來源：上海環(huán)境院 作者：張益、許碧君

一、形勢和政策

1、國家層面重視農(nóng)村垃圾治理

2010年中央1號文件強調(diào)要“穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，“搞好垃圾、污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境”；2013年12月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《2013村莊整治規(guī)劃編制辦法》的通知要求，編制村莊整治規(guī)劃應(yīng)以改善村莊人居環(huán)境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風(fēng)貌為主要任務(wù)。2014年5月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，目標(biāo)任務(wù)為：到2020年全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境實現(xiàn)干凈、整潔、便捷。

2014年11月18日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織召開全國農(nóng)村生活垃圾治理工作電視電話會議，啟動農(nóng)村生活垃圾5年專項治理，使全國90%村莊的生活垃圾得到治理。同年12月26日，全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議明確提出：全面啟動村莊規(guī)劃、深化農(nóng)村生活垃圾治理。

2、各地紛紛出臺新政響應(yīng)號召

自住建部召開農(nóng)村生活垃圾5年專項治理后，上海、廣東、海南等省市紛紛出臺政策進一步推進農(nóng)村垃圾治理。

（1）上海

上海市綠化和市容管理局2015年4月印發(fā)了《關(guān)于開展本市農(nóng)村生活垃圾全面治理工作的實施意見》。《意見》包括了2015年至2020年的工作路線圖。主要任務(wù)包括全面開展對農(nóng)村陳年生活垃圾堆棄情況的排查，摸清陳年生活垃圾存量、分布和污染情況，盡快完成陳年生活垃圾清理任務(wù)；重點清理村莊路邊、河邊橋頭、坑塘溝渠等地方堆放的生活垃圾；禁止城鎮(zhèn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移垃圾等。據(jù)悉，松江、奉賢兩區(qū)生活垃圾焚燒廠將于年底前試運營，以確保農(nóng)村生活垃圾100％無害化處理。

（2）廣東

2015年3月，《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理條例（草案）》提交廣東省人大常委會十六次會議審議，草案首次將農(nóng)村生活垃圾納入法規(guī)調(diào)整范圍，并明確垃圾處理費遵循“誰產(chǎn)生、誰付費，多排放多付費，混合垃圾多付費”的原則。草案的一大亮點是首次把“農(nóng)村生活垃圾管理納入法規(guī)調(diào)整范圍”，在草案中，詳細規(guī)定了農(nóng)村生活垃圾減量和分類、農(nóng)村保潔要求、農(nóng)村垃圾處理等內(nèi)容。

2015年廣東省財政安排專項資金獎補納入農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)專項資金補助范圍的70個欠發(fā)達縣（市、區(qū)），其中， 12000萬元以各縣（市、區(qū)）“一縣一場”設(shè)施的垃圾處理量為因素進行分配；24000萬元以農(nóng)村保潔員隊伍配備情況、農(nóng)村生活垃圾費分類處置情況、農(nóng)村生活垃圾統(tǒng)籌收運處理模式完成情況等為因素進行分配。

（3）海南

2015年將繼續(xù)開展“清潔家園”行動，突出抓好農(nóng)村生活垃圾治理。海南全省鄉(xiāng)村深入開展“清潔家園”行動，根據(jù)行動方案安排，到2015年底，要求各市(縣)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70%的自然村(村民小組)建立農(nóng)村生活垃圾清掃保潔收運機制，落實機構(gòu)、人員、經(jīng)費、制度、設(shè)備，農(nóng)村生活垃圾治理覆蓋率達到70%以上。

3、全國農(nóng)村生活垃圾治理呈現(xiàn)“四六六”格局

截至2013年底，全國58.8萬個行政村中，沒有設(shè)置垃圾收集點的農(nóng)村占總數(shù)量的四成以上；農(nóng)村生活垃圾超六成沒有處理；沒有對生活垃圾進行處理的農(nóng)村超六成，有14個省不到30%，有少數(shù)省甚至不到10%，農(nóng)村生活垃圾未來工作的空間和潛力是巨大的。

二、治理進展

1、2009-2013年農(nóng)村生活垃圾治理工作初見成效

據(jù)住建部統(tǒng)計，2009-2013年我國農(nóng)村對垃圾進行收集的行政村比例年增長6個百分點；對垃圾進行處理的行政村比例年增長15百分點。

圖9?1 2009-2013年我國農(nóng)村生活垃圾處理進展

2、財政投入日益增長，區(qū)域差異明顯

2009-2013年，用于農(nóng)村生活垃圾處理的財政投入年均增加20%；2013年，東部地區(qū)用于農(nóng)村生活垃圾處理的財政投入占全國六成。

