中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征：高度肯定金融審計(jì)新職能所帶來的新亮點(diǎn)

一、國(guó)家審計(jì)“走出去”

審計(jì)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一個(gè)重要表征，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)高水平進(jìn)行和大規(guī)模走出去同時(shí)并行。2014年中國(guó)對(duì)外直接投資首次超過外商直接投資可謂標(biāo)志。

審計(jì)走進(jìn)去是有風(fēng)險(xiǎn)的。作為防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。審計(jì)要跟上。于是，我們看到國(guó)家審計(jì)開始對(duì)走出去的企業(yè)和項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)。此次在對(duì)金融服務(wù)“走出去”業(yè)務(wù)的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)其在管理上存在薄弱環(huán)節(jié)。尤其在涉外融資項(xiàng)目，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，均表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理能力不足的問題。

審計(jì)這些審計(jì)發(fā)現(xiàn)是可以理解的。因?yàn)橹袊?guó)金融服務(wù)剛剛邁出國(guó)門不久。人地兩生，經(jīng)驗(yàn)不足，但不容忽視，因?yàn)橹袊?guó)近來開始由GDP轉(zhuǎn)向GNP。更大規(guī)模的涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還在后面。從這個(gè)角度上講，這些審計(jì)發(fā)現(xiàn)的警示意義大于其他慣常的審計(jì)作用。

審計(jì)小微企業(yè)融資難，融資貴是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)瓶頸，也是此次審計(jì)署重點(diǎn)審計(jì)的領(lǐng)域。與一般的審計(jì)不同，除貸款利率上浮外，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)“搭車”收費(fèi)問題比較普遍。

審計(jì)這表明，目前小微企業(yè)融資成本主要由兩部分組成，即利息成本和非利息成本。從利息成本看，自2004年以來，中國(guó)人民銀行公布的人民幣貸款加權(quán)平均利率基本在60%—70%之間。雖然中間有波動(dòng)，但幅度都不大，同時(shí)各銀行執(zhí)行上浮利率貸款，占比略有上升，但影響有限。

審計(jì)因此，小微企業(yè)的融資貴主要反映在非利息成本上，主要報(bào)口擔(dān)保費(fèi)、抵押物評(píng)估費(fèi)、登記費(fèi)、財(cái)務(wù)顧問費(fèi)、咨詢費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、查詢費(fèi)、通道費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等名目眾多的收費(fèi)。

審計(jì)此外，還可能存在一些隱含費(fèi)用成本，如銀行要求企業(yè)存款，購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品，開立賬戶等，換言之，違規(guī)收費(fèi)是融資貴的癥結(jié)所在。由于微觀而沒有標(biāo)準(zhǔn)程序，小微企業(yè)摸不著頭腦，融資自然就難。因此，促使銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)，也成為解決融資難融資貴的重要抓手，審計(jì)署的發(fā)現(xiàn)更證實(shí)了這一點(diǎn)，它會(huì)促進(jìn)銀行進(jìn)行整改。

審計(jì)與此同時(shí)，需要指出的是，審計(jì)署的上述審計(jì)發(fā)現(xiàn)意義還不僅局限于此,它還促使人們從更深層次上反思中國(guó)金融體制和結(jié)構(gòu)上的問題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是為什么銀行要收費(fèi)，甚至違規(guī)收費(fèi)？

審計(jì)從金融學(xué)意義上講，利息除資金的時(shí)間價(jià)格外，就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，即風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。低風(fēng)險(xiǎn)，低利率，高風(fēng)險(xiǎn)，高利率。小微企業(yè)可抵押的資產(chǎn)少，從而風(fēng)險(xiǎn)高，因此風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償相應(yīng)要大，即利率相對(duì)較高。在貸款利率管制的情況下，利率不能補(bǔ)償，只好“地內(nèi)損失地內(nèi)補(bǔ)”，收費(fèi)就成為選擇。如果不能違規(guī)，巧立名目繞規(guī)就成為常見現(xiàn)象,這也從一個(gè)方面說明了利率市場(chǎng)化的必要性。當(dāng)銀行有了自主定價(jià)權(quán)，根據(jù)客戶的風(fēng)險(xiǎn)特征，用利率來覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，不僅能極大地杜絕違規(guī)收費(fèi)，而且這種規(guī)范化操作使整個(gè)程序透明，客戶明明白白融資，從而有力緩解融資難的問題，進(jìn)而幫助降低融資成本。

