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文章來源：拓道論道、PPP項目爭端解決 作者系西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心主任 
【問題】
在開展TOD研究與咨詢項目的過程中，經(jīng)常會遇到以下的較有代表性的問題或意見： TOD與“R+P”（軌道+物業(yè)）是一回事嗎？ TOD與PPP到底什么關(guān)系？（通常是政府或者軌道公司所問：我們已經(jīng)請了PPP顧問，工作內(nèi)容中也包括土地價值，還需要研究TOD嗎？） 一線城市，TOD根本解決不了軌道交通投融資問題！ 我們是二線（三線）城市，土地價值低房地產(chǎn)市場不景氣，TOD有用嗎？ 研究了TOD，政府明白了土地價值會提高，不是增加我們的拿地成本嗎？（來自于潛在投資人、開發(fā)商） 到底應(yīng)該怎么做TOD研究，究竟能不能落地？
【概念】
TOD理念最初由美國提出，從效益角度看，公共交通站點與周邊地區(qū)開發(fā)可達成良性互動、增值共贏：一方面，公共交通可以帶來大量客流，帶動沿線的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和物業(yè)增值；另一方面，沿線地區(qū)的發(fā)展反過來會增加公共交通的客流，為公共交通提供穩(wěn)定或不斷增長的經(jīng)營收入。
中國的人口規(guī)模和密度與歐美國家有很大差別，我們更多地把香港、日本以及東南亞幾個城市作為對標案例，并且著重考量是否能夠顯著實現(xiàn)共贏效益?；诖耍?span>我們把TOD概念引申定義為：依托于大眾捷運系統(tǒng)的、能夠增值的土地綜合開發(fā)。詳述如下：
T- 指運量大、速度快、班次密、準點安全的大眾捷運系統(tǒng)（Mass Rapid Transit），對開發(fā)的帶動效應(yīng)顯著，主要包括：城市軌道交通、鐵路、綜合交通樞紐、中運量捷運系統(tǒng)（快速公交BRT等）。
D-所有可以TOD以理念來開發(fā)、實現(xiàn)土地溢價與物業(yè)增值的土地開發(fā)，包括 ·郊區(qū)/新區(qū)結(jié)合站點的綜合開發(fā)（新市鎮(zhèn)、車輛段/停車場、綜合交通樞紐…） ·中心城區(qū)結(jié)合站點的綜合開發(fā)（城市重建地塊、填充地塊、地下空間、公交樞紐/場站、交通設(shè)施改造…） ·沿線/區(qū)間土地綜合開發(fā)（橋下土地、區(qū)間紅線/保護區(qū)/環(huán)評線內(nèi)土地） 特別說明：D不僅指市郊“人跟線走”、公共交通引導(dǎo)效應(yīng)強的土地，同時也包括中心城區(qū)因軌道交通建設(shè)帶來改造和升級機會的土地。微信公眾號：PPP項目爭端解決，持續(xù)關(guān)注PPP項目前沿和熱點問題。
【澄清】
TOD ·是城市與公交協(xié)同發(fā)展的空間模式 ·一定有1+1>2的增值效應(yīng) （土地溢價、物業(yè)增值） ·增值未必一定要“內(nèi)部化”、也未必一定要用來做軌道交通PPP的土地對價
PPP ·投融資模式的一種 ·可以僅針對軌道交通本身、也可以用土地參與對價 ·參與對價的土地，可以是“TOD”類型有增值效應(yīng)的地，也可以是跟軌道沒有關(guān)系的地
R+P (Rail+Property，港鐵的“軌道+物業(yè)”模式) ·整合的TOD空間方案，軌道與站點周邊物業(yè)開發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計、實施、運營 ·港鐵“以地養(yǎng)鐵”的建設(shè)模式，不但軌道與物業(yè)的空間方案要整合，同時軌道發(fā)展與房地產(chǎn)開發(fā)的財務(wù)必須統(tǒng)籌安排 在此，我們提出T+TOD的概念——軌道交通與因其建設(shè)而能帶來增值的土地捆綁，空間方案與財務(wù)安排均整合的軌道與城市聯(lián)合建設(shè)模式。
【基本共識】
