【摘要】 “互聯(lián)網(wǎng)＋”時代社會治理面臨著由“線下”向“線上”擴展，以及由“線上”向“線下”延伸的兩種不同趨勢；應(yīng)在開放性和合作創(chuàng)新兩個方向?qū)嵤┲卫淼霓D(zhuǎn)型，以促進社會的“善治”。社會治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，應(yīng)從五個方面來具體實施，包括：社會治理理念的變革，政府的職能轉(zhuǎn)變，信息化建設(shè)與信息安全防護，利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理創(chuàng)新，著力推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代的法治新常態(tài)。

【關(guān)鍵詞】互聯(lián)網(wǎng)＋  社會治理  治理轉(zhuǎn)型  開放政府  大數(shù)據(jù)

【中圖分類號】D63                    【文獻標識碼】A

2014年中央電視臺紀錄片《互聯(lián)網(wǎng)時代》的熱播，以全面直觀的視角展現(xiàn)了當今人類鮮明的時代特征——互聯(lián)網(wǎng)時代。但目前“互聯(lián)網(wǎng)時代”的基本內(nèi)涵尚無明確的界定。本文對“互聯(lián)網(wǎng)時代”做一個大體上的界定：一個不同于工業(yè)時代的，社會化大生產(chǎn)不再以機械化、電氣化為驅(qū)動要素，而是以信息化，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展應(yīng)用為創(chuàng)新驅(qū)動的時代。

“互聯(lián)網(wǎng)+”是近兩年才出現(xiàn)的新概念。今年以來，這一概念開始進入國家和社會的視野，有代表性的標志有兩個：一是馬化騰以全國人大代表的身份向全國兩會提出關(guān)于“建議從國家層面以‘互聯(lián)網(wǎng)+’為驅(qū)動，鼓勵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、促進跨界融合、惠及社會民生”的大會提案；二是兩會政府工作報告中明確提出，要“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計劃”?？梢?，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)涵有了變化，范圍也得到拓展，“互聯(lián)網(wǎng)+”不再是一個商業(yè)的概念，而是有了更加廣闊、更加深刻的視角——互聯(lián)網(wǎng)時代的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

“互聯(lián)網(wǎng)+”就是利用互聯(lián)網(wǎng)對現(xiàn)有行業(yè)進行改造，產(chǎn)生新的行業(yè)模式。從社會的角度看，這種“改造”體現(xiàn)在：壓縮社會的連接層次、建立新的、便利的社會連接關(guān)系、加強社會的連接效果，以及對傳統(tǒng)模式的革命性創(chuàng)新。

應(yīng)該如何理解“互聯(lián)網(wǎng)+”時代呢？“互聯(lián)網(wǎng)+”時代就是在互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展到特定階段，隨著經(jīng)濟發(fā)展方式升級、人們思想觀念轉(zhuǎn)變、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)成熟等多重因素的疊加和交互影響，國家利用互聯(lián)網(wǎng)從戰(zhàn)略層面全面深入推進對現(xiàn)有各行各業(yè)的升級改造，從而產(chǎn)生新的政務(wù)模式、經(jīng)濟模式、社會模式和文化模式。

互聯(lián)網(wǎng)與相關(guān)行業(yè)的融合與再造，涉及對現(xiàn)有相關(guān)體制和機制的改革創(chuàng)新，需要實現(xiàn)社會治理的轉(zhuǎn)型。而治理轉(zhuǎn)型的起點，在相當程度上取決于對現(xiàn)實狀態(tài)和理想目標的認識和把握。從社會現(xiàn)實角度看，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，社會治理面臨什么樣的發(fā)展趨勢？從“善治”的角度看，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會治理的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)是什么？進一步地，社會治理轉(zhuǎn)型的具體路徑是什么？本文將圍繞這些問題展開討論。

社會治理面臨的兩個發(fā)展趨勢

“互聯(lián)網(wǎng)+”對于社會連接關(guān)系的建立、加強或連接層次的壓縮，客觀上造成了虛擬社會的不斷擴張，進而導(dǎo)致虛擬社會與現(xiàn)實社會的融合。這種融合趨勢，既體現(xiàn)為“線下”向“線上”的融合過程，也體現(xiàn)為“線上”向“線下”融合的過程。

由“線下”向“線上”的擴展?？蓮囊韵氯齻€層次來分析這個“擴展”的過程：

第一，網(wǎng)絡(luò)空間在“線上”擴展。一是上網(wǎng)人數(shù)逐年增長。截至2014年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達6.49億，全年共計新增網(wǎng)民3117萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達47.9%，較2013年底提升了2.1個百分點①。二是平均上網(wǎng)時長逐年增加。2010年平均每周上網(wǎng)時長是18.3小時，到2014年則達到26.1小時②。平均上網(wǎng)時長的增加，從總體上印證了社會生活虛擬化和網(wǎng)絡(luò)化的趨勢。

