關(guān)曉紅| 清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（二）

紅豆居士 2016-04-11

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作者為中山大學(xué)歷史系教授，
原文載《近代史研究》2015年第6期，注釋從略

·專題論文·

清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（二）

關(guān)曉紅

　　為了促使考試外官章程方案順利出臺，兩宮再次召見吏部尚書時，特別面諭：“此項章程遇有疑難問題，可向張之洞、袁世凱商酌辦理?！庇稍绖P和張之洞主持的直隸和湖北，所舉辦的各項新政活動成效較著，為各省仿效的典范，頗受清廷重視。丁未政潮后，兩人先后奉旨入政務(wù)處參與政要。奉兩宮的面諭，吏部特商之憲政館，擬先請張、袁兩大軍機(jī)指示回復(fù)并指示機(jī)要，再行核辦。

　　1908年2月初，外官考試章程即將出臺的消息紛紛登載于各大報刊。據(jù)說為昭示鄭重，章程先由政務(wù)處各大臣傳閱后再奏陳請旨，并很快得到清廷批準(zhǔn)。

　　憲政編查館會同吏部所擬的《切實考驗外官章程》（以下簡稱《章程》）共有六條措施，內(nèi)容涵蓋四方面：一是變通考試舊例，概令候選官員先行學(xué)習(xí)。凡捐納、保舉兩項之道、府、同、通、州、縣以及佐雜各員，一律俱入法政學(xué)堂，先考以文字，除文理不通及不能執(zhí)筆者咨令回籍，無須入學(xué)外，其余各按其文理淺深分為長期、速成兩班，限年學(xué)習(xí)，期滿卒業(yè)。由督撫同司道按照法政課程切實考試，給有卒業(yè)文憑者方準(zhǔn)赴差委。

　　二是飭令在各省的候補(bǔ)人員通行考試，按照學(xué)堂辦法以分?jǐn)?shù)之多寡定等第之高下，決定去留。考試成績?yōu)橐?、二、三等者，給咨文憑、赴任差委；第四等留級學(xué)習(xí)半年或一年，再次考試；考試不及格者與此前不列等者，應(yīng)即分別奏咨開缺、降補(bǔ)及勒令回籍，不得稍涉瞻徇。但“正途出身及高等以上卒業(yè)學(xué)生及歷任重要差使各員無庸考試，統(tǒng)歸考驗辦法”。

　　三是考驗應(yīng)條具實績。此條針對由法政學(xué)堂畢業(yè)且已任官之員，以及“各項正途人員”中供差一年者。強(qiáng)調(diào)這兩類官員入仕后仍要重加考驗，了解其“是否學(xué)成致用，是否才長守潔”。具體辦法為“仿照州縣事實例”，各就其任職部門的主官及上級主官逐層加考，條列實在事跡，分列最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等、下等，出具切實考語，于年終匯總，咨明吏部查核辦理。

　　四是改定甄別辦法，并對各級執(zhí)行者進(jìn)行督查處理。各省不得以候補(bǔ)官員在法政學(xué)堂學(xué)習(xí)的時間作為甄別年限，而應(yīng)自各該員奉有差委日起，扣足供差一年，確實試驗，方準(zhǔn)出具考語。為確保上述措施落實到位，要求未設(shè)法政學(xué)堂的省份，三月內(nèi)一律辦齊。未能遵照上述執(zhí)行或執(zhí)行不力的各該管上司，予以嚴(yán)厲查處。

　　考驗外官章程的頒布，可以視為清廷變相引入西方文官考試制度的一次嘗試，它不僅力圖推廣仿行日本文官試驗法的直隸經(jīng)驗，而且章程內(nèi)容完全吸收了考察政治大臣戴鴻慈等推介文官考試制度的建議內(nèi)容，具體表現(xiàn)在以下三點。

　　其一，將以專門學(xué)問為“入官之階”的理念，融入章程制度的具體條文。將所學(xué)與所試、所用三者結(jié)合，以分科治學(xué)的專才而非熟諳詞章的通才入官，而“不以工于文字為能”，是日本文官考試與科舉及清代既有銓選制度區(qū)別最重要的特征。為此，該章程一改既往各省考核官吏統(tǒng)歸布政使司的做法，強(qiáng)調(diào)考驗須分別對口專業(yè)，“如財政歸布政司、學(xué)務(wù)歸提學(xué)司、審判歸提法司、巡警歸巡警道、工藝歸勸業(yè)道之類”。

