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江門“民告官”案件異地審理改革兩周年調(diào)查 全國(guó)首批、全省首個(gè)實(shí)施行政案件跨區(qū)域?qū)徖淼脑圏c(diǎn)單位。該院通過(guò)兩年的實(shí)踐證明， 實(shí)行異地審理，可以更好地讓老百姓放下顧慮，從而告得更放心，告得更舒心，也促使行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法更規(guī)范。統(tǒng)計(jì)顯示，改革兩年來(lái)，當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)一審敗訴率由之前的6.96%上升至現(xiàn)在的18.18%，一審案件上訴率則從62%下降到47.3%。“告政府，能不能告得贏，說(shuō)實(shí)話，老百姓心里還是有不少顧慮。畢竟當(dāng)?shù)卣头ㄔ浩綍r(shí)都可能有聯(lián)系，老百姓就容易產(chǎn)生一種官官相護(hù)的感覺(jué)?！?在江門已經(jīng)工作了22年的律師王鳳科談起他代理的一件“民告官”案件時(shí)如是說(shuō)。為打消群眾的這種顧慮，也為更好地讓人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，2013年7月，江門中院探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。
在7個(gè)基層法院中，蓬江區(qū)法院、新會(huì)區(qū)法院和開平市法院等3個(gè)法院被江門中院指定為集中管轄法院，除了這3個(gè)法院所在區(qū)的行政案件外，其他4個(gè)區(qū)的行政案件均由這3個(gè)法院進(jìn)行異地審理。“當(dāng)?shù)弥讣砷_平法院，而不是恩平法院審理時(shí)，我們就一下子放心了很多?！?/strong>2013年7月21日，星期天。在這個(gè)周末的下午，時(shí)年49歲的農(nóng)民工黎日明回單位加班。孰料天有不測(cè)風(fēng)云，回家途中，黎日明不幸在一起交通事故中當(dāng)場(chǎng)死亡。但在隨后的工傷認(rèn)定中，恩平市人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)為車禍發(fā)生于公司放假期間，相關(guān)材料無(wú)法證實(shí)其系下班途中死亡，遂最終認(rèn)定“不屬于工傷”。
“公司的打卡記錄有我哥的上班記錄，另外門衛(wèi)也證實(shí)當(dāng)天上了班。我們覺(jué)得工傷應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題”黎日明的妹妹黎錦霞說(shuō)，“工傷結(jié)論出來(lái)后，我們想告狀，但當(dāng)時(shí)還是有些顧慮，擔(dān)心由恩平法院審恩平人社局，（我們）打不贏?！?br style='box-sizing: border-box;'>
“當(dāng)?shù)弥讣砷_平法院，而不是恩平法院審理時(shí)，我們就一下子放心了很多?！崩桢\霞開心地說(shuō)道。
2014年9月15日，開平市法院作出一審判決。法院認(rèn)為，雖然博某電子公司的放假通知顯示當(dāng)天公司放假，但根據(jù)《微電腦打卡鐘專用卡》顯示，黎日明“7月21日18：00下班”。雖然該件只是復(fù)印件，但公司加蓋的公章足以表明其確認(rèn)真實(shí)性。且該公司門衛(wèi)吳某也在交警部門的調(diào)查中確認(rèn)黎當(dāng)日打卡下班。據(jù)此，開平市法院審理認(rèn)為人社局作出不予認(rèn)定工傷的事實(shí)證據(jù)不足，遂判決撤銷被告作出的《不予認(rèn)定工傷決定書》，并責(zé)令被告重新認(rèn)定。