第二，社會服務(wù)向“線上”擴展。除了當前已有的電子政務(wù)、電子商務(wù)領(lǐng)域外，個人理財、旅游預(yù)訂、醫(yī)療健康、勞動就業(yè)、法律服務(wù)、日常家居等領(lǐng)域都呈現(xiàn)向“線上”網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的態(tài)勢。例如：2013年互聯(lián)網(wǎng)理財?shù)慕y(tǒng)計數(shù)據(jù)是0，而到了2014年，用戶規(guī)模躍至7849萬；2013年網(wǎng)上旅游預(yù)訂是28077萬，2014年是22173萬③。目前，網(wǎng)上繳納物業(yè)費、網(wǎng)上報修、網(wǎng)上物業(yè)投訴、網(wǎng)上房屋出租等業(yè)務(wù)也漸有超過“線下”業(yè)務(wù)的態(tài)勢?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式將傳統(tǒng)的社會服務(wù)領(lǐng)域不斷地推向“線上”，實現(xiàn)了社會服務(wù)的便捷化、智能化和個性化，“私人定制”的服務(wù)模式正在來臨，這也契合了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代“以人為本”的服務(wù)理念和社會發(fā)展的趨勢。

第三，多元社會治理主體向“線上”擴展?！盎ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟”時代背景下，傳統(tǒng)的由政府包攬公共服務(wù)供給的“一元化”模式不得不進行革新，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)空間服務(wù)方面展現(xiàn)出強勁動力和發(fā)展態(tài)勢，政府、市場、社會組織和個人，都能成為公共服務(wù)的提供者或中介者。這種變化，有利于降低政府投入和服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，增加公眾自主選擇公共服務(wù)的機會。近兩年來，以騰訊等互聯(lián)網(wǎng)綜合服務(wù)提供商為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)陸續(xù)加入到公共服務(wù)的運營或公共服務(wù)的流程改造中來，通過移動互聯(lián)網(wǎng)將“人”與“公共服務(wù)”以數(shù)字化的方式全面連接，大幅提升了社會公共服務(wù)效率和水平，促進“智慧民生”的轉(zhuǎn)型升級。

由“線上”向“線下”的延伸。“線上”向“線下”的延伸源于社會主體不同的社會動機，可以從幾個角度來分析：

第一，“線上”市場主體向“線下”延伸。近年來，“O2O”商業(yè)模式（Online To Offline的簡稱，即通過互聯(lián)網(wǎng)將線上用戶連接到線下經(jīng)濟實體，創(chuàng)造新的商務(wù)機會）在社會領(lǐng)域迅速擴張。

第二，“線上”社會組織向“線下”延伸。“線上”社會組織和社會團體是互聯(lián)網(wǎng)時代虛擬空間發(fā)展的一個特定產(chǎn)物和必然產(chǎn)物，具有地理跨度廣、參與人數(shù)不限、組織協(xié)調(diào)靈活和活動內(nèi)容多樣的特點。當今中國的社會公益事業(yè)和公益活動，正是在沒有正式領(lǐng)導(dǎo)的情況下，越來越多地通過社交網(wǎng)絡(luò)平臺志愿發(fā)起、志愿組織和志愿工作。比較典型的例子是近年來出現(xiàn)的微博打拐④、微博解救乞討兒童事件⑤等。事實證明，一些諸如“微動員”的社會自組織形式，不僅運行成本低廉，而且效率還比較高。

第三，“線上”個體向“線下”延伸。網(wǎng)絡(luò)空間為公民社會的發(fā)展提供了契機，網(wǎng)民也必然以公民的身份參與到現(xiàn)實的公共治理之中?，F(xiàn)在，網(wǎng)民不僅停留在借助互聯(lián)網(wǎng)平臺對公共社會問題展開討論，一些網(wǎng)民甚至帶著強烈的責任感和道義感，對公共事件展開獨立調(diào)查、取證和研究，并將結(jié)果通過互聯(lián)網(wǎng)公之于眾，引起社會輿論共鳴，形成“線上”“網(wǎng)下”互動，最后引起更大規(guī)模的社會討論和社會動員。近年來，網(wǎng)民的這種參與模式越來越多，對形成社會治理合力、推動社會的進步有較好的促進作用。

第四，“線上”治理向“線下”治理延伸。盡管多元社會治理主體由“線上”向“線下”延伸體現(xiàn)了創(chuàng)新性和正能量，但也存在不少違規(guī)、違法的現(xiàn)象，例如：一些互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)的商家存在商業(yè)欺詐的現(xiàn)象。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)，政府不僅要治理“線上”的違法亂紀，更要將治理的領(lǐng)域延伸到“線下”的社會主體和社會行業(yè)。

互聯(lián)網(wǎng)促成社會“善治”的兩大方向

俞可平提出，社會治理的理想結(jié)果是“善治”——使公共利益最大化，其本質(zhì)特征是政府與社會多元主體對公共生活的合作管理。⑥⑦“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，多元社會主體的公共參與性和對公共生活的“合作管理”有哪些新內(nèi)涵？

開放性。從世界范圍來看，開放性治理是“善治”的一個顯著特征。例如：幾十年來，美國政府一直致力于“開放政府”（Open Government）的探索實踐，其核心理念就是倡導(dǎo)政府向社會開放透明，向責任型政府轉(zhuǎn)型。尤其在互聯(lián)網(wǎng)時代，美國通過信息化建設(shè)來加強電子政府建設(shè)；通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)“開放政府數(shù)據(jù)”。在此過程中，社會參與不斷增強，政府與社會的協(xié)同合作取得一定成效。2011年，美國發(fā)起“開放政府伙伴計劃”（Open Government Partnership），致力于與其他國家為實現(xiàn)透明型、參與型政府加強合作⑧，標志“開放政府”改革成為一項重要的世界議題。

