本文原載于微信公眾號法治高論（fazhigaolun)

行政不作為，是指行政機關及其工作人員應當履行而未履行或遲延履行其法定職責的狀態(tài)?，F(xiàn)代社會中，私力救濟被限制在極小的范圍，故行政機關的不作為，對公民的合法權益具有重大損害。2015年1月15日，最高法院發(fā)布了《人民法院關于行政不作為十大案例》，對行政不作為案件具有重要的指導意義，從中可以梳理出以下六大裁判要點：

1、在行政主體相互推諉，均否認具有相應法定職責的情況下，可依法將相關行政主體都列為被告，共同參加訴訟，通過庭審舉證、質證和辯論，最終確定履責主體。

——張恩琪訴天津市人力資源和社會保障局、天津市社?；鸸芾碇行男姓蛔鳛榘?/p>

法院觀點：

天津市和平區(qū)人民法院一審認為，根據(jù)《社會保險費征繳暫行條例》第五條規(guī)定，市社保局具有負責全市社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作的行政職能，其于2011年10月19日向與其存在隸屬關系的市社?；鹬行南逻_文件《關于社會保險舉報投訴案件受理查處職責分工的通知》，第二項明確規(guī)定“對用人單位未按時足額繳納社會保險費的舉報、投訴，由社會保險經(jīng)辦機構受理查處，逾期仍不繳納的，由社會保險經(jīng)辦機構提請有管轄權的勞動監(jiān)察機構實施行政處罰，具體程序由市勞動監(jiān)察機構與市社會保險經(jīng)辦機構制定”。故市社保局將信件轉至市社?；鹬行霓k理并無不當。市社?；鹬行膽獙υ嫘藕笫乱俗鞒雒鞔_處理，但其未在60天內(nèi)作出答復，且在此前原告起訴該中心不履行法定職責一案中，隱瞞了市社保局下達上述文件的情況，在答辯狀中否認其具備相應職責，導致原告認為起訴被告主體有誤而申請撤訴，系未履行法定職責并進行推諉。其給原告出具的《關于張恩琪信訪反映問題的答復》，在未對原告提出的請求作出明確處理的情況下，直接以信訪形式答復顯系不妥。遂判決：一、市社?；鹬行挠诒九袥Q生效之日起三十日內(nèi)對原告請求作出處理并將結果書面告知原告，在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起按日處70元罰款；二、駁回原告其他訴訟請求。一審宣判后，各方當事人均未上訴。

最高法院點評：

基于行政管理復雜性和法律規(guī)定不明確，在職權界線不清晰的情況下，行政機關之間應當主動溝通聯(lián)系，共同協(xié)調解決，不能互相推諉，甚至和老百姓“捉迷藏”。

2、行政執(zhí)法機關對違法行為的查處，不能僅僅止于作出處罰決定，而應當依據(jù)相關法律規(guī)定，采取有效措施，確保處罰決定的執(zhí)行，才是完全履行法定職責。

——彭某訴深圳市南山區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊行政不作為案

法院觀點：

深圳市南山區(qū)人民法院一審認為，區(qū)監(jiān)察大隊作為區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察機構，具有對本行政區(qū)域內(nèi)違法用地和違法建筑行為進行調查取證、認定，依法實施行政處罰以及強制執(zhí)行的職責。在依法作出限期拆除違法建筑的行政決定后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟的，應當依照《中華人民共和國行政強制法》《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》等法律、法規(guī)規(guī)定的強制執(zhí)行程序作出處理。至于有權機關須在何期限內(nèi)作出強制執(zhí)行的決定并依法實施強制拆除，法律法規(guī)并無明確規(guī)定，但應在合理期限內(nèi)履行其法定職責。本案中，被告作出限期依法拆除的行政決定后,在行政相對人未申請行政復議亦未提起行政訴訟、且拒不履行的情況下，至開庭審理之日止，在長達一年多的時間里，其僅作出催告而未對案件作進一步處理，且未提供證據(jù)證明有相關合法、合理的事由，其行為顯然不當，已構成怠于履行法定職責，應予糾正。鑒于作出強制執(zhí)行決定和實施強制拆除屬于行政機關的行政職權，且實施行政強制拆除具有嚴格的法定程序，故不宜直接責令區(qū)監(jiān)察大隊強制拆除違法建筑，遂判決區(qū)監(jiān)察大隊于判決生效之日起三個月內(nèi)對南山區(qū)某小區(qū)A座901房的違法建設問題依法繼續(xù)作出處理。彭某及區(qū)監(jiān)察大隊均不服一審判決，提起上訴。深圳市中級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

