪。這還是證明‘我媽是我媽’的邏輯。因?yàn)檫@個(gè)證明,不讓我進(jìn)門(mén),律協(xié)還不讓我告,就不講道理了?！?/P>

　　律師法第46條第(五)項(xiàng)職責(zé)涉及“入口”的“組織管理”,與準(zhǔn)入規(guī)制行政權(quán)密切相關(guān),因此,對(duì)準(zhǔn)入設(shè)置相關(guān)資格要件須有法律、行政法規(guī)授權(quán)?！吧婕坝嘘P(guān)資格要件的,將直接關(guān)系到申請(qǐng)者的重要權(quán)益,以律師協(xié)會(huì)為被告提起行政訴訟,應(yīng)當(dāng)不存在法律障礙。在相關(guān)案例中,一審法院的理解不完全正確,尤其是關(guān)于‘律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是律師的自律性組織,對(duì)律師實(shí)施的是行業(yè)自律性管理’的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的?！睏罱?lè)治龅馈?/P>

　　保證法律統(tǒng)一適用

　　有關(guān)部門(mén)應(yīng)予明確

　　既然如此,為何地方判決各有不同?對(duì)此,姜明安分析道,“地方審判機(jī)關(guān)的裁定有不同的結(jié)論,我想原因在于審判機(jī)關(guān)對(duì)于‘授權(quán)’的理解不一樣,對(duì)于‘影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)’的理解不一樣。法律法規(guī)授權(quán)組織,不同于行政機(jī)關(guān)影響的是外部行政相對(duì)人這一特征,像行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位作為法律法規(guī)授權(quán)組織作出行政行為面向的都是內(nèi)部相對(duì)人,如律所、律師、學(xué)生,是對(duì)內(nèi)部主體的權(quán)益進(jìn)行處分,產(chǎn)生影響。這樣的不同,有的審判機(jī)關(guān)在判斷上產(chǎn)生了誤解?！?/P>

　　姜明安說(shuō),“2014年行政訴訟法進(jìn)行了首次修改,其中第2條在原先‘公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟’的基礎(chǔ)上增加了‘前款所稱行政行為,包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為’的內(nèi)容,目的就是為了把這些組織納入進(jìn)來(lái)。”

　　具體到律協(xié)的授權(quán)職責(zé),除律師法第46條第(五)項(xiàng)之外,第46條還列舉了7項(xiàng)其他職責(zé),即(一)保障律師依法執(zhí)業(yè),維護(hù)律師的合法權(quán)益;(二)總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗(yàn);(三)制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則;(四)組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育,對(duì)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核;(六)對(duì)律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒;(七)受理對(duì)律師的投訴或者舉報(bào),調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中發(fā)生的糾紛,受理律師的申訴;(八)法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及律師協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。在行使這些職責(zé)的過(guò)程中,律協(xié)是不是都能成為行政訴訟的被告呢?

　　對(duì)這個(gè)問(wèn)題,楊建順說(shuō),關(guān)鍵在于對(duì)以上職責(zé)的行政權(quán)力性質(zhì)作出甄別。只要是屬于律師自律性的事項(xiàng),如第(二)項(xiàng)就不會(huì)牽涉到行政主體的定位,履行該職責(zé)也不會(huì)成為行政訴訟被告。第(一)項(xiàng)是概括性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他7項(xiàng)職責(zé)來(lái)看。第(三)項(xiàng)中純內(nèi)部的懲戒規(guī)則屬于自律性事務(wù),但涉及規(guī)制的事項(xiàng)則須依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán),尤其是制定懲戒規(guī)則具有較濃厚的權(quán)力色彩。與第(六)項(xiàng)相結(jié)合,獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒都需要區(qū)分是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的事項(xiàng),還是律師協(xié)會(huì)章程自身調(diào)整的事項(xiàng)。

　　“第(三)項(xiàng)涉及抽象行政行為,不能直接起訴,可以結(jié)合第(六)項(xiàng)職責(zé)作出的具體行政行為,在起訴時(shí)附帶起訴規(guī)則?！苯靼惭a(bǔ)充道,“判斷律協(xié)能不能成為行政訴訟被告,還可以分析其是不是影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。第(四)項(xiàng)中,對(duì)單純的考核行為本身不能訴,比如福建鄒某的訴求中,福州律協(xié)對(duì)其進(jìn)行立案調(diào)查本身、正在調(diào)查本身都不能訴,因?yàn)闆](méi)有影響到被調(diào)查對(duì)象的權(quán)益,如果調(diào)查后的結(jié)果,比如處分決定或作出的定論,導(dǎo)致鄒某不能做律師了,或者律協(xié)對(duì)律所的調(diào)查作出考核結(jié)論,影響到律所聲譽(yù),可以告?！?/P>

　　“第(七)項(xiàng)中,如受理投訴、舉報(bào)和申訴,牽涉到律師的具體權(quán)益,如身份地位,就須有法律、行政法規(guī)授權(quán),對(duì)其不服的,應(yīng)當(dāng)以律師協(xié)會(huì)為被告提起行政訴訟?！睏罱?lè)治龅馈?/P>

　　專(zhuān)家意見(jiàn),畢竟屬于學(xué)理上的說(shuō)法。兩位專(zhuān)家均呼吁,鑒于現(xiàn)實(shí)中法律適用不一,各地、各級(jí)法院認(rèn)定不一,說(shuō)明這確確實(shí)實(shí)成為了一個(gè)有礙法律統(tǒng)一正確實(shí)施的問(wèn)題。對(duì)相關(guān)問(wèn)題,有關(guān)部門(mén)應(yīng)以司法解釋等方式予以明確。