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)在中國的快速發(fā)展和技術(shù)升級，中國也具備了向開放性治理轉(zhuǎn)型的必要條件和潛在因素：互聯(lián)網(wǎng)連接的“泛在化”趨勢，為“開放性”奠定了基礎(chǔ)和前提條件：互聯(lián)網(wǎng)管理政策中對“匿名性”的尊重和保護，削弱了傳統(tǒng)“把關(guān)人”對網(wǎng)絡(luò)傳播與表達的審查；互聯(lián)網(wǎng)空前活躍的輿論“流動性”，讓信息在虛、實兩個社會空間進行充分的信息交融和輿論互動；互聯(lián)網(wǎng)信息平臺和渠道的“多元性”發(fā)展，使公眾在公共話語和公共參與方面有了更多主導(dǎo)權(quán)；自媒體時代的信息“自主性”，使公眾有了平等參與民主政治和社會事務(wù)的公開平臺⑨。

合作創(chuàng)新。一方面，從互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展階段來看，從固定主機互聯(lián)時代到移動互聯(lián)時代，實現(xiàn)了信息單向傳播、搜索到個人創(chuàng)造和群體互動的轉(zhuǎn)型——即從Web1.0向Web2.0的轉(zhuǎn)型。而IOT（Internet Of Things的簡稱，即“萬物互聯(lián)”）則將互聯(lián)網(wǎng)時代推向Web3.0階段——萬物感知和智慧控制。⑩

另一方面，從創(chuàng)新形態(tài)來看，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展普及和深入應(yīng)用，特別是以移動技術(shù)為代表的普適計算、泛在網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，由信息技術(shù)推動的、面向知識社會的創(chuàng)新形態(tài)——“創(chuàng)新2.0”的影響和作用日益凸顯?！皠?chuàng)新2.0”強調(diào)知識的積累、傳承、獲取和創(chuàng)造，強調(diào)創(chuàng)新的民主化進程11，其倡導(dǎo)的“大眾創(chuàng)業(yè)”“萬眾創(chuàng)新”，本質(zhì)上體現(xiàn)為利用“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會個體的“認知盈余”，形成具有巨大創(chuàng)新能量的“長尾效應(yīng)”；另一方面，創(chuàng)新的民主化，體現(xiàn)為社會個體在知識創(chuàng)新過程中的平等參與性。

綜上可見，驅(qū)動社會變革的不僅有無所不在的網(wǎng)絡(luò)，無所不在的計算、無所不在的數(shù)據(jù)，還有新思維、新技術(shù)支撐下的創(chuàng)新形態(tài)。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代合作的突出表現(xiàn)形式就是信息的“合作”與“創(chuàng)新”。“合作創(chuàng)新”是互聯(lián)網(wǎng)時代解決社會治理困境、實現(xiàn)社會“善治”的重要路徑。以新時期城市管理工作為例，一方面，城市發(fā)展規(guī)模越來越大，管理越來越復(fù)雜，政府面臨人手不足、應(yīng)對不足、資源不夠等問題。另一方面，市民參與公共治理的熱情高漲，在發(fā)現(xiàn)城市問題、提供城市治理策略和建議等方面的作用日益凸顯。因此，有必要吸納市民的知識分享和智慧創(chuàng)新，在城管決策和執(zhí)法方面加大合作力度。

下面，進一步討論“互聯(lián)網(wǎng)+”時代“合作”與“創(chuàng)新”的新內(nèi)涵。具體來看，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會治理的合作性體現(xiàn)在三個方面：

第一，信息貢獻。維基、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，為群體知識的匯集和積累提供了技術(shù)條件；大數(shù)據(jù)分析、云計算等先進的互聯(lián)網(wǎng)分析技術(shù)，則進一步在信息累積的效能和創(chuàng)新價值方面起到了關(guān)鍵作用。例如：北京城管局搭建的交通服務(wù)系統(tǒng)12，整合了城市道路視頻監(jiān)控探頭、市民車載GPS和車載視頻、工地噪音感知、無線數(shù)字集群、執(zhí)法城管交通信息系統(tǒng)等互聯(lián)網(wǎng)信息感知資源，從而智能匯聚城市交通信息大數(shù)據(jù)，為交管決策和任務(wù)執(zhí)行提供分析和參考。

第二，信息共享。2013年《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》中對“制定公共信息資源開放共享管理辦法”“加快啟動政務(wù)信息共享國家示范省市建設(shè)”作出了工作部署，我國公共信息資源開放共享步伐正在加快。13以城管治理創(chuàng)新為例，除了需要交通信息的智能采集和智能分析之外，還需要將匯集的數(shù)據(jù)結(jié)果向社會公布，為進一步促進社會多元主體的公共決策、公共監(jiān)督和城管執(zhí)法提供依據(jù)和參考。