二是什么是有利于小微企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)？

審計(jì)從一般意義上講，之所以是小微企業(yè)，是其資本少，并由此使其難以負(fù)債。在中國(guó)，貸款通則貴，企業(yè)的資本金一般不低于總資產(chǎn)的30%，而很多小微企業(yè)恰恰難以湊出這30%的資本金。由此，不僅融資貴，而且很可能是告貸無門。要從根本上解決這一困難，除了負(fù)債類（銀行）集融機(jī)構(gòu)，諸如知識(shí)產(chǎn)權(quán)資本化等金融創(chuàng)新外，更重要的是發(fā)展股權(quán)類金融機(jī)構(gòu)，統(tǒng)購(gòu)風(fēng)投、私募、新三板、創(chuàng)業(yè)板等直接融資手段的發(fā)展，以增加小微企業(yè)的資本，并由此改善小微企業(yè)的負(fù)債能力。從這個(gè)意義上講，推動(dòng)中國(guó)金融結(jié)構(gòu)的間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變是非常重要的。

審計(jì)綜上所述，我們看到審計(jì)署審計(jì)的新意義，不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是通過發(fā)現(xiàn)問題來探尋解決問題的辦法，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后審計(jì)的新功能。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、楊志軍：審計(jì)報(bào)告開出“藥方”：如何讓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革走出“碎片化”怪圈？

審計(jì)2015年6月11日，國(guó)務(wù)院開出加快推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的“八條”菜單，要求堅(jiān)決改變資金使用“碎片化”。

審計(jì)一石激起千層浪。財(cái)政資金使用“碎片化”問題再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。無獨(dú)有偶，2015年國(guó)家審計(jì)工作報(bào)告，在分析專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革現(xiàn)狀時(shí)，也指出了“部門化、司處化”的現(xiàn)象。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的難點(diǎn)，除了資金使用“碎片化”之外，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。

審計(jì)今年的審計(jì)工作報(bào)告，仍然對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革及其成果作出了非?？陀^的正面評(píng)價(jià)。必須肯定的是，自十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的目標(biāo)以來，財(cái)政部門、中央政府各職能部門均積極行動(dòng)，努力推動(dòng)，按政策要求及時(shí)清理、整合、規(guī)范各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。2014年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年又有所減少。

審計(jì)在中央政府及其各部門的帶動(dòng)與號(hào)召下，很多地方政府也積極推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)層面均有進(jìn)展。這是一項(xiàng)非常不易的成果。

審計(jì)改革并不是一蹴而就的事情。審計(jì)工作報(bào)告也明確指出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革存在亟待解決的各類問題，其中解決“碎片化”問題最棘手卻至關(guān)重要。

審計(jì)報(bào)告指出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不僅存在于資金使用環(huán)節(jié)，而且長(zhǎng)期存在于資金分配環(huán)節(jié)，說到底，癥結(jié)就在資金分配權(quán)力的“碎片化”。為什么說專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革一直還在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公開發(fā)布的14份審計(jì)工作報(bào)告全文便一目了然。

審計(jì)關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”問題，審計(jì)署早在2002年就已經(jīng)關(guān)注到，并持續(xù)14年在年度工作報(bào)告中作為專題展開論述。

審計(jì)在2002年-2015年已經(jīng)發(fā)布的14份報(bào)告中，審計(jì)署每年都從三個(gè)層面審查和總結(jié)：一是“是什么”，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的屢查屢犯的問題有哪些？二是“為什么”，即誰應(yīng)該為這些主要問題承擔(dān)責(zé)任？三是“怎么辦”，即什么措施才能解決問題？

審計(jì)第一個(gè)問題的答案，在過去14年里驚人一致，即在過去14年中屢查屢犯的問題主要有三類：一是“分配權(quán)力過于分散”；二是“資金投入過于分散”；三是“項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)交叉”。

