中國古代監(jiān)察制度是封建國家政治制度的重要組成部分。如何建立一套完善有效的監(jiān)控機制是歷代王朝都較為重視的制度建設(shè)問題，而對決策執(zhí)行效果的監(jiān)督，又是中國古代監(jiān)察制度的重中之重。

中國古代監(jiān)察制度有一個不斷完善的過程。其中國家監(jiān)察逐漸從行政體系中獨立出來，以及行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察與國家監(jiān)察相分離，是一個重要的發(fā)展方向。秦漢以來一直到宋朝，監(jiān)察機構(gòu)基本是宰相機構(gòu)的下級機構(gòu)，御史臺長官沒有取得與宰相平等的地位。到了元朝，中書省、樞密院、御史臺三足鼎立，御史臺的權(quán)位大大提高。到明朝設(shè)立了都察院，其長官都御史成為與六部尚書并行的國家高級官員，合稱“七卿”。這是監(jiān)察系統(tǒng)的獨立化發(fā)展。

中國古代很早就發(fā)展起了一套嚴(yán)密的公文制度，對公文運作各環(huán)節(jié)的監(jiān)察，是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察的重要體現(xiàn)。可以說，從唐代以后完善起來、體現(xiàn)在對公文書進(jìn)行監(jiān)督的行政監(jiān)察，是中國古代保證決策執(zhí)行效率的較完善的一種制度。

中國古代帝國對政務(wù)的管理很大程度上是一種依靠公文書運作進(jìn)行的文書行政。公文書運作系統(tǒng)總體可分為上行文書和下行文書兩條線索。臣民向官府和君主奏事以及下級官府向上級官府和朝廷奏事的文書，構(gòu)成了上行文書；皇帝的命令文書和各級官府下發(fā)的政令文書，構(gòu)成了下行文書。國家政務(wù)普遍的裁決程式是由各級官僚向皇帝申報有關(guān)事務(wù)，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后予以實施。

文書在處理國家政務(wù)中的作用至秦漢時期已經(jīng)十分顯著。出土的云夢秦簡《內(nèi)史雜》規(guī)定：“有事請也，必以書；毋口請，毋羈請?！庇捎谖臅姓陌l(fā)達(dá)，到漢代已是“公府掾多不視事，但以文案為務(wù)”。所以劉勰《文心雕龍·章表》說：“章表奏議，經(jīng)國之樞機?！钡轿簳x以后，尚書省成為國家行政的主體，門下省則負(fù)責(zé)對尚書省的行政文書進(jìn)行審查。一般的政務(wù)處理程序是，尚書省官員在有關(guān)政務(wù)文書上簽署姓名之后，送交門下省，由該省有關(guān)官吏署名，再上請皇帝批準(zhǔn)。隋煬帝時期在門下省設(shè)立給事郎，專門負(fù)責(zé)審讀尚書省處理政務(wù)的奏案。

到唐代前期，國家日常政務(wù)的處理主要通過奏抄。門下省對奏抄的審讀是唐前期政務(wù)審批的主要方式。如果門下省官員認(rèn)為尚書省奏上的奏抄對政務(wù)的處理不恰當(dāng)，就可以駁回，要求尚書省重新擬定處理方案。門下省給事中的職掌之一就是“凡百司奏抄，侍中審定，則先讀而署之，以駁正違失”。唐朝前期形成了一套完備的公文書運作程式，國家政務(wù)的處理完全納入到文書的嚴(yán)密簽署審批機制之中，這集中體現(xiàn)在奏抄的申報和審批環(huán)節(jié)。奏抄是以尚書省名義上奏皇帝的政務(wù)文書。全國的日常政務(wù)都要集中到尚書省，由尚書省制為奏抄，經(jīng)尚書左右仆射簽署，報門下省審駁后向皇帝申奏。奏抄的運作是以尚書省為主體的，門下省負(fù)責(zé)審批，最后經(jīng)過皇帝的御批，行下執(zhí)行。唐律規(guī)定，如果負(fù)責(zé)審查的官員對于上奏文書的錯誤沒有勘讀出來，或者負(fù)責(zé)審批的門下省沒有對應(yīng)該加以駁正的奏抄進(jìn)行駁正，是要與判案之官一起負(fù)連帶責(zé)任的。