第三，互動協(xié)商。公民與官員之間就共同相關(guān)的政策問題進行對話與討論，是民主的基本要素之一?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺搭建了一個政府與社會溝通的話語平臺，通過實現(xiàn)多元主體間平等的協(xié)商與對話，在公共決策和社會立法等方面達成共識，是一種更加積極主動的社會治理“合作”形態(tài)。截至2014年10月底，全國政務(wù)微博數(shù)量超過25萬個，政務(wù)微信數(shù)量突破1萬3千個。14當前，政務(wù)微博和政務(wù)微信作為一種更加全面綜合的政務(wù)互動平臺，對于增進社會多元對話、重塑社會互動模式、提升政府服務(wù)能力和社會動員能力等起到了有力的促進作用。15

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代通過技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，以及對大數(shù)據(jù)的全面感知、收集、分析、共享，正在全方位地變革社會治理的思維方式和治理方式：

第一，大數(shù)據(jù)創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)正快速滲透到社會生活的諸多領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)挖掘、分析和管理的能力，成為提升社會治理能力的關(guān)鍵因素。從對局部“現(xiàn)實”、小樣本的需求研究，轉(zhuǎn)向覆蓋更廣泛、涉及更多人的大數(shù)據(jù)分析，可以更加精確而有針對性地預(yù)測社會需求，預(yù)判社會問題和社會安全。16

第二，治理模式創(chuàng)新。一是決策模式創(chuàng)新。社會公共決策不再是精英政治的封閉行為，而是走向社會多元合作的開放行為，公民等其他主體都能參與到開放的公共決策中，不僅有民主表達權(quán)，還有貢獻專業(yè)才干或智慧學(xué)識的行動權(quán)。例如：清華大學(xué)做的City Care項目，通過市民移動端收集對社區(qū)的意見和建議，以進一步推動社區(qū)管理部門改善政策決策。二是監(jiān)督方式創(chuàng)新。基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的信息公開，日益成為解決某些社會頑疾的“良藥”。三是公共服務(wù)提供形式創(chuàng)新。近年來，除了政務(wù)微博、政務(wù)微信帶來大量的便民服務(wù)之外，移動APP正在成為政府新的重要公共服務(wù)平臺，像商業(yè)APP應(yīng)用一樣，政務(wù)移動APP也開始更加強調(diào)民生服務(wù)的用戶體驗。四是動員和組織形式創(chuàng)新。眾包、眾籌等新型動員模式和組織形式，除在商務(wù)上的成功運用外，在社會力量的匯聚和社會個體的積極性調(diào)動方面發(fā)揮出巨大作用，正越來越多地應(yīng)用到城市治理創(chuàng)新和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等創(chuàng)新實踐之中。

社會治理轉(zhuǎn)型的路徑

變革治理理念。目前，一些政府部門對“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展和應(yīng)用還缺乏正確的認知，主要表現(xiàn)為：一是消極對待，仍然沉浸在既有的治理模式中，不愿打破現(xiàn)有的利益格局，沒有動力或不愿嘗試互聯(lián)網(wǎng)治理創(chuàng)新；二是簡單盲目，認為只要將傳統(tǒng)的社會公共服務(wù)和管理與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合就能帶來創(chuàng)新，視“互聯(lián)網(wǎng)+”為“萬能鑰匙”；三是缺乏規(guī)劃，對“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)律認識不足，存在“一刀切”“一把抓”“打亂仗”的傾向。因此，理念轉(zhuǎn)型需要做到如下三個轉(zhuǎn)型：

第一，積極地“轉(zhuǎn)型”。一方面，要不斷增進對治理創(chuàng)新的認識和意識。另一方面，還要積極主動地打破不合理的利益格局?！案母餇恳话l(fā)而動全身”，改革剩下的“都是硬骨頭”。不少情況下，一些政府部門不是缺乏對互聯(lián)網(wǎng)變革舊有行業(yè)的創(chuàng)新認識和意識，而是對變革懷有本能的排斥甚至恐懼。根本上，還是在于擔心互聯(lián)網(wǎng)會損害部門和個人的利益。因此，要形成權(quán)力監(jiān)督和制衡的機制，從更高層面協(xié)調(diào)和推動利益格局的調(diào)整和整合，這是實現(xiàn)積極轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

第二，科學(xué)地“轉(zhuǎn)型”。在將創(chuàng)新要素應(yīng)用到治理轉(zhuǎn)型的過程中時，應(yīng)把握幾個原則：一是開放性，即應(yīng)考慮是否有利于“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的社會民主和多元治理主體的協(xié)同參與；二是創(chuàng)新性，即應(yīng)考慮是否有利于治理效果的改善和治理效率的提高，要更加注重向基于信息“合作創(chuàng)新”協(xié)同模式的轉(zhuǎn)型；三是系統(tǒng)性，即除了科學(xué)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)工具平臺、“互聯(lián)網(wǎng)思維”和“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新模式之外，還應(yīng)該更加注重建設(shè)一套適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會治理機制和法治體系，要全面科學(xué)地轉(zhuǎn)型。