審計(jì)第二個(gè)問題的答案，能在過去9年的審計(jì)報(bào)告中找到，即以上三類主要問題的責(zé)任主體是中央政府的各個(gè)職能部門，甚至涉及部門中的司局和處室。比如衛(wèi)生計(jì)生委疾控局有10個(gè)處參與了13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。

審計(jì)換句話說，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要特點(diǎn)，是帶著具體政策要求的、自上而下的資金或項(xiàng)目。

審計(jì)中央政府及其各部門在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度中的權(quán)力定位越模糊、職能交叉越嚴(yán)重，那么負(fù)責(zé)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金與項(xiàng)目的主體就越多、渠道就越多、借口就越多、項(xiàng)目就越多，反過來進(jìn)一步加重部門間、司局間、處室間職能交叉的問題。與此同時(shí)，必然產(chǎn)生如“跑部錢進(jìn)”、“釣魚工程”等制度副產(chǎn)品。

審計(jì)第三個(gè)問題的答案，即解決以上問題的方案，在過去14年里審計(jì)署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建議已經(jīng)被納入十八屆并付諸實(shí)施。

審計(jì)這些建議包括，“在清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過程中，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套”，“嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)”，“已經(jīng)形成地方固定財(cái)力的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付原則上轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付”等等。

審計(jì)但是，有一條提了10年的改革建議，即“改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決策、資金分配、預(yù)算管理制度”，卻至今尚未提上議事日程。而改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的方式，調(diào)整資金分配背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，恰恰是制度改革的關(guān)鍵所在。

審計(jì)由此可見，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用的“碎片化”，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。所以，下一步推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的重點(diǎn)，必須集中在“去碎片化”，即通過頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)資金分配權(quán)力的整合，這也是促使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付走出“碎片化”怪圈的“命門”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、姜國(guó)杰：中央決算草案審計(jì)元年的喜與憂

審計(jì)2015年是審計(jì)署依法開展中央決算草案審計(jì)工作的開局之年。此項(xiàng)工作具有劃時(shí)代的意義，不僅解決了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)不完善的問題，完善了審計(jì)監(jiān)督制度，而且對(duì)建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算管理制度起到積極作用。

審計(jì)按照2014年8月31日修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第八章第七十七條規(guī)定，財(cái)政部編制的中央決算草案必須經(jīng)審計(jì)署審計(jì)后，才能交國(guó)務(wù)院審定，再由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。這是我國(guó)第一次通過立法，明確規(guī)定國(guó)家審計(jì)對(duì)中央決算草案所負(fù)有的審計(jì)職責(zé)。

審計(jì)在此之前的二十年里，審計(jì)署按照1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，只能審查中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，卻沒有權(quán)力審查中央決算草案。

審計(jì)所以說，2015年是中央決算草案審計(jì)元年，從今年開始，國(guó)家審計(jì)對(duì)中央政府預(yù)算監(jiān)督工作必將有新的突破性進(jìn)展。

審計(jì)為什么這個(gè)“元年”蘊(yùn)含著如此重大的歷史意義？我們可以從“兩個(gè)概念”和“三對(duì)關(guān)系”展開分析。

首先，清晰界定并理解“兩個(gè)概念”——“中央預(yù)算執(zhí)行情況”與“中央決算草案”。

審計(jì)“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表，由財(cái)政部編制并代表國(guó)務(wù)院提交給全國(guó)人民代表大會(huì)審議，時(shí)間是每年3-4月份?！爸醒霙Q算草案”的報(bào)告和報(bào)表，依然由財(cái)政部編制并代表國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過，時(shí)間是6-7月份。

審計(jì)“中央決算草案”的報(bào)告和報(bào)表，是在“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表的基礎(chǔ)上調(diào)整編制出來的。調(diào)整事項(xiàng)主要包括決算整理期收支、上下級(jí)結(jié)算、清理對(duì)賬、特殊事項(xiàng)調(diào)整等情況。

審計(jì)過去二十年，審計(jì)署審計(jì)的對(duì)象是“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報(bào)告和報(bào)表，并且也在每年的6-7月份，向全國(guó)人大常委會(huì)提出審計(jì)工作報(bào)告。

審計(jì)盡管財(cái)政部提交的“中央決算草案”與“中央預(yù)算執(zhí)行情況”之間的數(shù)據(jù)差異并不是特別大，但它們分別處于預(yù)算周期的不同環(huán)節(jié)，代表截然不同的制度意義。

