張維琪 對(duì)拉丁美洲各國來說，2015年底已成為政治上發(fā)生重大變化的時(shí)段。阿根廷中右翼的反對(duì)黨贏得總統(tǒng)大選、委內(nèi)瑞拉右翼反對(duì)黨聯(lián)盟獲得議會(huì)選舉之中的多數(shù)席位，預(yù)示出這兩個(gè)南美洲國家內(nèi)未來政治風(fēng)向的重大變化。而就在去年12月上旬，在巴西這個(gè)拉丁美洲最大的國家里，爆出了聯(lián)邦眾議院開始啟動(dòng)程序，彈劾現(xiàn)任總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）的消息。去年年底的巴西總統(tǒng)大選中，左翼的勞工黨（PT）艱難獲勝，而現(xiàn)在卻面臨或許遭彈劾的命運(yùn)。這是一個(gè)獨(dú)立事件，還是與阿根廷、委內(nèi)瑞拉的變化存在某種關(guān)聯(lián)性，意味著巴西也有向“右”轉(zhuǎn)的可能？巴西的政局是否會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定的狀況？ 一、彈劾與巴西近年政局 根據(jù)《辭?！飞系慕忉專皬椲馈币辉~指“專門的國家機(jī)關(guān)對(duì)國家工作人員的違法失職行為追究其法律責(zé)任的行動(dòng)。資本主義國家由議會(huì)行使這一職能。中國的人民代表大會(huì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有彈劾的職責(zé)?！睆椲辣旧硎且环N政治手段而并非司法審判。 就拿我們最熟悉的美國總統(tǒng)尼克松來說，“水門事件”使他遭到彈劾，面對(duì)彈劾案必定會(huì)在國會(huì)通過而令其遭撤職的情況，尼克松選擇了辭職。關(guān)于南美總統(tǒng)制國家里總統(tǒng)遭受彈劾的情況，加拿大滑鐵盧大學(xué)政治學(xué)教授凱瑟琳·霍克斯特勒（Kathryn Hochstetler）曾在《反思總統(tǒng)制：問責(zé)與南美總統(tǒng)下臺(tái)》一文中進(jìn)行過研究：第三波民主化浪潮后至2003年，南美共有16位總統(tǒng)遭到彈劾，其中有9位總統(tǒng)提前卸任。 在巴西，“彈劾”這個(gè)詞是在1889年成立共和國以后才出現(xiàn)的，彈劾對(duì)象可以是總統(tǒng)，也可以是各州的州長或各市的市長。在本次彈劾迪爾瑪以前，一百多年里，有過七次針對(duì)總統(tǒng)的彈劾提案，正式在巴西國會(huì)里進(jìn)行投票的僅有兩次：第一次是1953年彈劾熱圖利奧·瓦加斯（Getulio Dornelles Vargas，1882-1954），第二次則是1992年彈劾費(fèi)爾南多·科洛爾·德梅洛（Fernando Affonso Collor de Mello）。兩次投票中，只有德梅洛因?yàn)檎挝璞讍栴}遭彈劾下野，成為巴西歷史上首位遭彈劾下臺(tái)的總統(tǒng)。 而彈劾在近些年的巴西國內(nèi)也并非新鮮事：迪爾瑪之前的兩位巴西總統(tǒng)費(fèi)爾南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Silva Cardoso，1995年1月至2003年1月任職）以及路易斯·伊納西奧·盧拉·達(dá)席爾瓦（Luiz Inacio Lula da Silva，2003年1月至2011年1月任職），都曾經(jīng)成為彈劾倡議的目標(biāo)?？梢姡瑥椲赖氖侄螌?shí)際上已經(jīng)成為巴西政治生態(tài)的一部分。 二、巴西本次彈劾的情況分析 2015年12月3日，巴西眾議院議長愛德華多·庫尼亞（Eduardo Cunha）宣布啟動(dòng)對(duì)迪爾瑪總統(tǒng)的彈劾程序。與以往的指控不同的是，彈劾的主要理由是指控迪爾瑪違反《財(cái)政責(zé)任法》進(jìn)行財(cái)政操控，具體來說就是巴西2014年財(cái)政年度的延遲支付問題。 1. 財(cái)政操控 在巴西，延遲支付有一個(gè)極為形象的說法叫“財(cái)政踏板”（pedaladas fiscais），指的是國家財(cái)政為達(dá)成財(cái)政目標(biāo)而故意拖延向銀行和其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)劃撥款項(xiàng)的行為。這么做的目的是人為地對(duì)聯(lián)邦賬戶進(jìn)行優(yōu)化，把本應(yīng)該劃撥掉的款項(xiàng)留在賬面上。如此一來，賬面支出遠(yuǎn)小于實(shí)際支出，是對(duì)現(xiàn)實(shí)開支狀況的一種“粉飾”，外界看到的則是非真實(shí)的數(shù)據(jù)。