第三，穩(wěn)妥地“轉(zhuǎn)型”。從國外的經(jīng)驗來看，推進互聯(lián)網(wǎng)時代的治理改革是一項長期系統(tǒng)的工程，美國自2009年推進“開放政府”改革以來，盡管已經(jīng)取得了一些成就，但仍然存在不少改革不徹底、改革效果不明顯的問題。從國家層面全面推進改革，難度不小，任務(wù)不輕。對于中國而言，新時期社會治理轉(zhuǎn)型面臨思維上、方法上、技術(shù)上和體制上等多方面的挑戰(zhàn)。改革“等不得”，但也“急不得”；要注重“頂層設(shè)計”，但也不能搞“一刀切”。要切實穩(wěn)步地推進，做到分步實施和因地制宜。

政府職能轉(zhuǎn)變。近些年來，政府的職能轉(zhuǎn)變一直是中國社會體制改革的熱點和焦點話題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”對現(xiàn)有的社會治理結(jié)構(gòu)和社會秩序既帶來機遇，也帶來挑戰(zhàn)。

第一，進一步明確權(quán)力邊界。政府權(quán)力邊界的界定，應(yīng)基于“互聯(lián)網(wǎng)+”時代出現(xiàn)的幾個變化：一是互聯(lián)網(wǎng)助力“市場的手”，“互聯(lián)網(wǎng)+”對現(xiàn)有相當一部分由政府行政主導(dǎo)或“單中心”治理模式下的公共服務(wù)和公共治理形成了沖擊，而這種沖擊從時代的發(fā)展來看是積極的，是符合“善治”發(fā)展規(guī)律的?；ヂ?lián)網(wǎng)正在將社會資源更加合理地配置到“市場的手”中，形成更有效率、更加以人為本的社會治理結(jié)構(gòu)。二是社會治理主體的多元化，包括市場主體、社會組織、基層自治組織和社會個體等多元的社會主體，在更加多樣、更加前沿的線上和線下空間發(fā)展壯大，它們是政府有力的分擔者和合作者。三是“線上”和“線下”治理面臨諸多制度“真空”和治理“盲點”，需要“政府的手”的力量維護社會的穩(wěn)定與公平正義。

第二，適度合理地向多元主體放權(quán)。社會服務(wù)向“線上”轉(zhuǎn)移是大勢所趨。政府要將“不該管”“管不好”的社會事務(wù)交給市場，交給具有自主管理和自我服務(wù)能力的社會主體，盡可能向多元主體放權(quán)，通過制定相關(guān)的規(guī)則和政策，引導(dǎo)和規(guī)范多元主體市場化或公益化的治理行動。

第三，不斷加強監(jiān)管。政府要在“沒有管”和“沒管好”的“線上”和“線下”領(lǐng)域嚴格加強監(jiān)管職能。一是拓展監(jiān)管領(lǐng)域?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”產(chǎn)生了許多新的社會服務(wù)領(lǐng)域，既有“線上”的，也有“線下”的；既有值得鼓勵的，也有需要治理的。尤其對于一些新興領(lǐng)域，監(jiān)管應(yīng)有預(yù)見性和針對性，既要注重監(jiān)管覆蓋的廣度，也要注重監(jiān)管的實際效果。二是明確監(jiān)管對象?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的社會主體在虛、實兩個空間切換，社會服務(wù)模式各個環(huán)節(jié)所涉及的社會主體也更加多元，在客觀上造成了監(jiān)管的對象不明確，對象的責任不易定位清楚。例如：O2O模式在“線上”依托互聯(lián)網(wǎng)“中介平臺”，在“線下”依托提供服務(wù)的實體商家，消費者信任“線上”的服務(wù)運營商，但可能在“線下”被另外的實體商家欺詐。因此，需要政府根據(jù)“線上”“線下”社會服務(wù)或治理行動的各個環(huán)節(jié)鏈條，建立一套完整的準入、許可、評估、懲治制度體系，包括對活躍在“線上”和“線下”不同社會主體的監(jiān)管，以及對同一個社會主體活躍在“線上”或“線下”狀態(tài)的監(jiān)管。三是整合監(jiān)管力量。監(jiān)管執(zhí)法效果不佳的很大部分原因在于，沒有形成監(jiān)管合力，相關(guān)的政府部門權(quán)責不清，也沒有充分地“發(fā)動群眾”。因此，要加強政府部門監(jiān)管的聯(lián)動機制和創(chuàng)新社會主體參與監(jiān)督的機制，構(gòu)建有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

信息化建設(shè)與信息安全防護?！皼]有信息化，就沒有現(xiàn)代化?！?7今年政府工作報告中提到，“‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計劃”，就是要“推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展……”?？梢姡瑢崿F(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會治理轉(zhuǎn)型的重要途徑是全面推進社會的信息化。

其一，推動平臺建設(shè)與應(yīng)用。要加強互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施平臺的建設(shè)。一是要將網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋到更多人群?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的顯著特征之一是社會服務(wù)和管理的“互聯(lián)網(wǎng)化”，治理轉(zhuǎn)型的一個前提條件是從根本上解決總體人群“觸網(wǎng)”機會的問題。因此，要搭建和擴大覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，創(chuàng)造條件向社會普及網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)終端，縮小區(qū)域間和階層間的“數(shù)字鴻溝”，促進“數(shù)字公平”；加快實施“寬帶中國”戰(zhàn)略，降低網(wǎng)絡(luò)資費，減少上網(wǎng)成本。二是加快建立社會治理信息系統(tǒng)。要實現(xiàn)虛、實社會空間全面覆蓋、聯(lián)通共享、動態(tài)跟蹤、功能齊全的信息網(wǎng)絡(luò)，提高社會治理系統(tǒng)監(jiān)測、評估、分析、預(yù)警的效能；健全和完善基層社區(qū)綜合服務(wù)信息化管理平臺，激發(fā)基層社會自治的能力與活力；搭建信息公開與信息共享平臺，促進社會多元主體的“合作創(chuàng)新”。