無論是軌道公司還是潛在投資人都要達成基本共識，這是雙方合作的基礎(chǔ)：
1. TOD是城市發(fā)展的必選項 軌道交通不同于常規(guī)公交，除解決交通問題外，還能帶來新城發(fā)展和城市更新的機遇、以及開發(fā)能級的提升。城市只要建軌道交通，就必須把這個機遇充分利用起來，不管是采用PPP還是其他投融資方式建軌道交通。 TOD 模式具有以人為本、功能復(fù)合、集聚開發(fā)、公交/步行主導(dǎo)、串珠式城市空間結(jié)構(gòu)等特性，是提高城市土地資源集約利用、優(yōu)化城市空間布局、提升公交運營效率的有效途徑，是軌道交通和新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的、新常態(tài)下的最佳選擇。
2. TOD是精細的跨界產(chǎn)品 TOD本身是軌道交通和房地產(chǎn)的跨界產(chǎn)品，涉及眾多專業(yè)，界面接口多，復(fù)雜程度高。從技術(shù)角度講，必須精耕細作，統(tǒng)籌進行策劃、規(guī)劃與設(shè)計，才能先“畫”出精品。 現(xiàn)有體制機制、法律法規(guī)無法支撐這種目前分屬兩個領(lǐng)域、涉及多個利益主體、需要高度整合和協(xié)作的產(chǎn)品。 從PPP落地實施角度講，還必須解決市場、政策方面的落地性，既要讓TOD產(chǎn)品所對應(yīng)的市場價值預(yù)估能夠為政府和潛在投資人雙方所同時接受，又必須能通過規(guī)范、合法的途徑讓項目主體獲得土地以及讓PPP項目獲得法律保障。
3. T+TOD應(yīng)由政府主導(dǎo) T+TOD牽涉到國家和城市最基本的資源配置。 軌道交通是事關(guān)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施，為公眾提供穩(wěn)定、長期的交通服務(wù)是首要考慮 軌道交通建設(shè)和運營的技術(shù)門檻高，目前符合要求的社會投資人市場供給少。另外軌道交通一些特性，例如網(wǎng)絡(luò)化運營等，很多時候都要求不能從單一項目角度考慮問題 在目前推進PPP模式的諸多阻滯中，最大障礙在于政府還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則，若采用PPP模式來建設(shè)T+TOD，體制機制與政策法規(guī)的頂層設(shè)計最為關(guān)鍵，跨政府部門的協(xié)調(diào)非外部單位能夠完成
4. T+TOD的PPP必須平等、誠實、長期 任何項目一旦決定采用PPP模式，政府一定要有平等的交易意識和真正讓社會資本盈利的認識與胸懷。這點對于T+TOD這種投資大、合作周期長的項目尤為重要。 一定要算清賬，算明賬！大陸城軌的建設(shè)和運營歷史不長，積累的運營成本數(shù)據(jù)不多且不公開，此外，大多數(shù)城市軌道交通的客流預(yù)測與實際情況偏差很大，這些都給軌道交通PPP項目確定財務(wù)標的造成了巨大困難。若把TOD作為軌道交通的對價補充，首先要明確軌道交通自身的財務(wù)缺口，其次還要弄清需要多少土地以及土地的一二級開發(fā)究竟能夠?qū)崿F(xiàn)多大價值，若仍有缺口可能繼續(xù)需要政府補貼或采用其他方法。所有這些賬，都要一筆筆算清，而且都必須得向潛在投資人公開。反之，潛在投資人也必需把他的成本和利潤算清楚且算在明處，這樣才能形成PPP談判的基礎(chǔ)。PPP顧問本質(zhì)上是交易顧問，解決怎么分蛋糕的；TOD顧問是研究土地綜合開發(fā)價值、尤其是如何增值，是做大蛋糕的。對于T+TOD來說，這兩類顧問缺一不可。深圳地鐵6號線的前期研究，就采用了“軌道工可研+TOD顧問+投融資顧問”這種三位一體的系統(tǒng)研究方式，不但為PPP招商和談判奠定了良好的基礎(chǔ)，更為城市梳理、控制了大量的土地資源、優(yōu)化了規(guī)劃、提升了價值。
【T+TOD PPP路徑】