除了門下省對奏抄進(jìn)行駁正的制度外，公文書運作中，在尚書省內(nèi)部還有嚴(yán)密的管理和審查制度。唐代各級官府中存在的勾檢制度就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察制度，其中尚書都省是全國行政的勾檢總署。

“勾”的意思是在文書上署名畫勾，注明日期?！皺z”的意思是核對文書是否按照法定的日程進(jìn)行批辦處理。用唐代的法律術(shù)語來說，就是“檢者，謂發(fā)辰檢稽失，諸司錄事之類。勾者，署名勾訖，錄事參軍之類”。其中的“失”，是指公事失錯，即處理過程中違反制度規(guī)定的行為。“稽”，是指稽緩、稽程，即在處理過程中沒有遵守制度中有關(guān)日期的規(guī)定。這兩種行為都是妨礙行政效率的因素，都是唐代勾檢制度要加以防范的。勾檢完畢，相關(guān)官員要在文書上簽署姓名和“檢無稽失”之類的字樣。值得重視的是都省對“失”的勾檢。當(dāng)各司的判案有誤時，都省有權(quán)進(jìn)行改判。一個有名的案例是：

龍朔二年（公元662年），有宇文化及子孫理資蔭，所司理之。至于勾曹，右肅機（右丞）楊昉未詳案狀。訴者自以道理已成，而復(fù)疑滯，劾而逼昉。昉謂曰：“未食，食畢詳之?！痹V者曰：“公云未食，亦知天下有累年羈旅訴者乎？”昉遽命案，立判之曰：“父殺隋主，子訴蔭資，生者猶配遠(yuǎn)方，死者無宜使慰?！?/p>

如上所述，《唐律》規(guī)定了勾檢官員在文書審查過程中如果放過了失誤的文書，該檢查出來的地方?jīng)]有檢查出來，是要負(fù)連帶責(zé)任的。但是，如果勾檢官員檢查出了各種“公事失錯”，且這種錯誤是工作上的失誤，而不存在徇私舞弊的情況，主辦者是不需要負(fù)法律責(zé)任的，即“其檢、勾之官舉稽及事涉私者，曹司依法得罪。唯是公坐，情無私曲，檢、勾之官雖舉，彼此并無罪責(zé)”。

關(guān)于文書的“稽程”，《唐律》上也有明確規(guī)定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒罪以上辯定后三十日程，此外不了，是名稽程?！边@是各級機關(guān)辦事的法定日程。對于皇帝命令文書的抄寫，也有規(guī)定日程：“其制敕，案成以后頒下，各給抄寫程：二百紙以下限二日程，過此以外，每二百紙以下加一日程，所加多者不得過五日……其赦書，計紙雖多，不得過三日?！比绻`反了這些規(guī)定的日程，都要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任：“違令限日，皆是有稽?；耘e者，同官文書法，仍為公坐，亦作四等科斷，各以所由為首。若涉私曲故稽，亦同私坐之法?！?/p>

對于什么是小事、中事、大事，唐代的法令也有明確規(guī)定。《唐六典》載：“凡內(nèi)外百司所受之事（事指文書），皆印其發(fā)日，為之程限，一日受，二日報（報指答復(fù)或遞交到有關(guān)辦案人員手中）。其事速及送囚徒，隨至即付。小事五日（原注：謂不須檢覆者）。中事十日（原注：謂須檢覆前案，及有所勘問者）。大事二十日（原注：謂計算大簿賬，及須咨詢者）。獄案三十日（原注：謂徒以上辦定須斷結(jié)者）?！边@是一般情況下的規(guī)定。如果有特殊情況，則日程還要緊迫。尚書都省每年都要對前一年各級官府的文書進(jìn)行審查，按照文書上簽署的日期和法令規(guī)定的日程進(jìn)行對照比勘，以及對該年的所有公文是否有隱漏和偽造進(jìn)行檢查。如果辦事有稽失，或有隱漏偽造文書，要依法追究責(zé)任，并在官員的考核上體現(xiàn)出來。在唐朝的大部分時間里，這種規(guī)定得到了較好的執(zhí)行。從出土的一些敦煌吐魯番文書中，因有收發(fā)文書和辦案日期，可以看出唐朝行政效率之高。（文章摘自《秘書工作》雜志2013年第7期）

（作者：劉后濱，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院副院長、教授）