　　其二，采用“新法試驗”。與既往入選外官并無具體考核規(guī)定與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只是籠統(tǒng)要求身言書判或才守政年截然不同，此章程將被統(tǒng)稱為“外官”的各省官僚分為三部分，各層級考試或考驗的方式與內(nèi)容相異：第一部分為候選官員，他們首先必須經(jīng)過入學(xué)前的文字測試，且根據(jù)測試的程度分等、分班，進(jìn)入法政學(xué)堂學(xué)習(xí)法政課程。第二部分是候補(bǔ)官員，他們必須通過考試決定去留?？荚嚦煽?yōu)橐?、二等者，可以直接赴任差委；第三、四等則須在留級學(xué)習(xí)后再次考試，若補(bǔ)考仍不及格或初次考試成績已為不列等者，則直接開缺或降補(bǔ)。第三部分是正途出身初入仕途以及由新式學(xué)堂畢業(yè)任官者，他們雖然無須參加前述考試，卻要通過所謂“考驗”，其內(nèi)容重在品學(xué)與任官期間的實績。入仕后任職供差一年，則為最終能否正式錄用的試驗期。由此，《章程》所采新法既參考了新式學(xué)堂的考試辦法，將應(yīng)試者的法政課程成績劃等并甄別差委，也包括了前述吳鈁向清廷介紹的日本文官考試方法。

　　其三，前述考察政治大臣戴鴻慈建議恢復(fù)清初保舉失察時舉主須連坐之法，亦與考驗外官章程最后一條規(guī)定“出考上司應(yīng)酌予議處”吻合。由吏部對違規(guī)或執(zhí)行不力者予以監(jiān)督處罰，有利于新章的推行落實。

　　簡言之，考驗外官包括了從候補(bǔ)者中選官的錄用考試，以及對部分在任官員的考驗、鑒別兩方面。即對候選、候補(bǔ)官員（其經(jīng)捐納、保舉途徑候補(bǔ)者居多），通過考試了解其掌握文字表達(dá)和法政知識的程度；對于正途出身、曾任要差，以及近年由法政學(xué)堂畢業(yè)進(jìn)入仕途的三類新晉人員，則采取考驗的辦法，即對其任職后的表現(xiàn)、品學(xué)與能力、實績進(jìn)行甄別劃等，作為升擢或降級的依據(jù)。此舉將“選（入）官”考試與“在任（職）”考驗兩者并舉，前者偏重知識，后者則側(cè)重能力，或了解被試者掌握與更新知識的程度，或考驗任職者的業(yè)績，甄別是否具有任職的能力素質(zhì)。此外，《章程》不僅明確和強(qiáng)調(diào)法政學(xué)堂為官員的養(yǎng)成之所，而且督促各地督撫司道切實履行職責(zé)，依限3月內(nèi)統(tǒng)一開設(shè)法政學(xué)堂，通過強(qiáng)化考試、考驗來整頓淘汰捐納、保舉中的濫竽充數(shù)者，以適應(yīng)新政對人才的迫切需求。

　　比較既往入官多重詞章、義理、楷法的成例而言，這一改變確有取徑西法之意，考試方式也仿效西式學(xué)堂，以分?jǐn)?shù)劃等決定去留，并衡量其是否繼續(xù)學(xué)習(xí)或直接裁汰。值得肯定的是，作為制度構(gòu)建不可或缺的基本要素，該章程在吸取了近代西方文官考試要素的同時，力圖將清代已有的新舊制度（如清初的保舉失察者連坐、光緒三十年創(chuàng)制的州縣考核等）貫通整合，并設(shè)定了執(zhí)行期限，且規(guī)定對執(zhí)行者進(jìn)行糾察，1908年1月25日，清廷正式批準(zhǔn)了這一章程。

　　為何該《章程》只是先于外官系列進(jìn)行局部試驗，京官（即內(nèi)官）系列暫未列入？一方面，當(dāng)時有御史奏稱官員任用以各省督撫最無章法約束，指陳吏治問題外官重于內(nèi)官，整頓要求更為急迫。另一方面似與丙午官制改革以京師部院為主、動作較大不無關(guān)聯(lián)。丙午官制中京內(nèi)十一部的設(shè)制較隋唐以來的六部制擴(kuò)展較多，新舊部院均要重新調(diào)整，建制尚未完成，人員考驗培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)確實很難劃一。與在京部院改制時間緊促且涉及面錯綜復(fù)雜不同，外官改制期限為15年，操作空間較大。且既然《章程》針對外官，不包括京（內(nèi)）官，不以考試文官之名命名章程便在情理之中（清代官制分設(shè)文武，文官包括了京官與外官）。而以《考驗外官章程》作為新舊制度的過渡銜接，具有積極的現(xiàn)實意義。