最高法院點評：

合法生效的行政決定必須得到執(zhí)行。不以法律強制作為后盾的處罰決定，就象無焰的火，不亮的光，最終會損害公眾對法治的信仰，甚至誘導群體性違法。

3、行政機關對不屬于本機關辦理職責事項，如果有關規(guī)范性文件規(guī)定應移送有權機關辦理的，應當及時移送。

——鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案

法院觀點：

北京市通州區(qū)人民法院一審認為，依據(jù)國務院食品安全辦、國家工商總局、國家質檢總局、國家食品藥品監(jiān)管總局的食安辦（2013）13號《關于進一步做好機構改革期間食品和化妝品監(jiān)管工作的通知》《北京市人民政府辦公廳關于印發(fā)北京市食品藥品監(jiān)督管理局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》等文件規(guī)定，目前北京市流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責由北京市食品藥品監(jiān)督管理局承擔，故被告通州工商分局已無職責對流通環(huán)節(jié)的食品安全進行監(jiān)管，且其在接到原告鐘華舉報時應能夠確定該案件的主管機關?！豆ど绦姓芾頇C關行政處罰程序規(guī)定》第十五條規(guī)定，工商行政管理機關發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政機關管轄的，應當依法移送其他有關機關。本案中當被告認為原告所舉報事項不屬其管轄時，應當移送至有關主管機關，故判決被告在十五個工作日內(nèi)就原告舉報事項履行移送職責，駁回原告其他訴訟請求。通州工商分局不服，提出上訴，北京市第三中級人民法院二審以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

最高法院點評：

積極移送也是一種法定職責。

4、行政機關不僅應當及時履責，還應當全面履責，并要依法實現(xiàn)履責的目的。

——王順升訴壽光市人民政府行政不作為案

法院觀點：

濰坊市中級人民法院一審認為：依據(jù)《村民委員會組織法》第三十一條“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任”之規(guī)定，被告市政府依法負有依原告王順升的申請對其反映的事項進行調查核實以及責令褚莊村村委會公布相關村務的法定職責。被告在履行責令職責時，不應僅限于作出并送達責令通知，還應限定公開的合理期限并應跟進監(jiān)督村委會對責令通知的執(zhí)行情況，以實現(xiàn)公開的結果。本案中，被告雖已按法律規(guī)定向褚莊村村委會作出責令公開村務信息通知，但未限定公開的合理期限，亦未對褚莊村村委會執(zhí)行通知情況進行核實，被告的所謂履責行為未達到法律規(guī)定的“責令”程度，缺乏約束力和執(zhí)行力，從而導致褚莊村村委會至本案庭審時也未向原告公開相關村務。因此被告并未完全履行法定義務，其應繼續(xù)履行責令之責。遂判決被告于本判決生效之日起60日內(nèi)責令褚莊村村委會向原告限期公開相關村務信息。一審宣判后，雙方當事人均未上訴。

最高法院點評：

本案中市政府從形式上已責令褚莊村村委會公布有關村委信息，似乎已經(jīng)履行了法定職責；但是，由于該《責令公布村務通知書》既未明確具體內(nèi)容，更未明確具體期限或者合理期限，實際上構成未全面履行法定職責。