案件宣判后，用人單位不服并提起上訴，今年3月5日，江門中院二審維持原判。兩個(gè)月后的5月7日，恩平市人社局重新作出工傷認(rèn)定，認(rèn)定黎日明的死亡屬于工傷。
“這下好了，我們就可以起訴公司要求工傷賠償了?！崩桢\霞高興地對(duì)記者說(shuō)。 2014年12月19日，江門中院將“民告官”案件異地審從1.0版升級(jí)到2.0版：將“七歸三”中的3家法院集中到江海區(qū)法院1家法院，而涉及江海區(qū)行政部門當(dāng)被告的一審行政案件則由位于蓬江區(qū)的江門中院直接審理。這種“集中管轄與提級(jí)管轄相結(jié)合”的異地審理模式，讓江門市成為廣東第一個(gè)將行政區(qū)劃與司法管轄徹底分離的地級(jí)市。
江門中院主管行政審判的副院長(zhǎng)周巖介紹道，“今年前7個(gè)月全市法院一審行政案件數(shù)為218件，而去年全年的案件數(shù)才只有298件。而這7個(gè)月里，一審案件的上訴率僅為47.3%，比‘七歸三’模式下的58.1%又降低了不少。” 
“雖然敗訴了，但法院沒(méi)讓我這副老骨頭來(lái)回折騰，這點(diǎn)很值得表?yè)P(yáng)?！蹦晔乱迅?，行動(dòng)不便的李阿婆感慨地說(shuō)。家住臺(tái)山的76歲老人李阿婆起訴臺(tái)山市人社局，審理該案件的卻是遠(yuǎn)離臺(tái)山市法院100多公里的江海區(qū)法院。為了讓老百姓更省心，江海區(qū)法院專門制定了巡回審判工作細(xì)則。位處偏遠(yuǎn)地區(qū)的群眾，或者行動(dòng)不便的老人、殘疾人，都可以選擇在其住所地附近的法院開庭審理，開庭時(shí)，法官奔赴老百姓所在地主持庭審，而作為被告的官員自然也需要“被告就原告”。李阿婆是原臺(tái)山市電熱器具廠的工作人員，自1984年起，她認(rèn)為所在單位錯(cuò)算了其工資就不斷向所在單位、臺(tái)山市人民政府、臺(tái)山市人社局、廣東省勞動(dòng)局等多家單位反映情況。相關(guān)單位認(rèn)為其工資數(shù)額符合歷史調(diào)資政策，并均對(duì)其作了答復(fù)。因不滿相關(guān)單位的處理結(jié)果，2015年1月7日，李阿婆以臺(tái)山市人社局的答復(fù)過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有依職權(quán)對(duì)其工資的等級(jí)進(jìn)行調(diào)整，沒(méi)有補(bǔ)償其工資損失為由，向江海區(qū)法院提起訴訟。考慮到李阿婆年歲已高、行動(dòng)不便，江海區(qū)法院決定在距離江海區(qū)法院100多公里的臺(tái)山市法院開庭審理。經(jīng)審理，法院最終認(rèn)定，李阿婆的起訴不屬于法院行政訴訟的受案范圍，裁定駁回起訴，并向李阿婆耐心做了解釋。
“雖然敗訴了，但法院沒(méi)讓我這副老骨頭來(lái)回折騰，這點(diǎn)很值得表?yè)P(yáng)?！崩畎⑵鸥锌卣f(shuō)。 “我們不折騰老百姓，要折騰也折騰我們的公仆以及法官們?！比~柳東笑著說(shuō)，“到目前為止，像李阿婆這樣的案件，我們已經(jīng)有30件案件通過(guò)巡回審判的方式就近審理，比率占到了總數(shù)的24.2%。”
即使如此，葉柳東覺(jué)得還不夠便民。“開庭的問(wèn)題解決了，但立案等工作還需要當(dāng)事人往法院跑。接下來(lái)，我們準(zhǔn)備加大網(wǎng)上立案、電子送達(dá)等的力度，盡可能地讓老百姓告得更省心。”行政機(jī)關(guān)執(zhí)法更規(guī)范“這幾年，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告多了，依法行政的法治思維與法治方式也得到了強(qiáng)化。在依法行政的路上，法院就像一個(gè)鞭子，不時(shí)地督促一下也是應(yīng)該的?！?/strong>“讓行政機(jī)關(guān)敗訴不是我們的最終目的，我們希望法院進(jìn)一步延伸審判職能，通過(guò)一些適當(dāng)?shù)男问教崾拘姓C(jī)關(guān)解決其同類問(wèn)題，從而更好地提升行政機(jī)關(guān)的依法行政意識(shí)和執(zhí)法能力?！苯T市人大常委會(huì)黨組書記、常務(wù)副主任梁清兆說(shuō)。