　　良法美意還需切實貫徹。從現(xiàn)有資料看，考驗外官章程最初在各省實施的效果不盡如人意。盡管憲政編查館督催各省督撫，重申“嗣后各該員應(yīng)行考驗者，均自奉差之日起，扣滿一年即行確實試驗，并造具差委事實冊咨送來京，俾免稽延而歸一律”。但據(jù)《大公報》披露，章程頒布半年后，各省“所有一切考試情形尚未報到（吏）部”，吏部只得再次咨文各省“飭將考試人數(shù)、日期及考語迅即造冊報部，以備查考”。1909年4月初，距章程頒布已一年多，“吏部以本部奏定考試外官章程早經(jīng)通行，各省所有考試一切情形雖經(jīng)一再咨催，據(jù)報到部者仍屬無幾。查各省報部遲延，實由于應(yīng)考各員經(jīng)傳不到之故。茲特再定章程，通飭各省應(yīng)將考試人員迅速認(rèn)真考試。如有藉端規(guī)避，希圖免考，以及屢傳不到者，準(zhǔn)將該員據(jù)實奏參，毋得徇庇”。

　　在憲政編查館屢次嚴(yán)厲督促下，新章在已遵照實行的省份，還是不無收效。湖南原已設(shè)立的法政學(xué)堂分為官、紳兩班，由于“并無職官投考”，只好專辦紳班。在《考驗外官章程》頒布后，重設(shè)官班，“學(xué)員不下數(shù)百人”。該省巡撫1908年5月奏稱，已“遵照考驗外官章程舉辦通行考試暨飭司招選學(xué)生，依限開學(xué)”。

　　在福建，執(zhí)行《考驗外官章程》比較正規(guī)，考試由督撫主持，司道官列坐監(jiān)場。第一場應(yīng)試者為道、府及直隸州、廳各官員。所出兩道試題，“一系大法小廉策；一系通飭州縣清理案牘札”，均為官員任內(nèi)日常的官規(guī)與政務(wù)。兩天后再考省城署局官員，所出試題為“鹽斤加價議”和“緝私告示稿”，亦與職務(wù)結(jié)合緊密。盡管如此，應(yīng)試者臨場卻表現(xiàn)不一，“其洋洋灑灑信筆疾書者固不乏人，而擱筆以待，莫贄一詞者尚居多數(shù)”。有的答卷出盡洋相，主持考試的閩浙總督松壽將試卷閱畢后“交五司道傳觀，不禁同聲失笑”?？梢娺@樣的考試亦可使濫竽充數(shù)者原形畢露。松壽奏稱該省法政學(xué)堂開辦將及兩年，官、紳兩班畢業(yè)者已達(dá)170人，在讀“官班法政講習(xí)科一級80人”。

　　山東也基本照章執(zhí)行，“自候補(bǔ)道員以至佐貳雜職，均已一律考試，分別取列一等十員、二等四十員，照章差委；三等六十二員、四等三十員，照章令入法政學(xué)堂肄業(yè)”?！俄樚鞎r報》記者頗為樂觀地期待：“經(jīng)此一番實行整頓，則山東仕途可以澄清矣?！?/section>

　　浙江巡撫奏稱，該省先后對候補(bǔ)人員考試三次（知縣、佐雜分開），“一二等者分別差委，三等者送入法政學(xué)堂肄習(xí)”。正途出身、高等以上學(xué)堂畢業(yè)暨歷任要差、要缺的三類人，“遵章統(tǒng)歸考驗辦理”，并將考試、考驗分別造具清冊，咨送憲政編查館與吏部。

　　由此可見，《考驗外官章程》通過內(nèi)容形式不同的考試，甄別入選官吏，一定程度上確有鑒別良莠，提高官員群體素質(zhì)的作用，對于停廢科舉后選才缺乏章法的亂象亦不無約束整頓，有利于根據(jù)仿行立憲進(jìn)程提供所需人才。

　　迄今所見對《考驗外官章程》有所響應(yīng)的省份，多為得新政風(fēng)氣之先的區(qū)域。東三省以吉林為先行，東督、吉撫“具奏遵設(shè)法政學(xué)堂，將各項官員實行考驗”，并附上章程兩冊，呈請立案。憲政館回復(fù)：“其考驗外官章程，大致與本館奏章尚合。中如重要差使之限制，有差缺人員之考驗、考試，不專重論說等條，與奉天所送章程亦能一律，應(yīng)即立案”，并咨吏、學(xué)兩部。