審計(jì)也就是說，“中央決算草案”位于預(yù)算周期的最后環(huán)節(jié)，可以視為對(duì)一個(gè)完整預(yù)算周期及其結(jié)果的全面報(bào)告；而“預(yù)算執(zhí)行情況”位于預(yù)算周期的次末環(huán)節(jié)，并不能完全體現(xiàn)一個(gè)完整的預(yù)算周期及其運(yùn)行結(jié)果。

審計(jì)與此相對(duì)，“中央決算草案審計(jì)”是對(duì)整個(gè)預(yù)算過程及其結(jié)果的監(jiān)督，確保了審計(jì)監(jiān)督的全面性、完整性和有效性，為推動(dòng)績(jī)效審計(jì)等工作奠定良好的基礎(chǔ)。

審計(jì)今年審計(jì)工作報(bào)告的第一大部分就表述了中央決算草案審計(jì)的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，不僅指出了當(dāng)前中央決算草案報(bào)表體系不夠完善、重要事項(xiàng)披露不夠充分的問題，還指出了中央決算草案與中央部門決算草案不夠銜接問題。同時(shí)，對(duì)于財(cái)政管理活動(dòng)中的各類問題也都采用決算時(shí)的數(shù)據(jù)和情況，更加準(zhǔn)確有效。

其次，從“三對(duì)關(guān)系”理解中央決算草案審計(jì)的制度意義。

審計(jì)“三對(duì)關(guān)系”，具體指“決算審計(jì)制度與審計(jì)監(jiān)督制度的關(guān)系”、“審計(jì)監(jiān)督制度與現(xiàn)代預(yù)算管理制度的關(guān)系”、“現(xiàn)代預(yù)算管理制度與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系”。這三對(duì)關(guān)系相輔相成，緊密聯(lián)系，處理好這些關(guān)系，將有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

審計(jì)今年開始的中央決算草案審計(jì)邁出了完善決算審計(jì)制度的決定性一步，是一個(gè)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。從世界主要國(guó)家的審計(jì)制度實(shí)踐來看，無論是美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是印度、南非等發(fā)展中國(guó)家，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果及其報(bào)告的決算審計(jì)監(jiān)督工作，始終位于國(guó)家審計(jì)制度的重要位置。

審計(jì)因?yàn)?，決算審計(jì)監(jiān)督工作就是利用專業(yè)的技術(shù)、科學(xué)的方法、充分的論證來保護(hù)公共財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源的安全性和有效性。通過監(jiān)督倒逼完善預(yù)算編制、執(zhí)行、管理等其他過程，注重制度完善的整體性和同步性，而避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

審計(jì)由此可見，不斷完善決算審計(jì)監(jiān)督制度，是推動(dòng)完善國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。而完善國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度，不僅是十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一，而且還是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度建設(shè)的重要推動(dòng)力。國(guó)家治理現(xiàn)代化呼喚現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理體制，而后者又需要國(guó)家審計(jì)的推動(dòng)與保障。正如劉家義審計(jì)長(zhǎng)所指出的那樣，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度是國(guó)家治理的基石。

審計(jì)所以，今年的中央決算草案審計(jì)工作對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，具有劃時(shí)代的重大意義。

審計(jì)如上所述，2015年是我國(guó)中央決算草案審計(jì)元年，這是一次重大的制度調(diào)整，具有重要的歷史意義，更是全面深化改革的大喜之事。自從十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)以來，審計(jì)署推動(dòng)審計(jì)制度建設(shè)的腳步就從未停止過。

審計(jì)然而，國(guó)家審計(jì)作為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度的重要推動(dòng)力量，同時(shí)也依賴于財(cái)政預(yù)算制度自身的不斷完善。由于今年是新預(yù)算法實(shí)施的第一年，有關(guān)中央決算草案編制和審計(jì)的制度還不夠完善、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，需要盡快完善提高，以更好地發(fā)揮國(guó)家治理基石的作用。

審計(jì)總體來看，當(dāng)前的主要問題是，中央決算草案編制的規(guī)則制度還不完善，制度缺失較多，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)時(shí)間難以充分保障。