圖9?2 2013年我國各區(qū)域生活垃圾處理財政投入比例

圖9?3 2009-2013年我國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生財政投入

3、全國農(nóng)村生活垃圾治理工作成效差距較大

東部地區(qū)領(lǐng)銜全國農(nóng)村生活垃圾治理推進工作，有生活垃圾收集點行政村比例高達82%，對生活垃圾處理的行政村比例高達68%；中部地區(qū)、東北三省收集村比例超五成，生活垃圾處理村比例有待提升；西部地區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理推進工作空間較大，目前只有三成農(nóng)村設(shè)有收集點，兩成農(nóng)村對生活垃圾進行處理。

圖9?4 2013年我國東、西、中部及東北三省生活垃圾治理進展

4、部分城市農(nóng)村生活垃圾治理初見成效

（1）2008年以來，山東全省縣鎮(zhèn)兩級政府，累計投入資金51.3億元，目前有76個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理；

（2）2009年以來，四川大力推進以農(nóng)村生活垃圾治理為重點的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理；

（3）2010年以來，安徽省級財政安排專項資金10.5億元，縣（市、區(qū)）投入財政資金4.5億元；

（4）廣西2011年加力推動農(nóng)村生活垃圾處理后，兩年內(nèi)對生活垃圾進行處理的行政村比例就增加了30個百分點

三、存在問題

由于我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍比較落后，生活垃圾收集、處理問題還沒有得到有效解決，與城市生活垃圾垃圾處理相比較落后，存在不少問題。

1、模式粗放，沒有形成完善的收運處理系統(tǒng)

目前我國大部分農(nóng)村生活垃圾的收運模式簡單粗放，主要有以下三種類型。模式一：沒有垃圾收運處理設(shè)施，垃圾隨處亂堆，甚至直接傾倒在河流里，污染嚴(yán)重；模式二，設(shè)有簡易垃圾收集點，沒有密封、清潔措施，最終采取簡易堆填處理，污染嚴(yán)重；模式三，收集點轉(zhuǎn)運至簡易填埋場，收運成本高，資源浪費，污染較嚴(yán)重。

2、法規(guī)和章程缺乏，針對性強的技術(shù)體系不完善

當(dāng)前我國針對農(nóng)村生活垃圾處理的地方性法規(guī)和規(guī)定基本空白，一些涉及農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)條款只是原則性或政策性規(guī)定，在農(nóng)村的實用性和可操作性不強。我國現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大都針對于城市生活垃圾，不適用于農(nóng)村生活垃圾管理和處理處置的需要?！掇r(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》等文件的可操作性差，農(nóng)村小型垃圾填埋場的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。

3、垃圾收運處置設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境風(fēng)險高

目前衛(wèi)生填埋依然是農(nóng)村生活垃圾處置的最主要手段。大部門農(nóng)村垃圾收集池、簡單填埋場或垃圾傾倒場地，成為污染源，蚊蠅亂飛，直接污染周圍環(huán)境和地下水。小型標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生填埋場普遍存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象，后期管理不到位，特別是對于滲濾液、填埋氣的監(jiān)測和處置空白，存在一定的環(huán)境風(fēng)險。

4、環(huán)境教育缺失，農(nóng)民環(huán)保科普知識欠缺

由于政府環(huán)境教育缺失，作為農(nóng)村生活垃圾處理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村民環(huán)保意識淡薄。有的農(nóng)村，雖然領(lǐng)導(dǎo)意識到農(nóng)村環(huán)保宣傳教育的重要性，但是活動組織和實施過程中脫離農(nóng)村實際，表現(xiàn)為重形式，輕內(nèi)容，效果差。大量的宣傳手冊內(nèi)容晦澀難懂，宣傳方式以說教為主，并不被廣大群眾接受和喜歡，不但沒有達到預(yù)期的宣傳效果，而且造成資金浪費。即使在配備了分類垃圾桶的新農(nóng)村，由于生活垃圾分類的宣傳和教育跟不上，導(dǎo)致垃圾不分類，或者分類不正確。

四、主要經(jīng)驗

目前一些城市的農(nóng)村生活垃圾治理取得了成效，主要從管理機制、發(fā)動群眾、經(jīng)營模式、經(jīng)費分擔(dān)機制、處理模式等方面進行探索，取得了一些成績，積累了一定的經(jīng)驗。