　　安徽按照《考驗外官章程》的規(guī)定，對官員試用期的業(yè)績造冊，進(jìn)行考核甄別。造具事實冊的好處是可以分類比較，一目了然，高下立判，尤其是承擔(dān)重要差使的官員，成績自然比較醒目，較為困惑的則是對日常政務(wù)的辦理不易顯出差異。對此，憲政館做了如下回復(fù)：“至造具事實冊，無論重要尋常，皆有所辦之事，……凡試用人員，于供差一年后，不論所供之差系屬重要、尋常，一體造具事實冊送部，仍開具學(xué)堂等第、差委事實，甄別去留，以符定章?！睆?qiáng)調(diào)只須列出實績，不須比較判斷。

　　與前述省份相比，地處邊遠(yuǎn)與相對貧瘠的省份，往往不大愿意照章落實。例如，甘肅強(qiáng)調(diào)該省“人材消乏”、“風(fēng)氣不開”，難以照規(guī)定期限讓候補(bǔ)、候選官員學(xué)習(xí)，請求將原定法政學(xué)堂學(xué)習(xí)期限減少為3學(xué)期。貴州則在學(xué)堂課程科目安排上打折扣，憲政館對此頗為不滿，指責(zé)黔省所辦法政班“學(xué)期等第均與本館定章不符”，重申必須嚴(yán)格遵照規(guī)定執(zhí)行。

　　任何新制都會經(jīng)歷一個不斷完善調(diào)整的過程。1909年1月，山東巡撫袁樹勛上奏清廷，指出章程的不足：“《考驗外官章程》既除去正途出身及曾任要差各員，人情趨易避難，則凡歷正途而任要差者誰肯投身于學(xué)問之途淹滯其從政歲月？”袁樹勛特別強(qiáng)調(diào)，這一問題不僅影響學(xué)風(fēng)趨向，也直接關(guān)系法政學(xué)堂生源及此后任官者的素質(zhì)，因為“國文較有根柢，此輩類多舉貢生員出身者”，希望引起重視并予以統(tǒng)籌解決。

　　其實，最早注意到這一制度漏洞，并已積極設(shè)法彌補(bǔ)者是湖南巡撫岑春煊。他認(rèn)為正途人員及曾任要差之員若能學(xué)習(xí)法政知識，會對從政更有助益。1908年5月岑春煊奏報清廷稱，該省法政學(xué)堂的官校已為此類官員專門創(chuàng)設(shè)了自修科，讓他們“各擇應(yīng)習(xí)之精要書籍暨現(xiàn)行約章例案，按三年、一年半程級依次排定課單，準(zhǔn)各員自認(rèn)一科，照單購備閱習(xí)?，F(xiàn)時供差省外及分道分府者，均歸自修科辦理”。為了使新辦法不成為具文，湖南在督促要求此類官員自習(xí)、自修的同時，還設(shè)有獎罰機(jī)制，“俟自修期滿，考驗一次，分別予以功過”。將學(xué)習(xí)新知識化為制度設(shè)計的要素。

　　《章程》在上述各省的實施及暴露的問題，成為制度修訂與補(bǔ)充的重要依據(jù)。1910年4月上旬，在前述《章程》出臺兩年多后，清廷又批準(zhǔn)了憲政編查館與吏部會奏的《遵議考驗外官畫一辦法并續(xù)增章程折》，以統(tǒng)一采納并推廣湖南的做法，解決了袁樹勛提出的問題。要求“正途出身及現(xiàn)任有要差暨考試列入一、二等人員，均須領(lǐng)取法政學(xué)堂講義自行研究，遇有疑義隨時函詢學(xué)堂答復(fù)。每屆一學(xué)期，將所圈閱講義及研究心得作為筆記，并送學(xué)堂核驗。如有曠廢玩棄情事，由督撫分別記過以示意懲儆”。該奏還指出，早在宣統(tǒng)元年七月（1909年8—9月），憲政編查館已加訂章程3條，專門提及并推廣湖南的做法。除湖南之外，湖北、江西、河南三省也“已定有發(fā)行校外講義章程，大致與湖南自修科辦法相似”。上述規(guī)定進(jìn)一步完善了《考驗外官章程》，使學(xué)習(xí)法政新知識成為對各省所有官員的統(tǒng)一要求。