實(shí)際操作上，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)助金之類社會(huì)項(xiàng)目是通過銀行等其他機(jī)構(gòu)發(fā)放的，這些機(jī)構(gòu)用自有資金墊付了相應(yīng)款項(xiàng)，巴西政府承擔(dān)的代價(jià)無非是利息罷了。而涉及財(cái)政延遲支付，并非迪爾瑪上臺(tái)以后才有，卡多佐和盧拉執(zhí)政時(shí)期均存在這種情況。 2. 彈劾案與腐敗問題 此次巴西眾議院之所以會(huì)發(fā)動(dòng)彈劾，一方面與巴西近年經(jīng)濟(jì)總體形勢欠佳、未來預(yù)期將會(huì)進(jìn)一步衰退，反對(duì)黨巴西社會(huì)民主黨（PSDB）積極運(yùn)作有關(guān)；更關(guān)鍵的則是眾議院議長愛德華多·庫尼亞的積極推動(dòng)。庫尼亞是與政府聯(lián)盟的巴西民主運(yùn)動(dòng)黨（PMDB）成員，2015年年初上任。因有證據(jù)表明他牽涉巴西國家石油公司（Petrobras）貪腐案，并有大筆存款放在瑞士銀行，他隨即受到調(diào)查。 巴西石油腐敗案被譽(yù)為巴西歷史上最大的腐敗案，牽扯出的政界要人覆蓋范圍極廣，長長一串名單里包含有參議員、眾議院、政府負(fù)責(zé)人等等。前總統(tǒng)盧拉、參議院議長雷南·卡列羅斯（Renan Calheiros）、眾議院議長庫尼亞等各黨派政界要人均已列入被調(diào)查的行列，腐敗案演化成為巴西政治最大的不穩(wěn)定因素，使得政黨間確定合作對(duì)象成為難題：對(duì)方是否值得信任？是否明天會(huì)進(jìn)入腐敗調(diào)查名單？這樣的情況使得政黨間協(xié)商、妥協(xié)的余地不斷減少，個(gè)人為保護(hù)自身利益各自為戰(zhàn)，巴西政局呈現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定。 對(duì)涉腐問題的處置成為引發(fā)此次巴西政府與眾議院對(duì)峙的導(dǎo)火索。庫尼亞在此過程中逐步投向反對(duì)黨陣營，并在議會(huì)道德委員會(huì)成員表態(tài)以后立即接受了彈劾議案。可以這樣說，此次對(duì)迪爾瑪?shù)膹椲栏嗟氖莵碜杂趲炷醽唫€(gè)人的意愿。有議員在當(dāng)天接受采訪時(shí)表示：“他（指庫尼亞）已經(jīng)踩過線了?！边@條“線”是理解為影響巴西政治穩(wěn)定的線，還是指揭開歷屆政府的財(cái)政漏洞，抑或暗指是其他情況？ 3. 彈劾程序爭議與最高法院介入 眾議院匆匆設(shè)定的彈劾程序成為爭議的焦點(diǎn)，支持政府的一派和反對(duì)政府的一派在眾議院內(nèi)展開激烈的爭執(zhí)。庫尼亞與各黨派達(dá)成協(xié)議，通過各黨派推薦兩套議員名單進(jìn)行表決，設(shè)立眾議院特別委員會(huì)并通過匿名投票方式表決是否將彈劾總統(tǒng)議案提交全體表決。如果眾議院內(nèi)全體表決達(dá)到三分之二多數(shù)，將轉(zhuǎn)由參議院繼續(xù)審議，而迪爾瑪也將離開總統(tǒng)崗位三個(gè)月，等待最終決定。面對(duì)彈劾議案的啟動(dòng)，迪爾瑪總統(tǒng)首先質(zhì)疑彈劾的法律基礎(chǔ)，因?yàn)樗救藳]有過違法行為，其次認(rèn)為這是反對(duì)黨的陰謀。 眾議院內(nèi)，彈劾程序的合法性問題成為爭議焦點(diǎn)，主要集中在特別委員會(huì)人員的組成以及投票方式上。然而，作為國會(huì)的另一機(jī)構(gòu)，巴西參議院卻對(duì)眾議院內(nèi)吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的彈劾議案反應(yīng)相當(dāng)冷淡，不少參議員在媒體采訪時(shí)表示出對(duì)巴西政治穩(wěn)定的憂慮，并未表現(xiàn)出支持。于是，兩院制結(jié)構(gòu)中參議院和眾議院哪一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)此項(xiàng)事務(wù)具有決定權(quán)，隱隱浮出了水面。 對(duì)于眾議院內(nèi)的爭執(zhí)，巴西聯(lián)邦最高法院也參與進(jìn)來。應(yīng)議員聯(lián)名要求，法辛（Luiz Edson Fachin）大法官于去年12月8日宣布眾議院暫停彈劾議案的表決，待集體審議彈劾程序以后，根據(jù)最高法院決議再行繼續(xù)。最高法院的11名大法官在準(zhǔn)備之后進(jìn)行長時(shí)間論辯，于12月17日做出如下決議：特別委員會(huì)成員名單只能有一套，由各黨派領(lǐng)袖指定；投票表決必須公開；迪爾瑪將在特別委員會(huì)進(jìn)行十場申辯會(huì)；如果特別委員會(huì)支持彈劾，將在眾議院進(jìn)行全體投票；即便眾議院內(nèi)全體多數(shù)通過彈劾議案，迪爾瑪是否離開總統(tǒng)崗位仍將由參議院投票的過半多數(shù)決定；一旦參議院啟動(dòng)彈劾議案，在迪爾瑪充分為自己辯護(hù)以后，再進(jìn)行兩輪投票決定是否罷免總統(tǒng)。 