審計(jì)從世界各國(guó)國(guó)家審計(jì)所依賴的法律基礎(chǔ)來講，完善的財(cái)政預(yù)算法律框架、各類財(cái)經(jīng)紀(jì)律、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系等是國(guó)家審計(jì)有效履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。目前，審計(jì)署開展“中央決算草案審計(jì)”的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修訂）》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》。

審計(jì)但《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修訂）》只是提出了開展中央決算草案審計(jì)的要求，沒有具體展開；《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》于1998年開始執(zhí)行，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要。

審計(jì)換句話說，決算草案的編制程序、編制時(shí)限、必備內(nèi)容、計(jì)算規(guī)則等的規(guī)定還缺乏細(xì)化規(guī)定，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，這些都給中央決算草案審計(jì)工作造成很多不便。

審計(jì)另外，新預(yù)算法在決算審查程序中增加了決算草案審計(jì)這一環(huán)節(jié)，而由于其他環(huán)節(jié)目前還基本按照原有慣例進(jìn)行，留給審計(jì)的時(shí)間必然就很少，更增加了審計(jì)難度。

審計(jì)總之，中央決算草案審計(jì)工作的有效開展，既需要審計(jì)自身不斷地完善制度建設(shè)，更需要來自立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極配合。

審計(jì)改革不可能一蹴而就，更不可能一帆風(fēng)順。邁出改革第一步的同時(shí)，意味著下一個(gè)改革環(huán)節(jié)的開始。迎難而上，才能有所突破?；谝陨显?，我們建議加快修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等，制定出臺(tái)政府會(huì)計(jì)制度、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、決算編制規(guī)則等文件。

審計(jì)首先，合理分配預(yù)算周期各環(huán)節(jié)時(shí)間，盡量提早完成“中央決算草案”，給中央決算草案審計(jì)工作留出足夠的時(shí)間。

審計(jì)其次，盡快完善決算編制的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法等法律條款和準(zhǔn)則體系的建設(shè)。越早推進(jìn)這些基礎(chǔ)性工作，越有助于決算審計(jì)制度的完善。因?yàn)檫@些基礎(chǔ)性工作，不僅可以指導(dǎo)財(cái)政部門完善決算草案編制工作，而且還為決算草案審計(jì)工作提供法律依據(jù)。

審計(jì)有了完善的準(zhǔn)則和制度體系，才能減少因概念模糊、標(biāo)準(zhǔn)不清、準(zhǔn)則不明而引發(fā)的相互扯皮現(xiàn)象，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、種金睿：審計(jì)推動(dòng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的“縱”向深入與“橫”向拓展

審計(jì)黨的十八屆三中全會(huì)以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革一直備受關(guān)注。因?yàn)樗粌H涉及轉(zhuǎn)移支付制度自身完善的問題，更重要的是，它還反映出中央政府各部門間事權(quán)劃分和中央政府與地方政府間事權(quán)劃分的制度性問題。

審計(jì)正如審計(jì)署在今年報(bào)告中所指出的那樣，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革是否取得真正的效果，其關(guān)鍵不僅僅是項(xiàng)目合并、整合、清理的規(guī)模和數(shù)量，而且還取決于在“橫向”和“縱向”上，與制度性改革的實(shí)際聯(lián)動(dòng)情況。

審計(jì)其中，“橫向”包含兩個(gè)層面：一是中央政府各職能部門內(nèi)部的職能重構(gòu)；二是中央政府各職能部門之間的職能重構(gòu)。“縱向”是指中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分。

審計(jì)只有在“縱”“橫”兩個(gè)制度層面較為清晰地解答“誰的事”、“由誰負(fù)責(zé)”、“負(fù)什么責(zé)”這三個(gè)核心問題，才能真正化解現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制中的各類怪相，才能真正完善轉(zhuǎn)移支付制度。

審計(jì)審計(jì)署在過去一年時(shí)間里，為推動(dòng)改革向“縱”“橫”發(fā)展開展了大量工作。

審計(jì)必須肯定的是，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革要求以來，中央有關(guān)部門即著手開展了對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的清理整合規(guī)范工作，在中央層面，對(duì)各中央部門主導(dǎo)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行清理整合，在地方政府層面的開展的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合試點(diǎn)。

