所謂財政存量資金，簡而言之，就是各級政府沉淀在各類銀行里的財政資金?！氨P活財政存量資金”，做到標(biāo)本兼治，是基層政府解決發(fā)展資金不足，提高財政資金使用效益的重要舉措。

一、財政存量資金的現(xiàn)狀及問題

財政存量資金以預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類和財政專戶結(jié)存資金為主，主要以國庫存款、財政專戶存款的形式存在。

（一） 財政存量資金的結(jié)構(gòu)。基層政府財政存量資金，按資金類別劃分：一是預(yù)算結(jié)余；二是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金；三是各類財政專戶結(jié)存資金；四是其他財政存量資金。

（二）財政存量資金的存在形式。在各類財政資金存款中：主要分布在國庫存款；商業(yè)銀行存款。

（三）資金“沉睡”，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府一方面因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而舉債，而另一方面卻又有大量財政資金在“睡覺”，資金使用效益就無從談起。

二、財政存量資金形成的主要原因分析

“普遍存在的問題要從方針政策上找原因，反復(fù)出現(xiàn)的問題要從發(fā)展規(guī)律上找原因。”普遍產(chǎn)生財政存量資金的原因，表面上看是財政支出的賬面數(shù)和資金支付數(shù)不同步，但從根本上講，是財政預(yù)算編制粗放，以及“以收定支”預(yù)算管理模式所造成的。具體而言，造成財政存量資金的原因有以下幾方面：

（一）財政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與完整性。提升財政資金的使用效益在很大程度上取決于財政預(yù)算編制的質(zhì)量。財政資金存在改變資金用途的現(xiàn)象，這主要是由于在編制財政預(yù)算時，部門及單位沒有進(jìn)行充分調(diào)研與論證，使得財政預(yù)算不能反映實際情況，編制不夠科學(xué)合理，一些財政資金無法按預(yù)算編制的用途使用，又不能隨意改變用途，導(dǎo)致逐年結(jié)轉(zhuǎn)形成存量。另外，財政預(yù)算的編制內(nèi)容也不夠完整，在編制每年的部門財政預(yù)算時，預(yù)算單位沒有考慮上年的專項結(jié)余，導(dǎo)致專項結(jié)余不僅沒有使用或收回，反而逐漸增大。

（二）部門重預(yù)算輕執(zhí)行的思想沒有根本轉(zhuǎn)變。在絕大多數(shù)部門單位領(lǐng)導(dǎo)看來，財政資金只要是分配給我了就是我的，至于什么時間撥、怎么撥關(guān)系都不大，反正今年用不完還可以往下年結(jié)轉(zhuǎn)，支配權(quán)不改變。財政部門的監(jiān)督重點在財政資金的使用用途而不是使用年限，也助長了部門單位對財政資金的“私有”觀念，單位重預(yù)算輕執(zhí)行的思想根深蒂固。單位千方百計上項目、爭預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就大功告成。部分項目因政策、規(guī)劃、環(huán)境等條件發(fā)生變化不能按期開工、進(jìn)度緩慢或結(jié)余較大，導(dǎo)致資金滯留沉淀形成存量。

（三）上級轉(zhuǎn)移支付資金使用存在諸多障礙。財政資金不僅有本級財政資金，而且還有一部分是上級財政轉(zhuǎn)移支付資金，這部分轉(zhuǎn)移支付資金的使用卻存在諸多障礙。一是轉(zhuǎn)移支付資金的分類與投向過于分散，重點不夠突出，使得一些資金因不能使用而沉淀。二是大部分轉(zhuǎn)移支付資金集中于年底撥付，造成了這些轉(zhuǎn)移支付資金的沉淀。三是轉(zhuǎn)移支付資金存在資金使用的限制性，只能?？顚Ｓ茫谫Y金使用上沒有靈活性和主動性，造成資金閑置。

（四）國庫單一賬戶收支體制改革不到位。一是專項資金種類多，重復(fù)開戶現(xiàn)象較為嚴(yán)重。同類資金在多個商業(yè)銀行多頭開戶，少則三、四個，多則五、六個，甚至在同一家金融機構(gòu)不同網(wǎng)點設(shè)立同一類財政專戶，影響了財政專戶資金的使用效率。二是財政專戶開立不規(guī)范，管理缺乏法律法規(guī)依據(jù)。相關(guān)法律法規(guī)對具體到實施方面規(guī)定的不夠充分、系統(tǒng)，使得在財政專項資金規(guī)范、管理和監(jiān)督過程中缺乏強有力的法律法規(guī)依據(jù)。三是財政專戶資金規(guī)模日趨擴大，增加了資金風(fēng)險。許多事業(yè)項目是跨年度的，甚至長達(dá)三、四年，沒有使用完結(jié)余下的資金并沒有集中上繳到國庫，弱化了國庫監(jiān)督管理。