有了以上基本共識，政府和社會資本共同協(xié)作去尋找用 T+TOD PPP的實現(xiàn)路徑就不是那么困難了?；谠赥OD領(lǐng)域十多年的真實咨詢項目經(jīng)驗、尤其是近期負責(zé)深圳地鐵6號線TOD咨詢項目、與業(yè)主和港鐵共同奮戰(zhàn)的經(jīng)歷，朱曉兵主任提出以下T+TOD PPP的實現(xiàn)路徑：
技術(shù)導(dǎo)向——以追求資源整合后增值效益最大化的產(chǎn)品為導(dǎo)向。政府主導(dǎo)、潛在投資人參與，通過TOD專業(yè)顧問團隊的研究，找尋增值效益最大且合理的理想TOD方案。 市場驅(qū)動——以吸引投資人為驅(qū)動力，推進最優(yōu)技術(shù)方案、倒逼改革。PPP項目有個硬指標，就是能不能吸引到投資人“買單“，恰恰是這個不為政府所左右的市場力量，才有可能切實促進政府和投資人共同追求價值最大化的技術(shù)方案，同時倒逼相關(guān)政策法規(guī)和體制機制的改革。 政策配套——目前很多城市都因為無法突破土地政策對TOD望而卻步，然而事實上，一方面，政策出臺永遠是滯后于探索和實踐的；另一方面，政府對該領(lǐng)域改革的大方向是明確的、鼓勵的，“國發(fā)[2013]33號“文的出臺就是例證。各地政府若想切實推進T+TOD PPP，必需以膽識和智慧進行配套的政策法規(guī)和體制機制研究，方能以合法、合規(guī)的契約為PPP提供保障，使得項目真正落地。關(guān)鍵在政府！
【落地要點】
根據(jù)以上路徑，在T+TOD的前期階段注意以下要點，應(yīng)該可以為PPP的社會投資人招商和談判打下基礎(chǔ)：
自上而下推進，做好頂層設(shè)計 研究、確定合適財務(wù)目標 篩查、控制資源，合理打包 增值效應(yīng)最大化的整合策劃、規(guī)劃、設(shè)計(TOD顧問） 公方、私方、獨立第三方顧問（TOD顧問、PPP交易顧問）協(xié)力 分階段目標，逐步逼近 潛在投資人、運營方提前介入、自下而上倒逼方案與機制
TOD與“R+P”（軌道+物業(yè)）是一回事嗎？ ——TOD是一種空間模式；“R+P”是空間與財務(wù)均整合的港鐵建設(shè)模式，針對中國大陸，建議采用T+TOD之概念。 TOD與PPP到底什么關(guān)系？（通常是政府或者軌道公司所問：我們已經(jīng)請了PPP顧問，工作內(nèi)容中也包括土地價值，還需要研究TOD嗎？） ——PPP顧問是交易顧問，分蛋糕的；TOD顧問是研究如何將增值效應(yīng)最大化，做大蛋糕的。 一線城市，TOD根本解決不了軌道交通投融資問題！——目前一線城市的TOD開發(fā)收益占整個軌道交通建設(shè)和運營大盤的比例確實不高，主要原因在于一線城市土地和交通格局的形成都有很長的歷史原因，推行TOD約束較多、資源有限，但絕不能因此否定TOD。目前北京上海出現(xiàn)的問題，恰恰是因為早期沒有或無法采用公交都市戰(zhàn)略、沒有重視TOD所造成。例如，攤大餅式的發(fā)展，導(dǎo)致土地資源耗盡但利用效率低下——北京CBD的工作崗位強度遠遠低于東京，但交通已無法承載更多負荷。目前，一線城市更應(yīng)該推行TOD，但重點是：在老城區(qū)是結(jié)合城市更新做，在新城區(qū)嚴格遵循TOD原則做。而是否需要采用T+TOD PPP，一線城市更多應(yīng)該是出于引入競爭、提高運營績效的考慮，而未必是投融資壓力的考慮。 我們是二線（三線）城市，土地價值低房地產(chǎn)市場不景氣，TOD有用嗎？ ——邏輯應(yīng)該是：無論你的城市經(jīng)濟狀況和房地產(chǎn)市場如何，只要你決定建軌道交通，那你要付出的成本是給定的。在此情況下，哪怕通過TOD僅能獲得十分有限的增值，對城市而言都是額外的收入，更何況TOD是要建軌道的城市發(fā)展的必選項。 研究了TOD，政府明白了土地價值會提高，不是增加我們的拿地成本嗎？ ——T+TOD的PPP必須平等、誠實、長期。 到底應(yīng)該怎么做TOD研究，究竟能不能落地？ ——技術(shù)導(dǎo)向、市場驅(qū)動、政策配套，關(guān)注落地要點關(guān)鍵在政府！
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