1、建立了強有力的推行機制

目前各地的農(nóng)村生活垃圾治理主要從管理機制、經(jīng)營模式、經(jīng)費分擔(dān)機制、處理模式等方面進行嘗試。一般，由省級確定全省治理目標(biāo)，并層層分解落實，將目標(biāo)完成情況作為考核評價市、縣、鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，建立了統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)籌部署、各司其職、協(xié)調(diào)配合的多部門合作機制。比如四川開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治把農(nóng)村生活垃圾治理作為重點，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動、親自部署，省以下各級政府也是由主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓落實，共有住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保等38個省直部門參與;同時，加強問責(zé)制度建設(shè)，自2009年以來，因治理工作不力受到撤職等處分的干部就有402人。

2、鼓勵村民參與農(nóng)村垃圾治理

政府通過充分尊重村民的主體地位，并加強與村民的溝通，明確村民的義務(wù)，例如垃圾如何分類，征收保潔經(jīng)費、做好門前屋后的清理等。比較典型的案例是廣西宜州市在自然村建立黨群理事會，組織發(fā)動村民參與垃圾治理，集中清理陳年垃圾9714次、15.6萬噸，共20多萬人次參加，占農(nóng)村人口的2/5。

3、探索多元化經(jīng)營模式

政府正在嘗試采用新的商業(yè)模式來解決農(nóng)村環(huán)境綜合整治的問題據(jù)統(tǒng)計，目前農(nóng)村生活垃圾收運處理市場化運營模式主要有BOT模式，BT模式及EPC模式也有涉及。例如山東省金鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治BOT項目，由某專業(yè)環(huán)保公司承擔(dān)了山東金鄉(xiāng)下屬13個縣鎮(zhèn)6座二期垃圾中轉(zhuǎn)站，升級改造13座垃圾中轉(zhuǎn)站及購置相關(guān)配備機械設(shè)備、清運車輛，并負(fù)責(zé)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日產(chǎn)日清。項目投資3560萬元，全部由企業(yè)自籌，特許經(jīng)營期限為25年。

河北省寧晉縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目，寧晉縣城區(qū)33條主次干道的清掃保潔，面積約380萬平方米；縣城區(qū)生活垃圾的收集、清運；縣城區(qū)3座公廁的保潔，年產(chǎn)垃圾約9.47萬噸；環(huán)衛(wèi)設(shè)施（垃圾桶、果皮箱）保潔；數(shù)字化管理系統(tǒng)維護等。項目投資3.97億元，投產(chǎn)使用20年。

4、探索經(jīng)費分擔(dān)機制

建設(shè)費用主要由政府出資解決，運行費用則由政府和村集體、村民共同承擔(dān)，既可以彌補運行經(jīng)費缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作，還可以讓廣大村民成為“義務(wù)”監(jiān)督員。廣西通過籌集、管理村莊保潔費的方式向每戶每月收取3-5元，共自籌村莊保潔費806萬元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%。

5、因地制宜確定處理模式

由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，且因村鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生源點多量大、組分復(fù)雜、布局分散、不利收集等特點，決定了我國城市生活垃圾的相關(guān)處理和資源化利用技術(shù)和模式不能直接在農(nóng)村應(yīng)用。目前，較適合農(nóng)村垃圾處理的模式大致有幾種：

（1）源頭分類減量、適度集中處理模式

主要特點是源頭分類減量后，區(qū)分近郊、遠郊、偏遠村莊的不同，分別選在縣、鎮(zhèn)或村，以“戶分類，村收，就近就地處理”、“戶分類，村收，片處理”、“戶分類，村收，縣處理”的方式進行處理。這種方式適宜區(qū)域為經(jīng)濟欠發(fā)達且區(qū)域面積較大地區(qū)。廣西已編制適合本地實際的農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)，包括3種模式13種方案，選擇30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊開展片區(qū)處理試點和邊遠山區(qū)農(nóng)村就近就地處理試點。

（2）城鄉(xiāng)一體化模式

主要特點是由各級環(huán)衛(wèi)部門對農(nóng)村生活垃圾實行收集運輸，“戶集、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)縣處理”。適宜區(qū)域為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)接合緊密地區(qū)主要城市包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等。其中北京、上海、浙江的生活垃圾收集行政村比例超九成，對生活垃圾進行處理的行政村比例超八成。

（3）新型城鄉(xiāng)一體化模式

主要特點是采取市場化運作的統(tǒng)收統(tǒng)運模式，實行管干分離，對農(nóng)村生活垃圾收集運輸，集中到縣進行最終處理。其優(yōu)勢表現(xiàn)為，可有效解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化管理模式鏈條長、枝節(jié)多、重突擊、重復(fù)作業(yè)以及容易造成二次污染的弊端。目前，山東全省有76個縣(市、區(qū))已有嘗試工，并實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理，多數(shù)村莊具備了無害化處理的能力。