巴西聯(lián)邦最高法院的決議，直接影響了眾議院內(nèi)對(duì)彈劾議案的審議程序，確保了彈劾程序上的透明性。同時(shí)，大法官們的決議也再次確定了巴西國會(huì)兩院制結(jié)構(gòu)下，參議院對(duì)彈劾議案的主導(dǎo)權(quán)。由此，原先由庫尼亞在眾議院內(nèi)推動(dòng)的一系列彈劾程序回到原點(diǎn)，將重新根據(jù)相應(yīng)決議進(jìn)行審議。鑒于時(shí)間上已經(jīng)接近圣誕節(jié)，而后又有新年假期，稍后的2月份則有巴西人最重要的狂歡節(jié)，所以預(yù)計(jì)眾議院內(nèi)的彈劾議案將會(huì)到2016年的3月才會(huì)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。 三、幾點(diǎn)思考 對(duì)于巴西來說，2015年底國會(huì)眾議院啟動(dòng)對(duì)總統(tǒng)的彈劾是一場政治風(fēng)暴，其中兩大權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)峙，司法機(jī)關(guān)最終也卷入其中。 首先，從近年的歷史來看，頻頻舉起彈劾大旗不僅僅是巴西一個(gè)國家的情況，更是整個(gè)南美較為普遍的現(xiàn)象，彈劾總統(tǒng)越來越多地成為這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不良情況下，尋求另一種發(fā)展模式的意愿表達(dá)。就巴西來看，這種選擇其實(shí)就是在左翼和右翼兩個(gè)選項(xiàng)當(dāng)中展開。而南美三個(gè)代表性國家當(dāng)前出現(xiàn)的同步現(xiàn)象，其實(shí)與次貸危機(jī)的后續(xù)影響相關(guān)。 其次，2015年底巴西的政府議會(huì)之爭，實(shí)際是政治危機(jī)的集中表現(xiàn)，在巴西石油貪腐案的不斷牽扯下，巴西國內(nèi)政治集團(tuán)之間缺乏信任基礎(chǔ)，對(duì)話妥協(xié)空間縮小，以至于相互間的敵對(duì)情緒加大，最終演化成對(duì)總統(tǒng)的彈劾。事實(shí)上，民主制度下，彈劾的存在就像是核武器，威懾的意義要遠(yuǎn)大于實(shí)際使用的意義。 第三，應(yīng)該注意到，就巴西這個(gè)國家本身的制度來看，其國家制度和議會(huì)制度均相對(duì)穩(wěn)定，即彈劾本身不能導(dǎo)致政治分裂。但從另一方面來看，彈劾無疑會(huì)牽扯大量精力，同時(shí)影響巴西的行政效率，進(jìn)而不利于經(jīng)濟(jì)工作的穩(wěn)定。 第四，具體到巴西此次彈劾過程，不僅有政府和眾議院之間的對(duì)峙，更有國會(huì)內(nèi)部關(guān)系需要理清。特別是，國會(huì)參眾兩院在涉及國家重大事務(wù)時(shí)若發(fā)生意見不一致的情況，該如何進(jìn)行了斷？從巴西聯(lián)邦最高法院的決議，我們得以了解巴西民主制度的一些重要方面。 總之，2015年底巴西彈劾總統(tǒng)只是一個(gè)開始。巴西最高法院的決議有助于將矛盾暫時(shí)延后。且不論今年3月份眾議院表決的情況如何，作為民意支持率不斷下滑的總統(tǒng)，迪爾瑪后面的三年任期將會(huì)異常艱難，特別是今明兩年內(nèi)，巴西必然會(huì)面對(duì)更大的困難和挑戰(zhàn)。 據(jù)標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)分析，在世界經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，巴西經(jīng)濟(jì)持續(xù)蕭條的可能性非常大；另一方面，巴西聯(lián)邦政府自身的財(cái)政調(diào)整難度加大，不僅需要維持聯(lián)邦政府和各州、各市的部分正常開支，還需要維系一系列社會(huì)福利項(xiàng)目。此外，2016年巴西第二大城市里約熱內(nèi)盧還將舉辦一場全球體育盛事——第31屆夏季奧運(yùn)會(huì)。哪怕它被稱為奧運(yùn)史上開支最小、最為經(jīng)濟(jì)的賽事，也改變不了必然令巴西聯(lián)邦政府2016財(cái)政年度產(chǎn)生大筆開支的現(xiàn)實(shí)。 （作者系上海外國語大學(xué)各國議會(huì)研究中心講師）
 本文來源：東方早報(bào)
責(zé)任編輯：齊棟梁_NF2865 |
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