審計(jì)隨著國(guó)務(wù)院2015年2月2日頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（簡(jiǎn)稱國(guó)辦[71號(hào)]文），改革進(jìn)程進(jìn)一步加快。從中央政府層面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合規(guī)模與數(shù)量來看，過去一年的改革的確取得了顯著效果。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2014年中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年減少三分之一以上。

審計(jì)但是，從今年的審計(jì)工作報(bào)告來看，清理整合后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理還不夠規(guī)范，如果按照國(guó)辦[71號(hào)]文提出”分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一”的管理要求，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)際可以分為343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，如果再加上發(fā)展改革委分配的中央基本建設(shè)投資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這個(gè)數(shù)據(jù)還會(huì)更高。

審計(jì)這從側(cè)面反映出一些問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革并不能被簡(jiǎn)單地等同于項(xiàng)目數(shù)量上的減少，或者把“頂層設(shè)計(jì)”退而求其次地被替換成“基層實(shí)踐”。

審計(jì)如果僅僅將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革成效聚焦于“個(gè)數(shù)”的變化，不僅容易造成改革“換湯不換藥”，而且可能影響十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性目標(biāo)。這并非危言聳聽。我們可以從“縱”與“橫”兩個(gè)層面來深入分析問題并提出相對(duì)的政策建議。

第一，“橫”向?qū)用?，量變尚未達(dá)到質(zhì)變，需要增添催化劑。

審計(jì)如前所述，自改革以來，中央政府各部門加大力度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。

審計(jì)這包括兩個(gè)層面：一是中央政府各部門在其內(nèi)部進(jìn)行必要的整合，將目標(biāo)相近的項(xiàng)目盡量整合在一起。二是由財(cái)政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在中央政府各部門之間進(jìn)行項(xiàng)目整合。這些工作都非常必要。

審計(jì)但是，在規(guī)模與數(shù)量減少的同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金與項(xiàng)目的分配權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻還沒有發(fā)生根本性的變化，仍然處于相互分割的狀態(tài)。

審計(jì)今年審計(jì)報(bào)告就發(fā)現(xiàn)，1個(gè)公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就包含了21個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，其中衛(wèi)生計(jì)生委疾控局有10個(gè)處參與13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。

審計(jì)按照國(guó)辦〔71號(hào)〕文的規(guī)定，每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法、管理制度、責(zé)任主體。此項(xiàng)改革看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上涉及到深層次的行政體制改革問題，即需要配合推進(jìn)部門內(nèi)部職能重構(gòu)和部門之間的職能重構(gòu)。

審計(jì)正如審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)的那樣，如果很多部門、部門內(nèi)很多司局、處室都對(duì)某一件專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)負(fù)有責(zé)任，結(jié)果只有兩種：第一，因?yàn)椤捌牌拧碧?，?guī)矩太多，真正承擔(dān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用或項(xiàng)目實(shí)施工作的部門則無所適從，疲于應(yīng)付，原初設(shè)定的專項(xiàng)目標(biāo)很可能在這種無休止的消耗當(dāng)中模糊不在。第二，因?yàn)椤捌牌拧碧?，“婆婆”之間又從不溝通或不屑于溝通，信息不對(duì)稱充斥于整個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理過程當(dāng)中，于是給下面項(xiàng)目申報(bào)和資金使用方制造出討價(jià)還價(jià)或投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)。

審計(jì)如果在部門內(nèi)部與部門之間的橫向?qū)用娌荒軌驅(qū)崿F(xiàn)圍繞專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)的職責(zé)重構(gòu)，那么資金分配、使用、管理的分散化、低效率等問題則無法徹底解決。所以，在中央政府各部門中推動(dòng)圍繞事權(quán)的職責(zé)重構(gòu)行政體制改革，是深化改革的催化劑。

第二，從“縱”向?qū)用妫鶎訉?shí)踐無法代替頂層設(shè)計(jì)。

審計(jì)十八屆三中全會(huì)以來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，從改革主體來看，呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，既有中央層面的整合，也有地方各級(jí)層面的整合。

審計(jì)然而，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)中央政府的政策要求，所以在中央與地方事權(quán)清晰的假設(shè)前提下，地方政府所承接的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工作主要是為了實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)。