　　在《考驗外官章程》出臺前后，京內(nèi)官員的任職與調(diào)署亦有所整頓。1907年11月，軍機(jī)鮑心增奏陳“新設(shè)各署多不屑受法度范圍”。政務(wù)處認(rèn)為：“查新設(shè)各署，事當(dāng)創(chuàng)始，或因時立法，或為地?fù)袢耍\不免有假借通融之處，以后辦有端緒，自當(dāng)議定畫一章程，不宜各部自為風(fēng)氣”，即在條件成熟時予以整頓。1908年2月，有消息透露清廷擬飭吏部嚴(yán)訂各署奏調(diào)人員章程，“嗣后凡有調(diào)用實缺官員到該衙門作為署缺，俟一年后準(zhǔn)其奏補(bǔ)，其所調(diào)京外候補(bǔ)者，到該衙門以對品官職作為候補(bǔ)，二年期滿，與舊班人員二缺后酌補(bǔ)新班一缺，以免向隅而杜幸進(jìn)”。此項措施雖不同于外官考驗的甄別去取，卻通過規(guī)范人員奏調(diào)程序與延長試用期等形式，有針對性地抑制散漫無序的狀態(tài)。

　　與京內(nèi)外在職官吏調(diào)整甄別方式的舉措相配合，新式人才游學(xué)畢業(yè)選錄也開始受到重視。經(jīng)御史孫培元奏請，學(xué)部議覆、憲政編查館核定，1908年1月清廷正式頒行《游學(xué)畢業(yè)生廷試錄用章程》。該章程一方面宣稱，優(yōu)貢、拔貢的朝考以及科舉會試后的殿試與朝考，“分別等第，錄用有差，略與各國文官高等試驗用意相似”；另一方面又承認(rèn)，“惟入官試驗一時尚無善法”，主張科舉停罷后量能授官，自應(yīng)以學(xué)堂為取才之所。此章程以光緒三十一年學(xué)部考試金邦平等游學(xué)回國畢業(yè)生的成案為基礎(chǔ)擬就，規(guī)定此后所有游學(xué)畢業(yè)生回國均須由欽派大臣會同學(xué)部考試，合格者請予以出身，并應(yīng)廷試一次，照科舉殿試之法，按等授職。并特別強(qiáng)調(diào)，此時的規(guī)定只是暫用辦法，“俟將來考試官吏章程大定，再將各學(xué)堂實官獎勵及此項授職考試，體察情形，酌量變通”，表明其替代過渡的屬性。

　　考慮到已為職官者與年齡較小、程度較為整齊的新式學(xué)堂畢業(yè)生及游學(xué)畢業(yè)生不同，他們不少出身舊學(xué)，或由保舉、捐納入仕，對西方文官考試內(nèi)容十分陌生，適應(yīng)不易，1907年12月中旬，參與新政決策的政務(wù)處在議覆御史趙炳麟所奏官員司法人員官階折時，既承認(rèn)西方文官考試制度的優(yōu)越，又委婉地表示了現(xiàn)任官吏程度參差，尚未具備完全實施的相應(yīng)條件的無奈：“唯是各國任官，無論下級高等，皆由學(xué)堂畢業(yè)出身，而又加之以實驗，但使人稱其職，終生于此遞遷，……應(yīng)俟將來分科學(xué)堂畢業(yè)，各項專門學(xué)生較多，再行照此任用。”希望將文官考試的施行，延遲至專門學(xué)生畢業(yè)人數(shù)較多時再行啟動。

　　現(xiàn)有資料表明，光緒末年，清廷在嘗試引進(jìn)文官考試制度的問題上，采取了務(wù)實漸進(jìn)的態(tài)度。在相繼推出《考驗外官章程》與《游學(xué)畢業(yè)生廷試錄用章程》后，1908年10月，清政府在集議應(yīng)籌備的憲政事宜時，提出“惟文官考試及任用章程關(guān)系甚大”，須極為重視和謹(jǐn)慎，特別要求“政務(wù)處、憲政編查館會同吏部預(yù)先詳加厘訂，務(wù)求完善，以防流弊”。考試與任官相輔相成，密不可分，前者只是甄別人才的形式，后者則決定了考試的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容。這也正是官制改革最核心與薄弱之處。此議未及落實，一個多月后，光緒帝和慈禧太后相繼駕崩，懸而未決的文官考試，成為留給繼位者的一道棘手難題。

（未完待續(xù)）