（五）部分專項收入不能統(tǒng)籌安排形成存量。根據(jù)規(guī)定，防空地下室易地建設(shè)費、礦產(chǎn)資源費、新型墻體材料專項基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等收入必須專款專用，按照以收定支的原則，這些收入需要安排支出，但又不能調(diào)劑使用，多年下來便形成存量資金。

三、盤活財政存量資金幾點思考

盤活財政存量資金，關(guān)鍵是要加快改革，完善制度建設(shè)，需從加強管理與完善制度兩個方面入手，既要全面清理現(xiàn)有的財政存量資金，又要防止產(chǎn)生新的存量資金，更要加快完善國庫單一賬戶制度。

（一）在加強管理層面上

一是嚴(yán)格預(yù)算編制，增強預(yù)算的科學(xué)性與完整性。要嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，考核支付進(jìn)度，推進(jìn)績效評價。通過嚴(yán)格執(zhí)法，來推動盤活財政存量資金工作的落實。認(rèn)真審核部門（單位）預(yù)算編制。要轉(zhuǎn)變預(yù)算單位對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的思想認(rèn)識。同時，為做好存量專項資金清理整合工作，財政部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)，細(xì)致討論，充分聽取部門的意見，實事求是地確定存量專項資金的整合方案，加快資金使用。

二是分類處置財政專戶，規(guī)范資金管理。積極清理往來掛賬，完善手續(xù)沖銷部分存量。按照“歸并同類資金、合并重復(fù)賬戶、撤銷無效賬戶”的要求，認(rèn)真清理財政部門在各類商業(yè)銀行中設(shè)立的賬戶，規(guī)范管理財政專戶，為盤活存量財政資金夯實基礎(chǔ)。

三是遵守管理規(guī)定，梳理專項資金。嚴(yán)格業(yè)務(wù)流程，對專項資金納入財政專戶管理制定分門別類，核對界定的管理辦法，綜合考慮資金用途等要素，提出保留、撤銷或調(diào)整的意見，提高財政專戶資金管理的安全性、規(guī)范性。

四是積極推進(jìn)項目建設(shè)，“喚醒”存量資金。對本級預(yù)算安排結(jié)轉(zhuǎn)期超過一年且未使用的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)項目，上級專項轉(zhuǎn)移支付連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上項目，以及沒有具體項目或有項目但無法支出的財政專戶資金全部進(jìn)行整合，或統(tǒng)籌調(diào)入公共財政預(yù)算進(jìn)行全部整合；對預(yù)算單位超過一年以上的專項結(jié)余資金，全部進(jìn)行統(tǒng)籌整合；對當(dāng)年預(yù)算安排形成的結(jié)余資金頂?shù)窒履觏椖款A(yù)算。對應(yīng)按原用途使用的資金，盡快撥付投入使用；對不需按原用途使用的資金，予以收回，重新統(tǒng)籌安排試用。

五是創(chuàng)新資金管理方式，探索拓寬存量增值渠道?？煽紤]將非稅收入、專項資金、往來資金等財政專戶結(jié)存資金，由活期存款轉(zhuǎn)為協(xié)議存款，或者通過公開招標(biāo)方式，增加財政資金的收益。

（二）在完善制度層面上

一是進(jìn)一步完善財政預(yù)算管理制度。財政預(yù)算編制關(guān)系到財政資金使用的效率，針對當(dāng)前財政預(yù)算編制存在的問題，逐步推行“零基預(yù)算”，探索建立基本支出保障制度，加快推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理。

二是進(jìn)一步完善財政預(yù)算執(zhí)行評價制度。對編制好的財政預(yù)算要加快執(zhí)行與實施，對實施過程中面臨的各種問題要及時反饋，既可以避免財政資金的沉淀，又有利于對項目進(jìn)行績效評價。建立指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)與部門基本支出資金結(jié)余、預(yù)算安排與部門專項資金結(jié)余、專項資金分配與資金使用效益三掛鉤的管理機制。同時，上級對下級的轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)提前告知，盡快撥付，避免造成資金滯后、沉淀。

三是進(jìn)一步完善財政資金監(jiān)管制度。應(yīng)當(dāng)按照“動態(tài)管理、分類整合、集中財力、保障重點”的原則，對財政專戶存款加強管理，穩(wěn)步推進(jìn)財政專戶資金統(tǒng)籌整合。對財政資金的運行與使用進(jìn)行定期跟蹤審計監(jiān)督，避免出現(xiàn)財政資金挪用、損失等現(xiàn)象。

四是嚴(yán)格執(zhí)行國庫單一賬戶制度。通過修訂《預(yù)算法實施條例》，嚴(yán)格國庫單一賬戶制度，確保所有財政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財政資金進(jìn)出中間環(huán)節(jié)，提升財政資金周轉(zhuǎn)效率。（朱德華 肖力 操波）