今年36歲的阿丘曾有吸毒史，但近年來(lái)一直在努力戒毒，并通過(guò)美沙酮等藥物維持治療。2014年7月23日下午5時(shí)許，蓬江公安分局兩名治安隊(duì)員在江門市體育場(chǎng)至哥登堡酒店附近攔住了阿丘，并將其帶到了附近的派出所。
經(jīng)檢驗(yàn)，阿丘的尿液結(jié)果呈陰性，在排除其吸毒嫌疑后，阿丘重新獲得了自由。
“他們懷疑我吸毒，沒(méi)警察在場(chǎng)，治安隊(duì)員就進(jìn)行口頭傳喚，把我強(qiáng)行帶走調(diào)查，還不穿制服?！毕肫甬?dāng)時(shí)的場(chǎng)景，阿丘在法庭上顯得有些激動(dòng)，“我想打電話報(bào)警，他們卻摔了我的手機(jī)，還打了我，并扣押了我身上的120塊錢、身份證、銀行卡以及兩張送貨單?！?br style='box-sizing: border-box;'>2014年9月，阿丘將蓬江公安分局告到法院，要求確認(rèn)公安的行政行為違法，判決公安局賠償其財(cái)物損失，并登報(bào)道歉。
11月26日，蓬江區(qū)法院作出一審判決，蓬江區(qū)公安分局的傳喚行為程序違法。對(duì)于保安隊(duì)員是否對(duì)原告進(jìn)行毆打、扣押財(cái)物和摔壞手機(jī)的問(wèn)題，由于原告未提交相關(guān)證據(jù)證明其訴訟主張，故對(duì)于原告要求賠償損失、登報(bào)道歉的訴求，法院未予支持。
由于對(duì)一審判決結(jié)果不服，阿丘隨后上訴至江門中院。2015年2月11日，經(jīng)過(guò)審理，江門中院作出二審宣判，維持原判，駁回上訴。
該案宣判后，江門中院專門向蓬江區(qū)公安分局發(fā)出書面司法建議。要求其規(guī)范警務(wù)人員執(zhí)法行為，不能將警察的執(zhí)法權(quán)力擅自委托給治安隊(duì)員行使。執(zhí)法時(shí)應(yīng)依法及時(shí)制作詢問(wèn)筆錄，對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)物做好登記，并交其簽名確認(rèn)。執(zhí)法時(shí)，盡量全程錄像，以防止糾紛發(fā)生。
“我們非常重視法院的司法建議，”江門市公安局副局長(zhǎng)、蓬江區(qū)公安分局局長(zhǎng)朱輝榮對(duì)記者說(shuō)。收到建議書后，該局專門發(fā)文，要求全局辦案單位不得安排治安隊(duì)員單獨(dú)執(zhí)法。對(duì)傳喚回公安機(jī)關(guān)的，必須制作詢問(wèn)筆錄；違法嫌疑人身上有物品的，一定要登記在案。此外，該局還給每位一線執(zhí)法民警都配備了執(zhí)法記錄儀，要求原則上均應(yīng)記錄整個(gè)執(zhí)法過(guò)程。
“這幾年，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告多了，依法行政的法治思維與法治方式也得到了強(qiáng)化?！苯T市主管法制工作的副市長(zhǎng)陳佳林說(shuō)，“在依法行政的路上，法院就像一個(gè)鞭子，不時(shí)地督促一下也是應(yīng)該的?！?br style='box-sizing: border-box;'>改革推行兩年來(lái)，江門法院“民告官”案件異地審理、集中管轄的模式得到了社會(huì)以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。在當(dāng)?shù)兀T中院申報(bào)的“民告官、跨區(qū)審——行政案件跨區(qū)審判新模式”，被授予江門市 “管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”。最高院的《行政審判通訊》也全文刊登了江門中院集中管轄的工作經(jīng)驗(yàn)。