五、發(fā)展趨勢

1、完善農(nóng)村生活垃圾治理標(biāo)準(zhǔn)體系

農(nóng)村地區(qū)的垃圾處理技術(shù)及處理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)目前基本是個空白。據(jù)了解，小型生活垃圾填埋場技術(shù)規(guī)范、小型生活垃圾生物處理廠技術(shù)規(guī)范、生活垃圾簡易堆場封場技術(shù)規(guī)范等現(xiàn)已列入標(biāo)準(zhǔn)修訂計劃。

就農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來說，我國農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還是參考城市標(biāo)準(zhǔn)，但是農(nóng)村各項基本條件與城市差別較大，當(dāng)前還是要有針對村鎮(zhèn)垃圾處理特點的收運設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。要建立相對完善的生活垃圾收集和處置技術(shù)體系，即健全源頭分類收集、封閉式運輸、無害化填埋的完整標(biāo)準(zhǔn)體系，還需要一段時間?，F(xiàn)在需要針對農(nóng)村垃圾填埋場滲濾液、填埋氣的收集、處理以及監(jiān)測給予技術(shù)指導(dǎo)。

2、創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理資金保障機制

加強農(nóng)村垃圾治理，除加大政策投資外，應(yīng)多角度保障資金來源。以往，國內(nèi)農(nóng)村生活垃圾處理是環(huán)衛(wèi)部門直接管理，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生包括村莊保潔、垃圾清運、所有日常養(yǎng)護管理任務(wù)，這是由政府直接從事環(huán)衛(wèi)生產(chǎn)和作業(yè)養(yǎng)護的作業(yè)形式。如今，一些地區(qū)嘗試采取PPP模式，就是推行政府向社會力量購買服務(wù)，以創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，增加環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)供給，進一步提高環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)水平和效率。

目前，在農(nóng)村生活垃圾收運處理領(lǐng)域，已經(jīng)有不少地方政府嘗試與企業(yè)合作，采取PPP模式運作。如山東省采取合資、合作、PPP、BOT、TOT等多種方式，鼓勵社會資金投資、建設(shè)、運營農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施，目前該省30%的垃圾處理場有社會資金投入，吸引資金50多億元。其次應(yīng)加強融資支持。鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進信用等級。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)(抵)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用垃圾處理預(yù)期收益質(zhì)押貸款。

3、加強農(nóng)村廢棄物數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計

應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測機制。在條件允許的地區(qū)，開展生活垃圾產(chǎn)量和種類等基礎(chǔ)信息收集和分析工作，并不斷提高生活垃圾監(jiān)測的規(guī)范化和科學(xué)化水平。隨著數(shù)據(jù)調(diào)查工作的深入，進一步加強垃圾結(jié)構(gòu)特征分析、分揀分類效果跟蹤、垃圾毒理指標(biāo)監(jiān)測等方面工作。根據(jù)垃圾產(chǎn)量變化趨勢，垃圾種類特征變化規(guī)律，科學(xué)制定農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃和篩選最佳可行處理技術(shù)和工藝，為政府科學(xué)決策提供信息支持。環(huán)境信息應(yīng)及時向社區(qū)公布，可以提高公眾的環(huán)保意識和參與的積極性。

4、建設(shè)生活垃圾收集和處置技術(shù)體系

首先應(yīng)加強農(nóng)村生活垃圾治理技術(shù)指引，結(jié)合地方實際情況完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鑒于目前垃圾衛(wèi)生填埋依然是農(nóng)村垃圾處置的主要手段，建議根據(jù)農(nóng)村垃圾填埋規(guī)模小、數(shù)量多的特點，制定《農(nóng)村小型垃圾填埋場的設(shè)計、建設(shè)、運營、后期管理和技術(shù)指南》。其次，建立相對完善的生活垃圾收集和處置技術(shù)體系，即健全源頭分類收集、封閉式運輸、無害化填埋的完整系統(tǒng)。生活垃圾源頭分類是重點也是難點，加強監(jiān)督，提高居民的自覺性，對于生活垃圾終端處理，衛(wèi)生填埋依然是試點村生活垃圾最適用方式，但是垃圾填埋場建設(shè)和運營依然是短板，特別是在垃圾填埋場滲濾液、填埋氣等的監(jiān)測、收集和處置等給予技術(shù)指導(dǎo)。

（編制單位：上海環(huán)境院 作者：張益、許碧君）