5、行政機關履行職責，必須法定期限之內(nèi)。

——沈某、蔡某訴南通市公安局開發(fā)區(qū)分局行政不作為案

法院觀點：

南通市港閘區(qū)人民法院一審認為，被告開發(fā)區(qū)分局是否在法定期限內(nèi)履行了法定職責，應當從法律、法規(guī)規(guī)定的辦案期限及是否存在不計入辦案期限的正當事由兩個方面審查。根據(jù)《治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定，公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的治安案件，經(jīng)上一級公安機關的批準，可以再延長三十日。這就意味著公安機關辦理治安案件的一般期限為三十日，最長期限不得超過六十日。被告于2013年9月22日立案，至2013年12月9日作出行政處罰決定，辦案期限明顯超過了法律規(guī)定的一般辦案期限，也超過了最長六十日的辦案期限。調解亦應當堅持自愿原則，當事人明確表示不愿意調解的，則不應適用調解處理。即使存在調解的事實，那么從原告沈某10月9日拒絕調解之日起至被告于12月9日作出行政處罰決定，亦長達六十一天，仍然超過了最長六十日的辦案期限。更何況被告未能在舉證期限內(nèi)提供經(jīng)上一級公安機關批準延長辦案期限的證據(jù)。據(jù)此，判決確認被告未在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰決定行為違法。一審宣判后，雙方當事人均未上訴。

最高法院點評：

在現(xiàn)代法治國家，一個明顯違反法定期限的行政行為，即使實體內(nèi)容完全合法，也會因為姍姍來遲而被貼上違法的標簽。

6、不僅違法實施行政處罰、行政強制等侵權行為可能承擔賠償責任，因不依法履行職責、不及時救助群眾，造成人身、財產(chǎn)損害的，同樣可能承擔賠償責任。

——張美華等五人訴天水市公安局麥積分局行政不作為賠償案

基本案情：

2006年3月3日凌晨3時許，被害人劉偉洲路過甘肅省天水市麥積區(qū)橋南伯陽路農(nóng)行儲蓄所門前時，遭到罪犯蘇福堂、吳利強、佟彬的攔路搶劫。劉偉洲被刺傷后喊叫求救，個體司機胡某、美容中心經(jīng)理梁某聽到呼救后，先后用手機于4時02分、4時13分、4時20分三次撥打“110”電話報警，“110”值班人員讓給“120”打電話，“120”讓給“110”打電話。梁某于4時24分20秒（時長79秒）再次給“110”打電話報警后，“110”值班接警人員于6時23分35秒電話指令橋南派出所出警。此時被害人劉偉洲因失血過多已經(jīng)死亡。經(jīng)法醫(yī)鑒定：被害人劉偉洲系被他人持銳器刺破股動脈，致失血性休克死亡。天水市麥積區(qū)人民法院于2007年3月23日作出（2007）麥刑初字第4號刑事判決，認定麥積分局“110”值班民警高某犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。

高某上訴后，二審維持原判。后張美華等五人遂以麥積分局為被告，向法院提起行政賠償訴訟。

法院觀點：

天水市麥積區(qū)人民法院一審認為，《國家賠償法》第三十四條第一款第（三）項規(guī)定，侵犯公民生命健康權的，賠償金按照下列規(guī)定計算：（三）造成死亡的，應當支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍。對死者生前扶養(yǎng)的無勞動能力的人，還應當支付生活費。本案天水市公安局麥積分局應當按國家規(guī)定支付死亡賠償金、喪葬費總額的20%份額。故判決：一、由該局按照2008年全國在崗職工年平均工資29229元×20倍×20%的標準，在判決生效之日起十日內(nèi)給張美華等五人賠償劉偉洲死亡賠償金和喪葬費116916元；二、駁回張美華等五人關于要求賠償被扶養(yǎng)人生活費的訴訟請求。

一審宣判后，張美華等五人認為判決以20%承擔賠償責任太少、麥積分局則認為不應予以賠償，雙方均不服提出上訴。在天水市中級人民法院二審期間，經(jīng)該院主持調解，雙方當事人于2014年4月25日達成調解協(xié)議：一、麥積分局在2014年6月10前一次性給張美華、等五人支付劉偉洲死亡賠償金20萬元。二、張美華等五人放棄要求麥積分局支付被扶養(yǎng)人生活費及劉偉洲喪葬費的訴訟請求。

最高法院點評：

有權必有責,用權受監(jiān)督,失職要問責,侵權要賠償,是把權力關進制度籠子的基本要求。

實習編輯/雷彬

為無訟供稿/tougao@wusongtech.com