“廣東江門相對(duì)集中管轄的試點(diǎn)工作成效明顯，請(qǐng)最高院行政庭注意總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)。”最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在介紹江門中院的材料中批示。異地審理，集中管轄，可以讓行政審判更獨(dú)立、更高效 去年底，江門地區(qū)的行政案件由此前的“七歸三”升級(jí)為 “一加一”，也就是“集中管轄與提級(jí)管轄相結(jié)合”，這樣做的目的是什么？剛開始推行行政案件異地定審理時(shí)，我們的步伐邁得還不夠大，不夠徹底，蓬江、新會(huì)和開平本轄區(qū)內(nèi)的行政案件仍然由其所在地區(qū)的基本法院管轄。去年底，我們?cè)囆小耙患右弧焙?，除江海區(qū)外，其他6個(gè)轄區(qū)的行政案件全部由江海區(qū)法院異地審理，而江海區(qū)的行政案件則由位于蓬江區(qū)的中院來(lái)審理。這樣，就實(shí)現(xiàn)了江門地區(qū)的所在行政一審案件全部由異地法院審理，從而更好地避免了群眾顧慮，也符合十八屆三中全會(huì)提出的探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的要求。 實(shí)現(xiàn)異地審理，可以“交叉管轄”，也可以“集中管轄”，那為什么要選擇后一種？江門地區(qū)的案件量不大，全市法院一年受理的行政一審案件大概有三百多件，而且案件分布不均勻，如果攤到各個(gè)法院的話案件量太少，但你得設(shè)置一個(gè)庭，配齊庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，組成合議庭，一方面人員少缺乏競(jìng)爭(zhēng)氛圍，另一方面案件少，沒(méi)有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，不利于隊(duì)伍的鍛煉和成長(zhǎng)。集中管轄前全市其他６個(gè)基層院共有16名法官，一年才審兩三百件案；改革后，我們只給江海區(qū)法院配了8個(gè)法官，今年前8個(gè)月已經(jīng)快審了三百件，初步實(shí)現(xiàn)了集約化。接下來(lái)，我們想把行政案件深耕細(xì)作，案件量有了，法官們可以系統(tǒng)研究一下，從而提高司法建議的精準(zhǔn)度，加大行政審判白皮書的深度和廣度，提高行政首長(zhǎng)出庭的比率，加大對(duì)行政部門的普法宣傳。去年10月1日，江門市政府專門發(fā)文，要求在“本單位當(dāng)年發(fā)生的第一宗行政訴訟案件”等4種情況下，被訴行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人需要出庭應(yīng)訴，如果需要行政首長(zhǎng)出庭的，我們會(huì)發(fā)《應(yīng)訴通知書》，而不是《應(yīng)訴建議書》。而出庭應(yīng)訴情況也正式納入年度行政考評(píng)范圍。為便于市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握信息，我們法院會(huì)定期通報(bào)首長(zhǎng)出庭的整體情況。在市委、市政府的高度重視下，今年上半年，江門市共有52個(gè)行政機(jī)關(guān)單位被告上法庭，涉及案件數(shù)量160件。而在已經(jīng)開庭的137宗案件中有42件案件是由單位負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，占比30.7%。去年甚至還有1名副市長(zhǎng)親自出庭。”從“七歸三”升級(jí)到“一加一”，中間會(huì)遇到哪些困難？首先是便民利民方面的問(wèn)題。原來(lái)七個(gè)基層法院都有權(quán)管轄行政案件，現(xiàn)在大部分集中到江海法院，無(wú)形中會(huì)給雙方當(dāng)事人，尤其是當(dāng)事人，在人力、物力、財(cái)力方面增加負(fù)擔(dān)。