要擴大互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施和平臺在社會“善治”中的應(yīng)用。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進社會的開放性。積極利用微博、微信等新媒介，進一步發(fā)展和升級現(xiàn)有的電子政務(wù)運行模式，不斷完善公共參與的渠道和平臺，包容性接納進步的聲音和意見，加強輿情引導(dǎo)和社會互動；加強“互聯(lián)網(wǎng)+”新興行業(yè)生產(chǎn)服務(wù)標準和相關(guān)接口的統(tǒng)一，避免新興行業(yè)的重復(fù)開發(fā)和低效運作。二是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進社會的創(chuàng)新性。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云分析計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興前沿技術(shù)的作用，改進基層需求與問題調(diào)查、電子政務(wù)、決策評估、風(fēng)險預(yù)警等方面工作的能力和實效。

其二，維護網(wǎng)絡(luò)安全。網(wǎng)絡(luò)安全問題制約著社會安全，關(guān)系到社會治理順利轉(zhuǎn)型的保障問題。大力維護網(wǎng)絡(luò)安全，應(yīng)從幾個層面來應(yīng)對。

第一，從技術(shù)層面看，加強網(wǎng)絡(luò)安全防護技術(shù)是基本前提?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，由于線上社會服務(wù)增多，國家的機要性數(shù)據(jù)信息、公民的財務(wù)和個人隱私信息都面臨著不確定的安全風(fēng)險，技術(shù)防范要不斷升級。政府應(yīng)在防護技術(shù)的標準制定和強制社會領(lǐng)域加強網(wǎng)絡(luò)安全防護方面加強督促和監(jiān)督。

第二，從戰(zhàn)略層面看，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全防護的機制和制度體系是根本。一是要加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測。綜合運用大數(shù)據(jù)挖掘和分析、云平臺試驗仿真等互聯(lián)網(wǎng)先進前沿技術(shù)，及時精確地發(fā)現(xiàn)定位網(wǎng)絡(luò)中的異常節(jié)點，提高網(wǎng)絡(luò)防控的效率和準確性。二是要加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險預(yù)警體系?？茖W(xué)建立網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險評估指標，加大網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險管理工具和技術(shù)平臺在社會風(fēng)險的監(jiān)測、分析、預(yù)判和決策中的應(yīng)用，堅持網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險源頭性治理的原則。三是推進網(wǎng)絡(luò)安全的法制體系。堅持與時俱進地推進網(wǎng)絡(luò)安全立法，加強網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法，嚴厲打擊網(wǎng)絡(luò)違法。

大數(shù)據(jù)驅(qū)動治理創(chuàng)新。目前，我國在基于大數(shù)據(jù)社會治理創(chuàng)新方面存在的主要問題是：一方面，政府向社會開放公共數(shù)據(jù)不足18，大量的公共數(shù)據(jù)資源處于封閉狀態(tài)；另一方面，虛擬空間中不斷產(chǎn)生的社會數(shù)據(jù)處于孤立狀態(tài)，缺乏從戰(zhàn)略層面進行有效整合和利用。這兩方面問題，制約了市場主體、社會組織、公民等多元主體在治理過程中的參與性、合作性和創(chuàng)新性。因此，政府應(yīng)從兩個方面實行改革：

一方面是“開放政府數(shù)據(jù)”。

第一，加強“開放政府數(shù)據(jù)”頂層設(shè)計。據(jù)統(tǒng)計，政府擁有全社會信息資源總量的80%。19從世界范圍來看，政府開放公共數(shù)據(jù)是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代發(fā)展的必要之舉。目前，僅有北京、上海、青島等少數(shù)幾個地方開始試運行政府數(shù)據(jù)開放平臺20，需要從國家層面進一步推動“開放政府數(shù)據(jù)”的改革：一是要應(yīng)盡快研究開放公共數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略；二是要科學(xué)設(shè)計國家頂層改革框架；三是要詳細出臺中央和地方政府“開放政府數(shù)據(jù)”的路線圖和時間表；四是擴大向社會多元主體供給公共數(shù)據(jù)資源。

第二，合理劃分數(shù)據(jù)公開權(quán)限。一是明確界定“不可公開”和“可公開”的范圍。應(yīng)嚴格遵循國家《保密法》和個人隱私保護的法律框架，禁止公開涉及國家安全和個人隱私的信息數(shù)據(jù)，除去“不可公開”的信息數(shù)據(jù)外，其余公共數(shù)據(jù)均應(yīng)公開。二是合理劃分“可公開”數(shù)據(jù)的優(yōu)先等級。政府掌控的公共數(shù)據(jù)數(shù)量龐大、種類繁多，“開放政府數(shù)據(jù)”不能“眉毛胡子一把抓”，而是要分階段地根據(jù)社會的需要和發(fā)展狀況，有計劃、有步驟、有層次地實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)。