審計(jì)根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，有效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度可以有兩種實(shí)現(xiàn)形式：一是中央政府明確政策目標(biāo)，并直接推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，直接轉(zhuǎn)移服務(wù)結(jié)果或服務(wù)內(nèi)容；二是中央政府提出明確政策目標(biāo)，交由地方政府來具體實(shí)施，主要通過轉(zhuǎn)移支付資金來支持地方工作，通過明確服務(wù)結(jié)果的考核指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)資金使用效果的監(jiān)督。

審計(jì)由此可見，屬于某一級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的事情，無論交由誰來完成，負(fù)有事權(quán)責(zé)任的本級(jí)政府首先必須確定清晰的政策目標(biāo)，并盡量設(shè)定明確的預(yù)期結(jié)果，即從制度上解決“誰的事？”的問題。

審計(jì)因此，正在推進(jìn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，各級(jí)地方政府的改革實(shí)踐只能有效解決其本級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)問題，對(duì)于中央事權(quán)下的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合責(zé)任，一定不可能也不可以由地方政府來完成。

審計(jì)從2008年開始，關(guān)于農(nóng)林水的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合工作，就已經(jīng)嘗試在縣級(jí)層面展開，然而至今仍未實(shí)現(xiàn)真正的整合。

審計(jì)究其原因，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，其癥結(jié)就在盡快明確中央政府層面“橫”向職能重構(gòu)的問題。這些地方實(shí)踐是無法解決的。

審計(jì)基于以上分析，我們認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的下一步，必須“橫”向拓展，“縱”向深入。

審計(jì)“橫”向拓展，是指將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革與行政體制改革密切結(jié)合，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目為切入點(diǎn)，認(rèn)真清理并理順中央各職能部門、各職能部門內(nèi)部各司局和處室的職責(zé)與權(quán)限，避免交叉和重復(fù)。

審計(jì)“縱”向深入，是指在中央政府頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，以“橫”向改革為條件，推動(dòng)自上而下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，從根本上解決多頭申報(bào)、套取資金等頑疾。

審計(jì)事實(shí)上，“縱”與“橫”必然是同步推進(jìn)，相互依賴，不可分割的。關(guān)鍵在于，兩個(gè)向度的同時(shí)推進(jìn)，必須依賴于“一條主線”，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)必須以“結(jié)果”為導(dǎo)向，明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制度設(shè)計(jì)重視“戰(zhàn)略—政策—目標(biāo)—結(jié)果”之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。具體來講：

第一，從戰(zhàn)略到政策。

審計(jì)中央政府主要負(fù)責(zé)將宏觀的國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具有可實(shí)施性的中央政策，在政策中明確需要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。戰(zhàn)略通常是宏大的，涉及到多個(gè)領(lǐng)域，多個(gè)部門的，比如國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。政策則涉及相對(duì)具體的領(lǐng)域或行業(yè)，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革政策。

第二，從政策到目標(biāo)。

審計(jì)政策用以指導(dǎo)實(shí)踐工作，所以必須設(shè)立明確的目標(biāo)。比如，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡和縮小橫向財(cái)力差距的目的（由地方?jīng)Q定提供何種公共服務(wù)），還是要提供特定類型的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)（由中央有限決定提供何種公共服務(wù)）；是要提供具有受益外溢性的公共產(chǎn)品，還是要服務(wù)于中央政府特定的其他政策目標(biāo)。

第三，從目標(biāo)到結(jié)果。

審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非自動(dòng)完成的，而是需要一個(gè)復(fù)雜的管理過程，涉及到復(fù)雜的管理主體和行為主體。在這個(gè)過程中，管理制度的完善程度非常重要。

審計(jì)前述所講的“橫”向拓展和“縱”向深入兩個(gè)維度，就是完善管理制度的改革策略。我們經(jīng)常說，良好的過程不一定有良好的結(jié)果，但是如果沒有良好的過程一定不會(huì)有良好的結(jié)果。

審計(jì)所以，加強(qiáng)管理制度建設(shè)，就是希望能夠擁有一個(gè)良好的過程，并期待由此產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。

來源：審計(jì)署辦公廳