第二是行政審判力量還比較薄弱。目前從事行政審判的法官專業(yè)知識(shí)不夠扎實(shí)，對(duì)審判規(guī)律掌握得還不是很透徹，行政審判專家型人才儲(chǔ)備不足。第三是普法宣傳還不夠。行政執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)還不夠到位，需要我們審理者用更生動(dòng)、更具體的方式來(lái)進(jìn)行溝通。針對(duì)以上問(wèn)題，我們推行異地代收立案材料、網(wǎng)上預(yù)約立案、擴(kuò)大巡回審判、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、加大宣傳溝通等，但還不夠，還需要接下來(lái)不斷努力。 法院和行政機(jī)關(guān)各有分工、各司其職，是法治社會(huì)的基本要求之一。在我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)下，各級(jí)地方法院的財(cái)政資金由同級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)，這種狀況帶來(lái)的后果之一，就是當(dāng)?shù)胤秸蚱浣M成部門成為行政訴訟的被告時(shí)，法院和法官除了要考慮依法審判之外，還必須面對(duì)如何與地方政府“和諧”的問(wèn)題。此外，法院和法官被納入行政級(jí)別序列進(jìn)行管理，經(jīng)常導(dǎo)致被告在行政級(jí)別上與受訴法院相同甚至更高（更不用說(shuō)案件的主審法官）。行政訴訟立案難和被告勝訴率常年居高不下，上述問(wèn)題是重要的原因。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告提出“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題”，為探索行政案件的跨區(qū)域管轄提供了政策方向的依據(jù)。近兩年來(lái)，江門市的行政訴訟案件從“七歸三”到集中到江海區(qū)法院審理、而被告為江海區(qū)行政部門的案件由江門市中級(jí)人民法院受理，創(chuàng)立了“集中管轄與提及管轄相結(jié)合”的異地審理模式，讓區(qū)法院不再直接面對(duì)本區(qū)行政機(jī)關(guān)，在很大程度上為行政審判減輕了不好明說(shuō)卻無(wú)法回避的壓力，解開了束縛基層法院行政庭法官的“無(wú)形之手”。這種大膽的探索，不僅為廣東省、而且也為全國(guó)的行政訴訟管轄制度改革提供了一個(gè)良好的范例。
江門改革不久，恰逢《行政訴訟法》修改、立案登記制開始實(shí)施，行政案件數(shù)量激增，可能會(huì)引起一些人的擔(dān)心。其實(shí)，行政訴訟立案變得容易、案件數(shù)量增加，對(duì)于糾紛解決的規(guī)范化和社會(huì)矛盾的化解，是最為有益的一種方式。訴訟是糾紛雙方在法官的指揮下文明地解決爭(zhēng)議的方式。當(dāng)公民和行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛的時(shí)候，他們?cè)敢庾哌M(jìn)法院而不是以各種方式去信訪甚至“鬧事”，社會(huì)的和諧程度將大大增加。而讓人們信任法院的最好方式，莫過(guò)于讓法官在審理案件時(shí)盡可能避免考慮法律以外的不相關(guān)因素——不論被告是誰(shuí)。在這個(gè)意義上，“江門模式”的初見(jiàn)成效，不僅是行政訴訟管轄制度改革的成績(jī)，而且是整個(gè)行政訴訟制度和行政糾紛解決的成績(jī)。我們期待“江門模式”能夠繼續(xù)深化和具有可持續(xù)性，也期待更多、更好的行政訴訟管轄和行政糾紛解決模式探索的成功。
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