第三，清晰界定數(shù)據(jù)公開標準。合理劃分數(shù)據(jù)公開的權(quán)限和優(yōu)先等級之后，還需要進一步明確數(shù)據(jù)公開的形式，包括：公開渠道、公開數(shù)量、數(shù)據(jù)格式，并制定科學(xué)的公開標準。近年來，全國各省市自治區(qū)在社會建設(shè)、社會服務(wù)、社會管理等方面積累了海量數(shù)據(jù)，但大多是半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)格式。由于公共數(shù)據(jù)格式不一，難以對其進行利用和管理。因此，概括而言，“公開”的標準應(yīng)是：無限制條件、有利用價值和能便利獲取，即“易找、易用和易分享”21。數(shù)據(jù)公開應(yīng)具備完備性、原始性、及時性、可獲得性、非偏見性、非產(chǎn)權(quán)性、免費許可性、機器可讀和可處理。22

另一方面是管理社會大數(shù)據(jù)。

政府不僅需要開放已掌控的公共數(shù)據(jù)，還需要著手管理處于零散、孤立狀態(tài)的社會大數(shù)據(jù)，將有價值的公共數(shù)據(jù)挖掘出來，分享出來，利用起來。

第一，“匯聚”社會大數(shù)據(jù)。首先，在數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略上，要不斷完善國家和地方層面的大數(shù)據(jù)資源儲備。例如，目前正在推進的不動產(chǎn)登記全國聯(lián)網(wǎng)，還應(yīng)在更多層面、更多領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣髷?shù)據(jù)的收集和儲備。其次，在技術(shù)上，要善于利用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動APP、維基技術(shù)等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用平臺，智能地、高效地、實時地“匯聚”社會大數(shù)據(jù)。最后，在機制設(shè)計和構(gòu)建上，應(yīng)鼓勵和促進多元治理主體在信息貢獻方面的積極性和效率性。以百度知道、大眾點評為代表的互聯(lián)網(wǎng)虛擬社區(qū)平臺，在匯集公眾的知識和智慧方面有一些值得借鑒的經(jīng)驗，包括虛擬積分累計、虛擬榮譽授予等，這些機制可以引入到社會各行各業(yè)重要的公共數(shù)據(jù)“匯聚”中來。

第二，“共享”社會大數(shù)據(jù)。信息的“共享”是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會治理協(xié)同的基礎(chǔ)。政府要在大數(shù)據(jù)資源整合中發(fā)揮主導(dǎo)作用，除了完成社會大數(shù)據(jù)的“匯聚”之外，還需要實現(xiàn)讓社會大數(shù)據(jù)向社會充分地“共享”?！肮蚕怼鄙鐣髷?shù)據(jù)，是開放政府數(shù)據(jù)的另一種表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)社會多元治理主體“合作創(chuàng)新”的關(guān)鍵之舉。因此，政府應(yīng)大力加強“共享”的信息化平臺建設(shè)，不斷改進和完善“共享”的機制構(gòu)建，優(yōu)化配置公共數(shù)據(jù)資源到協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的相應(yīng)主體，實現(xiàn)“共享”機制的常態(tài)化和長效化。

第三，利用社會大數(shù)據(jù)。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，以阿里巴巴、百度等為代表的市場主體，日益善于利用大數(shù)據(jù)資源來釀造“創(chuàng)新紅利”。政府也應(yīng)加強對社會大數(shù)據(jù)的利用，包括在社會問題分析、政策制定、決策評估等方面利用大數(shù)據(jù)增強科學(xué)性和針對性。例如：可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來識別網(wǎng)絡(luò)空間中的關(guān)鍵節(jié)點，準確判斷和定位“意見領(lǐng)袖”“黑客”等，將具有較強的針對性和效率性，是社會治理模式的一種有利創(chuàng)新。

推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的法治新常態(tài)。在全面依法治國的改革背景下，面對發(fā)展迅速、風(fēng)云多變的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，社會治理的轉(zhuǎn)型和運行保障應(yīng)基于嚴明的法律體系，以法治思維和手段來促進和保障治理轉(zhuǎn)型。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的法治新常態(tài)，具體應(yīng)遵循以下原則：

制度化原則：現(xiàn)代社會建設(shè)的基石是制度保障。實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代社會的繁榮和治理轉(zhuǎn)型的“常態(tài)化”和“長效化”，關(guān)鍵還是在于構(gòu)建一套切實管用的制度體系，包括：國家“互聯(lián)網(wǎng)+”中長期發(fā)展戰(zhàn)略、相關(guān)的政策和指導(dǎo)意見、法律法規(guī)和一系列機制體制等。當前，制度建設(shè)也面臨一些比較緊迫的實際問題。例如，上海、重慶等地正在加緊與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，探索“互聯(lián)網(wǎng)＋”的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，國家如何從政策上既鼓勵地方政府的這種創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，又同時注重民生改善的均衡？O2O模式快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)新興市場主體正展現(xiàn)出強勁的活力，社會組織等多元主體也勢必將在公共服務(wù)、社會事業(yè)等領(lǐng)域蓬勃發(fā)展起來從而發(fā)揮更大作用。如何科學(xué)地制定法律法規(guī)，既引導(dǎo)多元主體充分發(fā)揮治理協(xié)同的作用，同時不斷加大監(jiān)管力度？這些問題，都亟待從制度上加以確立和根本性地解決。

法治化原則：“互聯(lián)網(wǎng)+”既能帶來創(chuàng)新行業(yè)模式的機遇，也對社會秩序和社會公平正義構(gòu)成沖擊和挑戰(zhàn)。對于新興的互聯(lián)網(wǎng)社會服務(wù)領(lǐng)域及與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的“線下”服務(wù)領(lǐng)域，既要在法律制度的框架下予以鼓勵和促進，也應(yīng)在法律的框架下加以治理引導(dǎo)：一是要抓緊法律建設(shè)，制定立法規(guī)劃，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)財產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)隱私保護等相關(guān)立法，保護公民基本權(quán)益。二是加大對違規(guī)違法行為的監(jiān)管和懲罰力度，對于當前“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)行業(yè)混亂無序、公民權(quán)益侵犯、利用互聯(lián)網(wǎng)平臺違法犯罪等比較突出的問題，應(yīng)增進多元社會主體的法治協(xié)同格局，加大依法治理的合力。

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“國家政治安全視角下的互聯(lián)網(wǎng)虛擬社會風(fēng)險治理研究”階段性成果，項目編號：11&ZD033）

注釋

123中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，2015年1月，第1、37、43頁。

4陳虹、朱孝天：《解構(gòu)公共事件中的微博能量——以“微博打拐”事件為例》，《新聞記者》，2011年第5期，第71～74頁。

5王亞新、劉敏：《關(guān)注微博解救乞兒行動》，《長江日報》，2011年2月9日，第4版。

6俞可平：《社會管理最佳狀態(tài)是善治，應(yīng)促進公平正義》，《理論參考》，2012年第1期，第6頁。

7俞可平：《治理理論與公共管理》，《南京社會科學(xué)》，2001年第9期，第40頁。

8What is the Open Government Partnership?http://www..

9百度百科微博詞條，http://baike.baidu.com/link?url=uXVFgzE15Krzocz5n65r6FmIcv93xp8oPw5ID-bmGwqCyCDy0BLhCUNhfmEiNBp9m9hXPhEvFLcrme5JWkFwywU3FUYic4k3notQ4RwEZ6e。

10高鋼：《物聯(lián)網(wǎng)和WEB3.0：技術(shù)革命與社會變革的交疊演進》，《國際新聞界》，2010年第2期，第68頁。

11宋剛、張楠：《創(chuàng)新2.0：知識社會環(huán)境下的創(chuàng)新民主化》，《中國軟科學(xué)》，2009年第10期，第60頁。

12王運寶：《北京探路智慧城管》，《決策》，2013年第6期，第33頁。

13姜涵：《公共信息資源開放共享的國外經(jīng)驗及啟示》，中華人民共和國工業(yè)與信息化部官方網(wǎng)站，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n15214847/n15218234/15960048.html，2014年4月15日。

14張志安、曹艷輝：《政務(wù)微博和政務(wù)微信：傳承與協(xié)同》，《新聞與寫作》，2012年第12期，第57頁。

15張建松：《政務(wù)微信的社會影響與傳播策略研究》，《新媒體》，2015年第51期，第69～71頁。

16鮑宗豪、宋貴倫：《重視大數(shù)據(jù)時代的社會治理創(chuàng)新》，《紅旗文稿》，2014年第11期，第30～32頁。

17《中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立》，《人民郵電》，2014年3月3日第1版。

18孫賢杰：《政府數(shù)據(jù)開放：生態(tài)是關(guān)鍵》，《中國信息化》，2014年第12期，第54～55頁。

19文庭孝、龔蛟騰、羅賢春：《電子政務(wù)、電子商務(wù)和電子社區(qū)中的數(shù)字圖書館》，《圖書館理論與實踐》，2005年第6期，第5頁。

20周軍杰：《需求導(dǎo)向的中國政府數(shù)據(jù)開放研究》，《電子政務(wù)》，2012年第12期，第61期。

21Eaves, D. ,The three laws of open data, http:///blog/2009/10/20/the-three-laws-of-open-data.

22Open Government Working Group, http://www./home/8principles.

責 編∕馬冰瑩

On the Transformation of Social Governance under the "Internet Plus" Plan

Wang Guohua  Luo Yi

Abstract: Under the background of the "Internet Plus" plan, social governance faces two distinct development trends: extending from "off-line" to "online" or the other way around. The transformation of governance should be implemented with a focus on openness and cooperative innovation, so as to promote social "good governance". Major aspects of the transformation of social governance include change of the concept of social governance, change of government functions, development of IT technology and information security protection, driving social governance innovation with big data, and intensifying efforts to promote the new normal in the rule of law against the "Internet Plus" background.

Keywords: the "Internet Plus" plan, social governance, governance transformation, open government, big data

王國華，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，華中科技大學(xué)國家治理研究院研究員。研究方向為網(wǎng)絡(luò)輿情、公共政策。主要著作有《新公共政策分析》《公共財政與公共政策》《外債與社會經(jīng)濟發(fā)展》《解碼網(wǎng)絡(luò)輿情》等。駱毅，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生、講師。